基于奧斯特羅姆多中心治理理論談環(huán)境合作治理

(湖南大學(xué)公共管理學(xué)院 湖南 長沙 410200)

一、多中心治理理論涵義及理論溯源

(一)多中心治理理論涵義

多中心治理理論中“多中心”這一概念最早并不是奧斯特羅姆提出來的，而是由邁克爾·博蘭尼在1951年首先提出。奧斯特羅姆(VincentOstrom)夫婦基于對社會組織、公共池塘資源的一系列實證性研究指出，鄉(xiāng)村社會可以動用其自主性，實現(xiàn)一定程度的自我治理，進而創(chuàng)立了多中心治理理論。在多中心治理理論中，自發(fā)秩序或自治只是基礎(chǔ)，而不是治理的全部。①在多中心這一概念基礎(chǔ)上發(fā)展而來的多中心治理理論，強調(diào)非單一主體進行共同治理，提供公共產(chǎn)品或公共服務(wù)。奧斯特羅姆在《公共事務(wù)治理之道》一書第二章中提到章節(jié)核心，也是自主治理理論的核心，及自主治理和自主組織。

(二)理論溯源

奧斯特羅姆試圖在由外部力量組織的集體行動理論(企業(yè)理論和國家理論)之外探尋自主組織的集體行動理論。為了研究公共池塘資源，奧斯特羅姆進行了大量的實證研究。20 世紀60 年代初，她完成了對加州12 個地下水流域的比較研究，在對12個地下水流域及其治理和管理制度演進的集中研究中備受啟發(fā)，后來，在美國科學(xué)基金的資助下，她和幾位同事又對瑞士的托拜爾高山草場，日本的平野莊、中生莊、河良木家莊的森林社群，韋爾塔的灌溉制度，菲律賓桑赫拉的灌溉社群，斯里蘭卡漁場和水利開發(fā)工程，新斯科舍近海漁場在內(nèi)的多個亞洲、非洲和歐洲案例進行了實證研究，積累了大量實證經(jīng)驗。

二、京津冀環(huán)境合作治理現(xiàn)狀及困境

(一)京津冀環(huán)境治理現(xiàn)狀

在中國社會轉(zhuǎn)型關(guān)鍵時期暴露出來的社會治理問題不容忽視，社會問題的復(fù)雜化和多元化為當下環(huán)境治理帶來更大的阻力，政府的一權(quán)獨大難以實現(xiàn)有效治理。理念的薄弱和多主體合作治理機制尚未建立是我國環(huán)境治理面臨的現(xiàn)狀，以京津冀為例，社會經(jīng)濟的快速發(fā)展使人民的生產(chǎn)生活水平有了極大的提高，但隨之帶來的京津冀生態(tài)環(huán)境的惡化也帶來巨大的治理壓力。京津冀地區(qū)環(huán)境治理的體制遵循單一模式下治理，單一模式治理可以就職權(quán)范圍內(nèi)的突發(fā)性危機進行快速決策以控制事件的繼續(xù)惡化，但對于某些設(shè)計環(huán)境綜合治理具有跨域性和職能交叉性等特性的復(fù)雜問題，單一模式效率低下的弊端明顯凸現(xiàn)，事態(tài)非但不能得到很好的控制，各個部門的獨立行事和缺乏協(xié)作可能會使問題進一步發(fā)酵最終變得不可控制。在縱向?qū)用?，我國政府是自上而下劃分管理層級，政策的傳達也是遵循自上而下的的鏈條逐級傳遞，等級鏈傳遞會使事件的處理失去應(yīng)有的時效性，其次在事件的反饋中容易出現(xiàn)信息失真信息遺漏等情況，遇到復(fù)雜情況危急的案件，層級節(jié)制的秩序反而會阻礙信息傳遞的效率，進而使資源難以有效整合。

(二)京津冀環(huán)境治理多主體協(xié)作過程中的問題

京津冀環(huán)境治理中政府、市場、公眾各自效用沒有得到最大限度的發(fā)揮，尚未形成團結(jié)一致的治理合力，分散的力量削弱了整體效應(yīng)。針對復(fù)雜環(huán)境問題的處理，協(xié)同行動的不足暴露出環(huán)境合作治理面臨的困境。

1.政府作為治理主體力量薄弱

環(huán)境協(xié)作治理行動要求各行為主體整合各自訴求，由分散的力量凝聚成一體的整合的力量。在提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的渠道中，考慮到市場失靈和外部性的情況，政府無疑是最有力的參與者，應(yīng)該以公民利益為出發(fā)點致力于引領(lǐng)環(huán)境協(xié)同治理。但現(xiàn)實是我國現(xiàn)行的管理模式仍滯留在單一化的條塊分割的模式，看似統(tǒng)一的行動背后實則存在嚴重的分歧，這就導(dǎo)致了京津冀環(huán)境治理過程中政府作為治理主體力量的削弱。京津冀環(huán)境合作治理過程中政府力量薄弱體現(xiàn)在各部門的沖突和分歧之上，各部門很有可能為了追求部門利益而至整體利益于不顧，也就是說在沒有明確的制度保障下，部門很可能為了追求私利放棄整體戰(zhàn)略或效益，盲目追求本部門利益。

2.市場運作機制缺乏良性運作

綠色發(fā)展理念下的環(huán)境合作治理要得以落實，必須讓政府的規(guī)劃發(fā)揮實質(zhì)性的作用，市場承擔著重要任務(wù)，而社會組織和非營利組織作為市場力重要的治理主體承擔著構(gòu)建良性市場運作機制的責任。綠色發(fā)展作為一項可持續(xù)的事業(yè)，其商業(yè)化和市場化是必經(jīng)之路。這也就意味著，在政府的制度保障和扶持下，市場發(fā)揮功能也不僅僅依靠環(huán)保組織推進公益事業(yè)，必要的利益追求為環(huán)境治理實踐綠色發(fā)展注入動力，推進綠色生產(chǎn)技術(shù)有效推進環(huán)境治理是市場能夠提供的有力保障。

3.公眾參與的有限性

公民滿意度市政府提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的宗旨，公民在推動環(huán)境治理過程中有著不可推卸的責任。然而從當下京津冀環(huán)境治理現(xiàn)狀來看，公眾參與明顯不足，公眾的參與被放在次要的位置。公民社會下的環(huán)境治理問題應(yīng)該更加積極主動地問詢公眾的意見，發(fā)揮公眾參與治理的積極性。公民訴求得不到表達就使得公眾反映的情況得不到解決，而水污染問題、霧霾問題、生態(tài)空間治理等問題恰恰是關(guān)乎民生的重要問題，也是京津冀環(huán)境治理面臨的最大挑戰(zhàn)，都需要公眾的切身參與。

三、構(gòu)建多主體的環(huán)境合作治理體系

多中心治理理論用于環(huán)境治理最關(guān)鍵的一點即是抓住“多中心”和“協(xié)同治理”的內(nèi)涵，奧斯特羅姆從長期存續(xù)的公池資源的自主治理中提煉得出的多中心自主治理理論過于強調(diào)資源使用者在制度設(shè)計過程中的充分自主權(quán)，而忽略了來自外部政府權(quán)威的干涉和挑戰(zhàn)，政府與市場、社會不再是對立的，而是相輔相成的。正如奧斯特羅姆夫婦所指出的那樣，沒有任何個人或群體作為最終的和全能的權(quán)威凌駕于法律之上”。②在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的過程中，環(huán)境治理能力是提升政府治理能力，深化改革治理制度的關(guān)鍵所在，我們更要提倡一種多元化治理的思想。政府不能一權(quán)獨大也不能不發(fā)揮效用，在合作協(xié)商下綜合運用政府行政力量與其他社會主體力量，才能綜合多種方式進行協(xié)同治理，以多個節(jié)點的共同之勢，才能發(fā)揮整體的最優(yōu)效果。

(一)政府：積極制定環(huán)境治理的行政法律制度

由于環(huán)境問題的外部性，公共物品特性以及產(chǎn)權(quán)界定的模糊性，環(huán)境治理中政府的介入能夠緩解市場自由運作帶來的環(huán)境難題，政策制定和執(zhí)行本身就是對環(huán)境治理的引導(dǎo)和規(guī)制，政府能否在環(huán)境治理方面發(fā)揮預(yù)期的積極效用，其關(guān)鍵在于建立一套有效的制度和規(guī)則來對政府權(quán)力施加約束，或者加強現(xiàn)有法律的有效性和執(zhí)行力。

1.制定環(huán)境治理行政規(guī)劃制度

制定行政法律制度的起點是政府明確制定綠色發(fā)展理念下環(huán)境治理的行政規(guī)劃，規(guī)劃顧名思義指的是長遠穩(wěn)定的計劃，其內(nèi)涵囊括環(huán)境治理的目標和所需遵循的法律規(guī)范。根據(jù)中共中央十三五規(guī)劃建議，綠色發(fā)展應(yīng)從六個方面統(tǒng)一部署、分布實施。③為了進一步促進政府行政規(guī)劃的具體實施，綠色發(fā)展的法律規(guī)范應(yīng)按照既定程序使得國務(wù)院各職能部門、縣級以上人民政府對具有專項性和區(qū)域性的綠色規(guī)劃做出相關(guān)規(guī)定；按照政府發(fā)展目標，平衡經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境問題關(guān)系，進一步指明經(jīng)濟效益和社會效益索要達成的目標；為加強中央政府的權(quán)威和效力，加強地方政府環(huán)境治理自主性和有效性，充分發(fā)揮多治理主體的積極效用，應(yīng)按照綠色發(fā)展規(guī)劃中確定的各項約束性生態(tài)指標，明確政府的法律責任。

2.制定環(huán)境治理政府扶持制度

政府扶持制度是指為政府利用適宜的政府工具為促進可持續(xù)發(fā)展，面對市場失靈等外部性引發(fā)的市場難以自發(fā)調(diào)節(jié)的問題，以經(jīng)濟手段刺激經(jīng)濟利益的增長，以此來實現(xiàn)利益最大化。利益最大化的驅(qū)動意味著人們在面臨經(jīng)濟方案選擇時，往往會選擇更大的盈利而沒有使用新能源、回收資源、節(jié)能減排來保護環(huán)境的內(nèi)在動機。政府適當提供經(jīng)濟扶持使得企業(yè)即使在盈利微薄的情況下也能做出有利于環(huán)境治理的抉擇，這不僅是對企業(yè)的經(jīng)濟扶持，也有利于維持企業(yè)參與環(huán)境治理的積極性。政府扶持手段，主要包括調(diào)整稅收政策，稅收方面對堅持綠色發(fā)展的個人和企業(yè)實行稅收優(yōu)惠，依法納稅。再次，加大專項補貼，國家、各省市建立有關(guān)綠色發(fā)展項目專項基金，通過資金支持，起到鼓勵和支持綠色發(fā)展的技術(shù)研發(fā)和產(chǎn)品推廣的效用，同時專項基金可用于扶助重大項目研發(fā)，用于綠色發(fā)展宣傳教育經(jīng)費。最后，推行政府采購，政府對綠色產(chǎn)品給予財政支持，通過規(guī)整大數(shù)據(jù)，建立綠色產(chǎn)品信息系統(tǒng)，規(guī)范政府采購清單和產(chǎn)品序列，并進行有效監(jiān)管。

3.制定環(huán)境治理行政規(guī)制制度

環(huán)境治理行政規(guī)劃制度和政府扶持制度需要行政規(guī)制制度加以完善，行政規(guī)制制度旨在使政府運用行政權(quán)力對政府以外的市場主體和社會主體進行監(jiān)督，確保其它主體效用的發(fā)揮。行政規(guī)制制度主要包括綠色發(fā)展市場準入制度和綠色發(fā)展監(jiān)督制度。

綠色發(fā)展市場準入制度一是建立市場優(yōu)先準入制度。在倡導(dǎo)清潔節(jié)約式生產(chǎn)過程中，某些新能源已然沖破傳統(tǒng)市場的打擊獲得進入市場的機會，市場優(yōu)先準入制度能夠開放市場、減少審批時間。二是建立限制性市場準入制度，與優(yōu)先準入制度不同的是限制性市場準入制度是對傳統(tǒng)過分追求經(jīng)濟效益而忽視生態(tài)保護的企業(yè)進行審查，禁止高耗能和高污染的企業(yè)進入市場。綠色發(fā)展監(jiān)督制度的制定一是在市場準入制度之上對高污染企業(yè)進一步的管理。政府應(yīng)該根據(jù)企業(yè)特點和過去指標完成情況制定新的節(jié)能減排指標，同時對重點行業(yè)重點企業(yè)進行督查和審核，對排污許可證做出明確規(guī)定，對未完成指標情況的企業(yè)采取責令生產(chǎn)和停產(chǎn)等懲罰措施。二是建立企業(yè)之外的公共資源的管制制度，公共資源因其特性在不受管制的情況下易遭到濫用。

(二)市場：運作適應(yīng)環(huán)境治理的良性市場機制

市場是綠色產(chǎn)品流動的重要場所，是綠色發(fā)展必不可少的鏈條。市場因其固有的缺陷有時也會表現(xiàn)出低效或失效，市場主要表現(xiàn)為以下兩個方面的失靈：一是信息失靈，大多數(shù)綠色產(chǎn)品具有科技含量高、工藝復(fù)雜、形式新穎等特點，消費者在收集信息過程中識別和處理信息的成本較高，信息難以獲得且難以完整，影響市場信息流動，信息產(chǎn)出不足；二是負外部性，消費者作為理性人首先考慮到自己經(jīng)濟效益，而沒有使用低消耗產(chǎn)品和節(jié)約清潔型能源的內(nèi)在驅(qū)動力，環(huán)境成本帶來生產(chǎn)的負外部性且市場無法自發(fā)調(diào)節(jié)生產(chǎn)負外部性，只能由社會分擔。環(huán)境治理過程中市場應(yīng)該以克服市場失靈為邏輯起點，在與政府的協(xié)同治理下，構(gòu)建良性運作的市場運行機制，實現(xiàn)綠色資源的最優(yōu)配置。良性市場機制構(gòu)建集中體現(xiàn)在三個方面：嚴格把關(guān)生產(chǎn)環(huán)節(jié)中的產(chǎn)品質(zhì)量、重視消費環(huán)節(jié)中的消費導(dǎo)向以及重視企業(yè)綠色發(fā)展技術(shù)產(chǎn)權(quán)和責任。

1.嚴格把關(guān)生產(chǎn)環(huán)節(jié)中的產(chǎn)品質(zhì)量

市場應(yīng)該通過生產(chǎn)環(huán)節(jié)中對綠色產(chǎn)品的信息收集、匯總和整理，加以分析利用后實現(xiàn)優(yōu)勝劣汰的良性引導(dǎo)。優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品即產(chǎn)品在生產(chǎn)使用過程中遵循綠色發(fā)展理念，使用易于處理和降解或有利于資源再生和回收利用原料，產(chǎn)品制作流程皆符合環(huán)境保護的要求，有益于打造和諧生態(tài)環(huán)境。嚴格把關(guān)生產(chǎn)環(huán)節(jié)中的產(chǎn)品質(zhì)量應(yīng)該注意：市場根據(jù)專門的法律規(guī)范明確綠色標志的適用對象，并配合相關(guān)部門落實相關(guān)規(guī)定，確保實施成果，將市場中的綠色產(chǎn)品更劃分為多種形式并行分類管理，以便消費者進行有效識別，更為理性地選擇綠色產(chǎn)品。

2.重視消費環(huán)節(jié)中的消費導(dǎo)向

要引導(dǎo)消費者樹立正確消費觀，培養(yǎng)低碳生活方式，日常生活中樹立節(jié)能環(huán)保意識，提倡健康適度的消費心理，以消費者自身消費方式變革促進生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。在提倡綠色消費的過程中，政府應(yīng)該加強綠色消費理念的推廣與宣傳，引導(dǎo)消費者自覺踐行綠色消費。市場作為重要治理主體應(yīng)配合實施非綠色消費懲罰制度，通過提高非綠色消費的成本，遏制非綠色消費的行為。提出對水、電、天然氣等資源性產(chǎn)品消耗減量化要求，通過實行累進制對超出消費定額部分增加收費，起到間接遏制非綠色消費的作用。

3.重視企業(yè)綠色發(fā)展技術(shù)產(chǎn)權(quán)和責任

企業(yè)在推動綠色發(fā)展過程中毋容置疑扮演著重要角色，企業(yè)應(yīng)積極引入支持綠色發(fā)展的新興技術(shù)，加強風險管理和成本管理，注重經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護的平衡關(guān)系，避免出現(xiàn)犧牲企業(yè)社會責任以盲目換取經(jīng)濟利潤的現(xiàn)象。因此，有必要從重視企業(yè)綠色產(chǎn)權(quán)和企業(yè)社會責任兩個方面推動市場機制的良性運作。

重視企業(yè)綠色產(chǎn)權(quán)意味著市場對綠色技術(shù)利益相關(guān)者的利益加以保護，以產(chǎn)權(quán)保護實現(xiàn)對企業(yè)的激勵。市場在明晰產(chǎn)權(quán)方面應(yīng)保障產(chǎn)權(quán)所有人自由行使對綠色技術(shù)的各項權(quán)利，禁止未經(jīng)授權(quán)濫用綠色技術(shù)的侵權(quán)行為。構(gòu)建企業(yè)責任機制是推動市場機制良性運轉(zhuǎn)的有力保障。企業(yè)自身要樹立起綠色發(fā)展責任意識，遵循法律制定企業(yè)戰(zhàn)略發(fā)展目標，目標需切實可行且體現(xiàn)企業(yè)應(yīng)擔之責任。

(三)公眾：增強環(huán)境治理宣傳教育和公眾參與

在綠色發(fā)展轉(zhuǎn)型過程中，政府干預(yù)是決定綠色發(fā)展戰(zhàn)略方向的決定性力量，政府在制度制定方面占據(jù)強制性主導(dǎo)地位。政府不可避免地以政府的有限理性判斷市場的開放性問題，以剛性的干預(yù)手段決定個體的意思自治。④公民參與治理意味著治理從被動轉(zhuǎn)向主動，拓寬公眾治理參與的途徑主要是加強綠色發(fā)展的宣傳教育和積極構(gòu)建有效參與平臺。

1.加強對環(huán)境治理的宣傳教育

加強對公眾參與環(huán)境治理的宣傳教育是環(huán)境多主體治理中加強公眾效用的應(yīng)有之義，公眾應(yīng)該積極掌握綠色發(fā)展的基本價值理念并展開相關(guān)活動。公眾通過了解相關(guān)法律法規(guī)以及具體可行的操作細則，明確各級政府和相關(guān)職能部門的教育職責，自覺學(xué)習綠色發(fā)展知識。公眾自身綠色發(fā)展理論知識得到提升，思想得到提高，再通過家庭、社區(qū)、學(xué)校教育、科研項目、社會講堂等教育宣傳渠道等主動向周圍傳播，擴大綠色發(fā)展公眾教育的傳播途徑，可以有效推動我國綠色發(fā)展公眾教育的落實。

2.構(gòu)建環(huán)境治理的有效參與平臺

構(gòu)建綠色發(fā)展的有效參與平臺是公眾參與的重要保障，不同職能和性質(zhì)的主體在治理過程中應(yīng)該做到協(xié)作協(xié)商，使各方利益需求達到平衡。首先公眾要順應(yīng)信息時代發(fā)展，利用大數(shù)據(jù)搭建信息平臺，充分利用網(wǎng)絡(luò)媒體、電視報道、報刊期刊等公共的信息平臺主動獲得完整可靠的信息，比如周邊工廠排污情況、生態(tài)破壞指數(shù)、環(huán)保部門查處違規(guī)行為的案例等信息應(yīng)當通過公共平臺公之于眾，同時公民也應(yīng)該積極提出建議，例如通過聽證會、咨詢會員會、政府網(wǎng)上郵箱、填寫問卷調(diào)查等形式參與到與政府的互動和反饋中去。居民自治組織和社群組織無疑發(fā)揮巨大推動作用，但非營利組織這樣的社會組織能使公眾參與發(fā)揮更大效用，于公共空間維度實現(xiàn)政府無法實現(xiàn)的某些職能。環(huán)境合作治理工作常面臨復(fù)雜情況，社會組織聯(lián)合政府有利于工作的協(xié)調(diào)推進，在指導(dǎo)和鼓勵社會組織發(fā)展的同時，也應(yīng)當對社會組織的資格、活動規(guī)則和范圍作出規(guī)定，以此更好地發(fā)揮社會組織在公眾與政府之間的紐帶作用。

【注釋】

①李平原.淺析奧斯特羅姆多中心治理理論的適用性及其局限性——基于政府、市場與社會多元共治的視角,2014,30(5),50-53.

②埃莉諾·奧斯特羅姆.公共事務(wù)的治理之道:集體行動制度的演進[M].余遜達,陳旭東,譯.上海:上海三聯(lián)書店,2000.

③中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議[N].中國環(huán)境報,2014-11-04(1).

④張定乾.綠色發(fā)展的思路與法治保障[J].中國集體經(jīng)濟,2016(30):105-106.