農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀及對策建議
——以綿陽市為例

(中共綿陽市委黨校 四川 綿陽 621000)

黨的十九大明確提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，這是新時期做好“三農(nóng)”工作的重要指南。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是鄉(xiāng)村振興的重要抓手，本文通過對綿陽市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀的調(diào)查，分析了綿陽農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)取得的成效和存在的問題，在此基礎(chǔ)上提出了相應(yīng)的對策建議。

一、綿陽農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀調(diào)查

(一)整體概況。最近幾年，綿陽全市各縣(區(qū))的土地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)蓬勃發(fā)展勢頭，截至2018年底，全市家庭承包經(jīng)營的耕地面積415.31萬畝，家庭承包經(jīng)營的農(nóng)戶數(shù)119.51萬戶，依法推進(jìn)農(nóng)村家庭承包耕地流轉(zhuǎn)總面積145.64萬畝，比上年增加3.57萬畝，占全市耕地面積的35.06%。從全市土地流轉(zhuǎn)的情況來看，土地流轉(zhuǎn)主要以轉(zhuǎn)包和出租為主。綿陽全面展開了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場建設(shè)工作，全市已經(jīng)建成農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易平臺，基本建成了市服務(wù)、區(qū)交易、鎮(zhèn)審核及村收集的四級農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易市場體系，形成了對接全省、統(tǒng)一聯(lián)網(wǎng)、互聯(lián)互通、資源共享的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易信息平臺。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和扶持“三農(nóng)”政策力度加大，適度規(guī)模經(jīng)營有多種形式，既有土地有序流轉(zhuǎn)形成的土地適度規(guī)模經(jīng)營，也有通過股份合作、聯(lián)合、訂單農(nóng)業(yè)和社會化服務(wù)提供等方式實現(xiàn)的適度規(guī)模經(jīng)營。全市建立農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)組織431個，“耕、種、防、收”托管服務(wù)面積達(dá)54.41萬畝，托管率13.1%。

(二)已取得的成效。全市農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)工作嚴(yán)格按照農(nóng)業(yè)部對試點工作的總體要求，遵循農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)“產(chǎn)權(quán)明晰、形式多樣、管理規(guī)范、流轉(zhuǎn)順暢”的總體原則，大力宣傳并鼓勵支持農(nóng)民按照“依法、有償、志愿”的原則，引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)規(guī)范有序流轉(zhuǎn)，重點在加快培育農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，探索建立土地流轉(zhuǎn)規(guī)范化管理與服務(wù)機(jī)制，探索金融保險和監(jiān)管制度，積極引導(dǎo)土地經(jīng)營權(quán)規(guī)范有序流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營方面取得了以下成效：一是農(nóng)村土地承包確權(quán)登記基本完成；二是組建農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易中心；三是發(fā)展新型農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營促進(jìn)農(nóng)民穩(wěn)定增收。

二、綿陽農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的主要問題

(一)部分農(nóng)民群眾觀念滯后。由于土地是農(nóng)民最重要的生產(chǎn)資料、最重要的財產(chǎn)權(quán)益、最可靠的生活保障，具有社會保障和勞動就業(yè)雙重功能，農(nóng)民視為“命根子”，加之農(nóng)村養(yǎng)老、醫(yī)療、社會救助等社會保障體系不夠健全，農(nóng)民還是主要依靠土地收入解決看病、上學(xué)、養(yǎng)老等問題，部分農(nóng)民思想保守對流轉(zhuǎn)土地存在后顧之憂，寧可粗放耕種也不敢大膽參與流轉(zhuǎn)。

(二)程序不規(guī)范。部分鄉(xiāng)村土地流轉(zhuǎn)操作程序不規(guī)范，流轉(zhuǎn)手續(xù)不完善，如土地流轉(zhuǎn)后沒有進(jìn)行登記備案；鄉(xiāng)村兩級組織接受委托流轉(zhuǎn)土地時，沒有與農(nóng)民簽訂委托書。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，農(nóng)戶之間的轉(zhuǎn)包口頭流轉(zhuǎn)的多，書面流轉(zhuǎn)的少;有些業(yè)主看中某些地塊后，未通過村集體而采取私自與農(nóng)戶協(xié)商的方式，導(dǎo)致農(nóng)戶利益得不到保障;集體發(fā)包的土地雖然都簽訂了承包合同,有的內(nèi)容也很簡單，形式不規(guī)范不健全，雙方的責(zé)權(quán)利不夠明確,容易引發(fā)合同糾紛。

(三)保障機(jī)制不健全。一是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)中心作用發(fā)揮不明顯；二是全市農(nóng)經(jīng)管理服務(wù)體系不健全，土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺建設(shè)滯后；三是扶持機(jī)制不健全。對土地流轉(zhuǎn)規(guī)模主體的財政獎勵、金融信貸、農(nóng)業(yè)保險、項目支持等扶持機(jī)制尚未有效形成。

(四)服務(wù)及監(jiān)管滯后?？h鄉(xiāng)兩級農(nóng)村經(jīng)營管理體系不夠健全。缺少專門機(jī)構(gòu)和人員，個別在職人員因工作兼職多，變動頻繁，專業(yè)性不強(qiáng)，經(jīng)費(fèi)沒有保障，對土地流轉(zhuǎn)服務(wù)、指導(dǎo)和管理不到位。

三、促進(jìn)綿陽農(nóng)村土地有序流轉(zhuǎn)的對策建議

(一)加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)，提高農(nóng)民參與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的積極性。農(nóng)民是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的主體，讓農(nóng)民意識到土地流轉(zhuǎn)的重要性，是加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的前提。因此，要充分利用各種行之有效的方式，廣泛宣傳土地流轉(zhuǎn)的意義，引導(dǎo)農(nóng)民增強(qiáng)流轉(zhuǎn)土地的自覺性。要按照中央、省、市對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的有關(guān)政策要求，引導(dǎo)農(nóng)民知曉農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的原則和政策，特別是要使農(nóng)民認(rèn)識到土地所有權(quán)歸集體，承包權(quán)歸農(nóng)戶，流轉(zhuǎn)的只是使用權(quán)，有效打消農(nóng)戶后顧之憂，増強(qiáng)農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)意愿，做到依法、自愿、有償、規(guī)范。通過典型示范，使廣大農(nóng)民看到土地流轉(zhuǎn)帶來的實際利益，從而轉(zhuǎn)變思想觀念，加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。

(二)完善機(jī)制，促進(jìn)土地有序流轉(zhuǎn)

1、培育全市統(tǒng)一的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場。運(yùn)用農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證成果，依托已初步建立的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易中心，建立以市級為中樞、縣級為平臺、鄉(xiāng)、村為網(wǎng)點的土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺和土地流轉(zhuǎn)監(jiān)測體系，及時提供信息發(fā)布、流轉(zhuǎn)交易、政策咨詢等服務(wù)。在此過程中，同時規(guī)范流轉(zhuǎn)雙方的流轉(zhuǎn)程序和流轉(zhuǎn)行為，大力推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)省級示范合同文本的運(yùn)用，指導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)雙方簽訂書面合同。

2、健全土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險保障機(jī)制。一是強(qiáng)化監(jiān)管。加強(qiáng)土地流入方農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力、履約能力等資格審查，對耕地流轉(zhuǎn)實行動態(tài)監(jiān)測，強(qiáng)化用途管制，禁止借農(nóng)業(yè)之名圈占土地從事非農(nóng)建設(shè)，嚴(yán)禁流轉(zhuǎn)耕地“非農(nóng)化”。二是強(qiáng)化業(yè)主履約保障能力。針對過去在土地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的因經(jīng)營不善導(dǎo)致的業(yè)主離場，土地租金不能支付的問題，綿陽各地在實踐中積極探索，采取了租金預(yù)付、繳納履約保證金、繳納土地復(fù)墾保證金等有效方法。各級職能部門可對各地的作法進(jìn)行調(diào)研總結(jié)，提出規(guī)范化操作辦法，在全市推廣。三是探索通過擔(dān)保或保險等金融途徑降低風(fēng)險。引入擔(dān)?；虮ｋU等金融手段，可顯著降低業(yè)主資金壓力，確保農(nóng)戶利益。

(三)突出村民委員會主體地位，促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展振興。土地流轉(zhuǎn)需要明確村民委員會作為集體土地所有權(quán)的主體代表，充分發(fā)揮村民委員會作用。村民委員會是農(nóng)民民主選舉產(chǎn)生的基層組織，在農(nóng)民中間享有較高的威信，能夠代表農(nóng)民的共同意愿獨立行使權(quán)利，承擔(dān)民事責(zé)任。能夠有效協(xié)調(diào)矛盾，平衡群眾之間的利益，做通個別不愿流轉(zhuǎn)農(nóng)戶思想，更有利推進(jìn)土地集中連片流轉(zhuǎn)。同時，村民委員會作為流轉(zhuǎn)主體，較單獨農(nóng)戶更有能力了解業(yè)主投資能力和管理水平，由農(nóng)戶與村民委員會簽訂合同或協(xié)議，再由村民委員會與企業(yè)或業(yè)主簽訂合同或協(xié)議，降低流轉(zhuǎn)風(fēng)險，保障農(nóng)民利益。

(四)加大支持力度，確保長效。一是政策支持。建議由市級職能部門牽頭，結(jié)合全市產(chǎn)業(yè)布局，有針對性、有層次地制定綿陽市土地流轉(zhuǎn)相適應(yīng)的政策措施以及實施細(xì)則，對促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的龍頭企業(yè)、合作組織和個人，按照“誰投資、誰收益”的原則，給予政策、資金支持。二是推進(jìn)金融支持。一方面可由政府成立擔(dān)保公司，提供授信抵押擔(dān)保，有效解決經(jīng)營業(yè)主融資難的瓶頸；另一方面，結(jié)合國家政策，深化農(nóng)村改革，真正做到土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置，和金融機(jī)構(gòu)共同探索推進(jìn)土地經(jīng)營權(quán)、農(nóng)作物抵押貸款，從根本上解決農(nóng)業(yè)發(fā)展資金問題。三是加大涉農(nóng)項目的扶持。對流轉(zhuǎn)大戶達(dá)到一定流轉(zhuǎn)規(guī)模，帶動當(dāng)?shù)靥厣a(chǎn)業(yè)發(fā)展，既拉動地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，又能讓農(nóng)戶獲得實惠，且符合相關(guān)政策法規(guī)，在涉農(nóng)項目上給予一定的傾斜扶持。