環(huán)境公益訴訟三位體系之邏輯順位研究

張昊男

《民法典》增加“環(huán)境污染和生態(tài)破壞責任”一章，標志著我國正式于法律層面確立生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，與環(huán)境民事公益訴訟和環(huán)境行政公益訴訟共同構(gòu)成我國環(huán)境公益訴訟體系。在生態(tài)環(huán)境司法救濟方式上，環(huán)境民事公益訴訟制度在我國是最早確立的，其法理基礎在于避免“公地的悲劇”。生態(tài)環(huán)境屬于典型的公共利益，往往沒有具體的權(quán)利人，受到侵害后通常難以及時地向行為人行使請求救濟的權(quán)利。因此，立法者將向行為人起訴的權(quán)利賦予以生態(tài)環(huán)境保護為目的的社會組織。之后，隨著兩年試點工作的結(jié)束，環(huán)境行政公益訴訟也正式確立。該項制度以“公共信托理論”為法理基礎。生態(tài)環(huán)境作為國民的公共財產(chǎn)，國民以委托的方式交由政府管理這些環(huán)境財產(chǎn)，國民委托政府管理的同時將一部分起訴權(quán)也一并托付給國家；檢察院作為國家公訴機關(guān)，自然承擔起了代表國民起訴的責任。如今，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟制度又增加政府這一原告主體，再一次擴大了環(huán)境公益訴訟原告的范圍。至此，環(huán)境公益訴訟三位體系在我國已初具模型，但是我國法律及司法解釋并未及時跟進體系內(nèi)部銜接問題，更未明確訴訟之間的邏輯順位。本文旨在探究環(huán)境公益訴訟體系內(nèi)部銜接機制中邏輯順位缺失導致的問題并加以解決，以期為日后的制度建設作理論鋪墊。

一、環(huán)境公益訴訟體系內(nèi)部邏輯順位缺失問題分析

環(huán)境公益訴訟三位體系迫切需要相關(guān)銜接制度進行規(guī)制，這是因為環(huán)境公益訴訟并非專門規(guī)定在某一部法律之中，而是由憲法、民法典、民事訴訟法、行政訴訟法、環(huán)境保護法等多部法律及司法解釋中有關(guān)生態(tài)環(huán)境救濟的規(guī)定共同構(gòu)建而成。不同的環(huán)境公益訴訟制度在各自的訴訟領域內(nèi)各司其職已經(jīng)無法滿足當下日益復雜的生態(tài)環(huán)境問題。三種訴訟構(gòu)成體系內(nèi)部錯亂，制度間重復、沖突，司法資源浪費、職責邊界不清等問題也為司法裁判帶來了諸多不便。

（一）邏輯順位缺失導致制度間重復及司法資源浪費現(xiàn)象突出

在環(huán)境公益訴訟體系中，環(huán)境民事公益訴訟和生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟之間最為類似，大量的條文出現(xiàn)交叉重復現(xiàn)象，同時也導致了制度沖突的問題。在訴訟責任上，二者在賠償損失、停止侵害、消除危險等責任承擔中有著完全相同的表述；在適用范圍上，環(huán)境民事公益訴訟完全包含了生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟；在立法目的上，均以保護生態(tài)環(huán)境為價值追求?？梢哉f，除了主體資格的不同外，在其他方面并無大的差異。相關(guān)司法解釋如《最高人民法院關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定（試行）》（以下簡稱《若干規(guī)定》），規(guī)定二者訴訟并軌運行，同時明確生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟審理優(yōu)先于環(huán)境民事公益訴訟。但該項制度僅僅規(guī)定了訴訟之間在形式上如何銜接的問題，并未給出如何處理制度重復的問題。法官在何種情況下選擇環(huán)境民事公益訴訟，何種情況下選擇生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，均未提及。若一味采用“同時受理、先后審理”的方式，無疑浪費司法資源。因此，已經(jīng)有學者提出將兩種訴訟制度合二為一更有利于司法適用的觀點。此外，考察最新的生態(tài)環(huán)境損害賠償案件可知，該銜接條款被運用得并不多，邏輯順位缺失加劇了制度間重復的問題，造成司法資源的浪費。

（二）邏輯順位缺失不利于促進行政機關(guān)依法履職保護環(huán)境

邏輯順位的缺失擾亂了不同環(huán)境公益訴訟模式應有的定位，使得環(huán)境救濟過度依賴于環(huán)境民事公益訴訟，使得環(huán)境司法救濟與環(huán)境行政執(zhí)法被割裂開來。因環(huán)境民事公益訴訟是公益訴訟發(fā)展最早也相對完善的制度，故從環(huán)境民事公益訴訟角度來看，依據(jù)《民事訴訟法》第55 條的規(guī)定，法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織可以提起訴訟，沒有前款規(guī)定的機關(guān)和組織，或者前款規(guī)定的機關(guān)和組織不提起訴訟的情況下，檢察院可以提起訴訟。參照《環(huán)境保護法》第58 條，專門從事環(huán)境保護公益活動的社會組織可以認定為前文所說的“法律規(guī)定的有關(guān)組織”。但對于“法律規(guī)定的機關(guān)”并未有相關(guān)法律進行解釋，因此，除檢察院外其他國家機關(guān)并未有提起環(huán)境民事公益訴訟的權(quán)力。這里需要注意的是，《環(huán)境保護法》對于環(huán)境保護的最為重要的意義在于明確相關(guān)行政機關(guān)的環(huán)境監(jiān)督管理職責，該法一方面為政府機關(guān)提供了執(zhí)法依據(jù)，另一方面為環(huán)境民事公益訴訟制度補充說明了起訴主體資格標準，但仍然忽視了環(huán)境行政執(zhí)法與環(huán)境民事公益訴訟之間的銜接。環(huán)境行政執(zhí)法與環(huán)境民事公益訴訟制度在維護生態(tài)環(huán)境這一目的上是共同的，二者彼此銜接勢必能發(fā)揮一加一大于二的功能。就此而言，無論是《環(huán)境保護法》還是環(huán)境民事公益訴訟制度均忽視了環(huán)境行政與環(huán)境訴訟的銜接。生態(tài)環(huán)境損害事實發(fā)生后，不考慮相關(guān)行政機關(guān)環(huán)境執(zhí)法前提下，便可由“公益性”的環(huán)保組織或者“非專業(yè)性”的檢察院出面提起訴訟，這使得相關(guān)行政機關(guān)在環(huán)境執(zhí)法上容易出現(xiàn)怠于履職現(xiàn)象，甚至導致部分機關(guān)“權(quán)力停滯”。在部分環(huán)境民事公益訴訟案件中，相關(guān)行政機關(guān)僅扮演提供證據(jù)的輔助者角色[1]。

（三）邏輯順位缺失抑制環(huán)境行政公益訴訟司法監(jiān)督作用

環(huán)境行政公益訴訟制度的誕生或許能解決上述行政機關(guān)履職問題，該項制度劍指行政機關(guān)的違法不作為。若行政機關(guān)權(quán)力的行使偏離了公共利益保護這一軌道，可以檢察監(jiān)督的方式對其進行糾正，若該行政機關(guān)不糾正，便可通過行政訴訟的方式訴諸于司法裁判。判決作出后仍是由該行政機關(guān)擔起執(zhí)法責任，因此可以看出環(huán)境行政公益訴訟本質(zhì)上屬于司法監(jiān)督。從強調(diào)行政機關(guān)執(zhí)法意義角度來說，環(huán)境行政公益訴訟在環(huán)境公益訴訟體系中應當是首要的，可是該項制度并沒有達到其應有的法律效果。考察環(huán)境公益訴訟案件分布，可登錄中國裁判文書網(wǎng)分別搜索關(guān)鍵詞“行政公益訴訟”“民事公益訴訟”和“生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟”。2019 年，中國裁判文書網(wǎng)共收錄環(huán)境民事公益訴訟案件2034 件，環(huán)境行政公益訴訟案件220 件，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件15 件。行政公益訴訟制度訴前程序的設置固然可以讓問題化解在訴前階段，但過于懸殊的案件差距依舊表明了環(huán)境民事公益訴訟在生態(tài)環(huán)境救濟問題上仍處于主要位置。無論是立法者還是司法者都未重視環(huán)境公益訴訟體系邏輯順位的重要性，導致訴訟主體不明白彼此間的主次，同時也模糊了不同訴訟制度的價值取向。生態(tài)環(huán)境問題出現(xiàn)后，“誰遇到誰來管，誰插手誰來管”，毫無章法可循。所以說，完善環(huán)境公益訴訟體系的內(nèi)部銜接機制，解決邏輯順位問題是關(guān)鍵。

二、以環(huán)境行政公益訴訟為先的邏輯順位的構(gòu)建

環(huán)境公益訴訟從性質(zhì)上可區(qū)分為民事訴訟和行政訴訟兩種，從模式上又可以分成環(huán)保組織起訴模式、檢察院起訴模式和政府機關(guān)起訴模式。環(huán)境公益訴訟制度不同模式之間在訴訟屬性、原告主體、訴訟請求等方面各有不同，即便有著保護環(huán)境的共同追求，亦是存在著各自不同的制度特色，這就意味著不同訴訟模式之間應有先后、主次之分。

（一）以環(huán)境行政公益訴訟為先的必要性分析

本文認為應將環(huán)境行政公益訴訟置于環(huán)境公益訴訟體系首位，其必要性有二：第一，環(huán)境救濟應依托于環(huán)境行政執(zhí)法，任何機關(guān)和組織繞過行政救濟即意味著行政履職的缺失。根據(jù)我國憲法法律的既有規(guī)定，政府機關(guān)作為生態(tài)環(huán)境保護的第一責任主體，有著天然的制度優(yōu)勢。依據(jù)《憲法》第26 條的規(guī)定，國家保護生態(tài)環(huán)境，其中“國家”是指國務院和地方各級政府?！董h(huán)境保護法》第6 條規(guī)定，地方各級人民政府對本行政區(qū)域的環(huán)境負責；第10 條規(guī)定，地方各級政府、國務院環(huán)境保護主管部門、縣級以上地方人民政府環(huán)境保護主管部門和縣級以上人民政府的有關(guān)部門負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責。雖然《環(huán)境保護法》同樣規(guī)定了公民、法人、社會組織等主體保護環(huán)境的義務，但是該義務并不屬于強制性規(guī)定。對民事主體而言，法無禁止即可為，而對行政主體則要適用法已授權(quán)必須為的原則。此外，行政機關(guān)獲得的憲法法律授權(quán)，也成為其必然履行的義務，國民自然有權(quán)監(jiān)督該權(quán)力的行使，無論何種環(huán)境公益訴訟模式都應以環(huán)境行政執(zhí)法為先決條件。第二，環(huán)境司法救濟不可忽視與環(huán)境行政執(zhí)法的銜接，越過行政權(quán)的司法救濟將會侵害行政機關(guān)的“首次管轄權(quán)”。傳統(tǒng)觀點認為，司法具有被動性而執(zhí)法具有主動性，因而執(zhí)法者必須積極作為，而司法者必須保持謙抑性，堅持“不告不理”的原則。行政權(quán)是管理權(quán)，司法權(quán)是判斷權(quán)，二者之間有明顯的職能分工。行政行為的做出，不以“起訴”為前提，它是單向地對相對人做出管理行為。行政權(quán)的上述特點決定了行政機關(guān)是最為恰當?shù)膰疑鷳B(tài)環(huán)境保護者，落實行政機關(guān)的職能作用是首要的。環(huán)境行政公益訴訟制度中設置訴前程序，著重要求司法權(quán)尊重行政權(quán)的首次管轄權(quán)，讓行政機關(guān)在自身職責范圍內(nèi)自主管理并解決損害生態(tài)環(huán)境的社會問題，當且僅當行政機關(guān)違法履職或者不作為的情形下，法院才可介入。

（二）以環(huán)境行政公益訴訟為先的可行性分析

保護生態(tài)環(huán)境，相關(guān)責任機關(guān)有著不可推脫的法律義務，而環(huán)境行政公益訴訟制度能夠保障這一義務的履行[2]。相較于行政機關(guān)在環(huán)境保護上有著天然的制度優(yōu)勢和執(zhí)法資源，環(huán)境行政公益訴訟在監(jiān)督行政機關(guān)上更是有著制度上的優(yōu)勢，該項制度誕生之初就是針對行政機關(guān)的違法行使職權(quán)和不作為行為。生態(tài)環(huán)境損害事實發(fā)生后，相關(guān)行政機關(guān)相較其他單位是最能快速知曉的，在問題處理上比其他單位更為專業(yè)，理應積極地作為，追究違法相對人的責任，而檢察院的司法監(jiān)督正是對行政機關(guān)上述依法行政的保障。同時，司法監(jiān)督相較于輿論監(jiān)督、群眾監(jiān)督、社會監(jiān)督等監(jiān)督形式而言，其監(jiān)督的不間斷性、法律強制性決定了監(jiān)督能夠落到實處[3]。此外，訴前程序的設置，要求檢察院在行政機關(guān)再次履行不合格或者不履行且超過法定期限的前提下才可提起行政訴訟。該項制度既明確了二者之間的銜接問題，又決定了司法權(quán)不會繞過行政機關(guān)直接干預行政權(quán)。由此表明了環(huán)境行政公益訴訟不僅是監(jiān)督政府機關(guān)的最后一道防線，也是環(huán)境司法救濟的第一道防線。

行政機關(guān)切實履行其環(huán)境執(zhí)法責任，必然能夠解決絕大多數(shù)的環(huán)境侵權(quán)問題。保障責任實現(xiàn)的關(guān)鍵是環(huán)境行政公益訴訟司法監(jiān)督，但現(xiàn)實中往往會出現(xiàn)更為復雜的情形，如侵權(quán)人同時侵犯了他人私益或者觸犯了刑法。相關(guān)責任機關(guān)之間的協(xié)調(diào)合作是關(guān)鍵，但亦無相關(guān)法律解釋規(guī)制，本文對此暫不做討論。

三、生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境民事公益訴訟銜接的基礎：訴訟價值的界分

環(huán)境行政公益訴訟之后，環(huán)境民事公益訴訟和生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟又當如何自處，理論界對此說法不一。有學者主張將兩訴加以整合，構(gòu)建新的環(huán)境民事公益訴訟制度，三元體系變?yōu)槎w系；有學者主張構(gòu)造行政和民事公益訴訟一體化模式；還有學者主張擴大環(huán)境公益訴訟的原告主體資格[4]。本文認為環(huán)境公益訴訟制度的融合需要長期的司法實踐積累，面對初步建立的環(huán)境民事公益訴訟制度，如此大刀闊斧的改革，動輒推倒重來的做法略顯操之過急。對當前環(huán)境公益訴訟體系的研究，應重在解讀現(xiàn)行法律及司法解釋，解決當前制度困境[5]?！度舾梢?guī)定》雖然規(guī)定生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟和環(huán)境民事公益訴訟“并軌”模式運行，但制度間的銜接應建立在對二者有著明確區(qū)分的基礎之上，相關(guān)規(guī)定對此并未有明確區(qū)分。因此，在構(gòu)建環(huán)境公益訴訟體系的語境下，界分二者間不同的價值特點就顯得尤為重要[6]。

（一）主體資格差異明確兩訴不同的角色定位

環(huán)境民事公益訴訟與生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟最明顯的區(qū)分在于有權(quán)提起訴訟的主體資格不同。前者歸屬于環(huán)保組織和檢察院，后者則歸屬于政府機關(guān)。在前述體系安排下，加重了檢察院責任，由于政府機關(guān)獲得了起訴權(quán)力，因此檢察院在環(huán)境民事公益訴訟中的作用意義就會相對減少。環(huán)保組織作為一股重要的社會監(jiān)督力量，其日常運營管理均圍繞著保護生態(tài)環(huán)境這一主題，對生態(tài)環(huán)境出現(xiàn)問題的了解是準確而迅速的，能夠快速把握政府機關(guān)的環(huán)境執(zhí)法情況。從這個角度看，賦予其環(huán)境行政公益訴訟的主體資格也是非常恰當?shù)模贿^當下制度安排卻是將其排除在外。這或許是由于，相對于行政機關(guān)，環(huán)保組織處于弱勢地位，相關(guān)行政機關(guān)更是環(huán)保組織的監(jiān)督管理者，二者地位的差距使得訴訟的提起、審判、執(zhí)行等都會有一定的困難。簡言之，納入環(huán)保組織這一社會力量，發(fā)揮其社會監(jiān)督作用，是社會力量參與環(huán)境保護的重要手段。反觀生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟制度，其生態(tài)環(huán)境損害賠償請求權(quán)僅“國家規(guī)定的機關(guān)”有權(quán)行使，該項權(quán)力屬于“民事權(quán)力”還是“行政權(quán)力”是需要首先予以認定的。本文認為屬于行政權(quán)力。其一，《民法典》規(guī)定了“環(huán)境污染和生態(tài)破壞責任”一章，重點在于侵權(quán)者的責任而非權(quán)力，明確了侵權(quán)者的責任，為環(huán)境執(zhí)法提供了執(zhí)法范圍；其二，根據(jù)行政機關(guān)依法行政的原則，其所依之法并非狹義的行政法，應從廣義的角度看待，在規(guī)范層面賦予了行政機關(guān)相關(guān)權(quán)力，該項權(quán)力即具備了義務的一面，不可隨意拋棄?？偟膩砜?，環(huán)境民事公益訴訟能夠激發(fā)環(huán)保組織這一社會力量，生態(tài)環(huán)境損害賠償請求權(quán)則在新的時代背景下給政府機關(guān)提出了新的要求。

（二）適用范圍差異明確兩訴不同的職能定位

雖然在適用范圍上，環(huán)境民事公益訴訟涵蓋了生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，但二者亦有著明顯的區(qū)別。生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟適用于造成特定級別或在法定區(qū)域發(fā)生的環(huán)境事件的情形；環(huán)境民事公益訴訟適用于實際造成環(huán)境損害或具有造成重大損害風險的情形。生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟可視作行政機關(guān)環(huán)境執(zhí)法的延伸，環(huán)境民事公益訴訟理應讓位，轉(zhuǎn)向二者制度的差異之處——預防具有造成重大環(huán)境損害風險的行為[7]。盡管事前預防對環(huán)保組織提出了高要求，但不同于行政機關(guān)的職能行使，不能因無法起到監(jiān)督預防作用而苛責相關(guān)環(huán)保組織。而生態(tài)環(huán)境損害賠償請求權(quán)既是權(quán)力，又是義務，規(guī)定具體的責任范圍意味著要求權(quán)力行使不可逾越其范圍?，F(xiàn)實中還存在著特殊情形，如行政執(zhí)法要求行為人違反相關(guān)行政管理法規(guī)，但企業(yè)合法排污行為造成環(huán)境污染，該行為在公法上便不具備苛責性，此時，無過錯的生態(tài)環(huán)境損害賠償責任，恰好填補了相關(guān)行政機關(guān)環(huán)境執(zhí)法的缺位。

綜上所述，相似的兩項制度要么選擇合二為一，要么需要對其進一步區(qū)分明確不同的制度價值。兩訴并軌運行，迫切需要重新明確各自不同的價值特色。本文不從立法角度探究制度本身的問題，僅以文義解釋的方法重新對兩訴解讀。環(huán)境民事公益訴訟應注重監(jiān)督預防具有造成生態(tài)環(huán)境重大風險的行為，側(cè)重事前監(jiān)督；生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟彌補了執(zhí)法缺位，側(cè)重事后監(jiān)督。

四、結(jié)語

價值追求相似的制度相繼誕生后，必然會對彼此產(chǎn)生影響，合理規(guī)劃環(huán)境公益訴訟體系內(nèi)部邏輯順位能夠?qū)⒃摲N影響轉(zhuǎn)向為有利的一面。當前環(huán)境公益訴訟體系面臨的困境是內(nèi)部銜接機制的缺失，立法者和司法者重視制度內(nèi)容的嚴謹而忽視了制度之間銜接的重要性。本文基于整體的立場，將三種訴訟制度全面銜接，在不改變環(huán)境民事公益訴訟和生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟現(xiàn)有模式下，構(gòu)建以環(huán)境行政公益訴訟為先的邏輯順位。同時界分不同制度間的價值追求，厘清不同原告主體間的關(guān)系，最終實現(xiàn)不同訴訟模式的協(xié)調(diào)運行，發(fā)揮制度優(yōu)勢互補，以達到節(jié)約司法資源的目的。