淺析新預(yù)算法實(shí)施條例對行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理工作的影響

梅祥娣

（常州紡織服裝職業(yè)技術(shù)學(xué)院財(cái)務(wù)處，江蘇 常州 213164）

1995年開始實(shí)施的《中華人民共和國預(yù)算法》已難以適應(yīng)當(dāng)今經(jīng)濟(jì)形勢的發(fā)展，尤其在黨的十九大提出了加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度的要求，通過修訂預(yù)算法及實(shí)施條例來推進(jìn)政府預(yù)算管理制度的改革，基層單位則在財(cái)務(wù)管理制度、預(yù)決算管理制度、會計(jì)核算體系、績效評價(jià)體系、內(nèi)部控制制度、信息化公開等全方位將迎來新的挑戰(zhàn)。

1 新《預(yù)算法實(shí)施條例》在單位微觀層面的變化主要表現(xiàn)在

1）建立健全口徑的預(yù)算管理模式。黨的十九大提出了要建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績效管理制度，按照國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求突出預(yù)算的完整性，單位全部收支要納入預(yù)算管理，統(tǒng)籌使用各類資金。因此，在新預(yù)算法實(shí)施條例的影響下，全面預(yù)算在行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理中必將起引領(lǐng)作用。

2）規(guī)范預(yù)算草案的編制?！额A(yù)算實(shí)施條例》第十九條、第二十一條、第三十一條明確規(guī)定了單位預(yù)算編制草案的程序及具體事項(xiàng)，包括預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)、報(bào)表格式、編報(bào)方法、報(bào)送期限、資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)等，從而使各部門的預(yù)算編制更精準(zhǔn)科學(xué)。

3）嚴(yán)格債務(wù)管理 防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。《預(yù)算實(shí)施條例》第四十二條、第四十三條、第四十四條、第四十五條對地方政府債務(wù)管理進(jìn)行全方位的監(jiān)管，改變過去地方債務(wù)未納入預(yù)算管理的現(xiàn)狀，從發(fā)債規(guī)模、品種、期限、債務(wù)管理方式、監(jiān)督機(jī)制、償還義務(wù)等多方面從法律層面進(jìn)行了規(guī)范。

4）健全會計(jì)核算體系?！额A(yù)算實(shí)施條例》第五十一條第六款規(guī)定，在預(yù)算執(zhí)行中，各部門、各單位要建立健全財(cái)務(wù)制度和會計(jì)核算體系，規(guī)范賬戶管理、健全內(nèi)部控制制度，按照規(guī)定使用預(yù)算資金；第七十條規(guī)定了與會計(jì)核算相關(guān)的事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)符合國定統(tǒng)一的規(guī)定，強(qiáng)化了政府會計(jì)制度的法定地位。

5）明確政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告的編制方法及報(bào)表構(gòu)成體系。根據(jù)新修訂的預(yù)算法和《國務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》（國發(fā)【2014】45號有關(guān)規(guī)定，要建立以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)編制的反映各級政府整體財(cái)務(wù)狀況、運(yùn)行情況和財(cái)政中長期可持續(xù)性的報(bào)告。之前實(shí)行的以收付實(shí)現(xiàn)制為核算基礎(chǔ)的政府決算報(bào)告，對單位年度預(yù)算收支情況、加強(qiáng)管理管理和監(jiān)督發(fā)揮了積極的作用，但無法科學(xué)、全面、準(zhǔn)確反映單位的資產(chǎn)負(fù)債、成本費(fèi)用，不利于建立現(xiàn)代財(cái)政制度、提升政府財(cái)務(wù)管理水平，因此必須建立全面反映政府資產(chǎn)負(fù)債、收入費(fèi)用、運(yùn)行成本、現(xiàn)金流量等財(cái)務(wù)報(bào)告制度，以及以此為基礎(chǔ)進(jìn)行的綜合分析等。

6）進(jìn)一步明確預(yù)算績效評價(jià)體系及評價(jià)結(jié)果的應(yīng)用。財(cái)政部于2018年11月8日印發(fā)了關(guān)于貫徹落實(shí)《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》的通知（中發(fā)【2018】34號，全面實(shí)施預(yù)算績效管理是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，是衡量一個單位行政及管理效率的重要手段。但現(xiàn)階段在績效評價(jià)方面存在著各種問題，如對績效評價(jià)理念尚未貫徹到每一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)中，預(yù)算資金申報(bào)存在重項(xiàng)目爭取輕支出管理，預(yù)算資金重投入輕效果，績效評價(jià)重形式輕考核及考核結(jié)果的應(yīng)用。隨著財(cái)政預(yù)算管理制度改革的不斷深入和公共財(cái)政體制的逐步建立，特別是提高財(cái)政資金使用效率和效益，已成為財(cái)務(wù)管理工作的一項(xiàng)重要任務(wù)，健全“花錢必問效”、“無效必問責(zé)”的機(jī)制。《預(yù)算法》第十二條、第三十二條、第五十七條均提及要加強(qiáng)預(yù)算支出績效管理與評價(jià)，這是各單位開展全面預(yù)算支出績效評價(jià)的法律依據(jù)，《實(shí)施條例》第二十條對績效評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、評價(jià)程序、評價(jià)內(nèi)容作出了詳細(xì)說明，即預(yù)算績效評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)就是各部門、各單位擬訂的績效目標(biāo)，評價(jià)內(nèi)容即為預(yù)算資金的投入、使用過程、產(chǎn)出與效果，強(qiáng)調(diào)了績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)當(dāng)作為改進(jìn)管理和編制以后年度預(yù)算的依據(jù)，第五十三條則規(guī)定了各部門、各單位要嚴(yán)格支出管理，實(shí)施績效監(jiān)控，開展績效評價(jià)，提高資金使用效益，定期向財(cái)政部門報(bào)送預(yù)算執(zhí)行情況和績效評價(jià)報(bào)告。

7）進(jìn)一步提升內(nèi)部控制制度的法定地位。內(nèi)部控制制度是保障組織權(quán)利規(guī)范有序、科學(xué)高效運(yùn)行的有效手段，也是單位戰(zhàn)略目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的有力保障。為此財(cái)政部印發(fā)了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》財(cái)會【2012】21號、《財(cái)政部關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)指導(dǎo)意見的通知》等文件，規(guī)范了行政事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)活動，加強(qiáng)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控，提升單位治理水平，各單位都在積極推進(jìn)內(nèi)部控制制度建設(shè)工作，但這些文件僅以試行條例和指導(dǎo)意見的形式來執(zhí)行，法律剛性不足?！秾?shí)施條例》第五十一條規(guī)定“預(yù)算執(zhí)行中，財(cái)政部門指導(dǎo)和監(jiān)督各部門、各單位建立健全財(cái)務(wù)制度和會計(jì)核算體系，規(guī)范賬戶管理，健全內(nèi)部控制制度，按照規(guī)定使用預(yù)算資金”，五十三條規(guī)定“預(yù)算執(zhí)行中，各部門、各單位制定本部門、本單位預(yù)算執(zhí)行制度，建立健全內(nèi)部控制機(jī)制”。

8）明確“結(jié)轉(zhuǎn)資金”和“結(jié)余資金”的區(qū)別，提高行政事業(yè)單位資金使用效益。作為一般公共預(yù)算資金下達(dá)到各級部門、單位但最終沒花出去的資金都趴在單位賬上，為盤活這些財(cái)政存量資金，2014年新修訂的《預(yù)算法》第四十二條規(guī)定，“各級政府上一年預(yù)算的結(jié)轉(zhuǎn)資金，應(yīng)當(dāng)在下一年用于結(jié)轉(zhuǎn)項(xiàng)目的支出；連續(xù)兩年未用完的結(jié)轉(zhuǎn)資金，應(yīng)當(dāng)作為結(jié)余資金管理”，也就是說二年之內(nèi)未使用完的結(jié)轉(zhuǎn)資金就應(yīng)當(dāng)作為結(jié)余資金來管理，由財(cái)政收回并統(tǒng)籌使用。這一改革措施的實(shí)施，不僅可以化解各級政府財(cái)政收支的矛盾，同時也倒逼各級政府部門、單位規(guī)范專項(xiàng)資金的管理，提高財(cái)政資金使用效率。

9）明確規(guī)定了預(yù)決算公開的內(nèi)容和細(xì)化程度。預(yù)算法第十四條規(guī)定，經(jīng)本級人民代表大會或者本級人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)的預(yù)算、預(yù)算調(diào)整、決算、預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告及報(bào)表（涉及國家秘密的除外）。應(yīng)當(dāng)在批準(zhǔn)后二十日內(nèi)由本級政府財(cái)政部門向社會公開，但并未對公開的細(xì)化程度進(jìn)行明確規(guī)定，實(shí)施條例第六條則明確規(guī)定了預(yù)算、決算按其功能分類公開到款，按其經(jīng)濟(jì)性質(zhì)分類，基本支出應(yīng)當(dāng)公開到款。將信息公開提升到法律高度，是我國財(cái)政管理水平提高的重要標(biāo)志，將資金使用情況向社會公開，接受全社會的監(jiān)督，可以從源頭上預(yù)防和治理腐敗。

2 結(jié)語

《預(yù)算法實(shí)施條例》的頒布執(zhí)行，標(biāo)志著我國財(cái)政預(yù)算改革、預(yù)算管理制度、預(yù)算績效評價(jià)、內(nèi)控制度建設(shè)等一系列財(cái)政政策向更高的水平發(fā)展，對行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理工作帶來了巨大的挑戰(zhàn)，針對目前財(cái)務(wù)管理工作中迫切需要解決的重大問題，提出了行之有效的可操作性、可執(zhí)行性的方法。