生態(tài)補償法律制度探析

●趙子豪

（北京警察學院，北京102202）

生態(tài)補償制度是用于防止生態(tài)環(huán)境破壞及促進生態(tài)功能系統(tǒng)良性發(fā)展的法律制度，將從事生態(tài)建設和生態(tài)保護的工作者作為主要補償對象，按照一定補償標準給予相應補償，以保證生態(tài)建設可持續(xù)發(fā)展。但隨著生態(tài)建設進程不斷加快，生態(tài)補償問題也日益凸顯，如補償主體不明確、補償標準過低、補償方式單一以及補償機制不健全等，要求結合生態(tài)補償和環(huán)境保護的實際情況，制定科學合理的生態(tài)補償制度，為生態(tài)補償及生態(tài)建設提供法律保障。

一、生態(tài)補償制度概述

生態(tài)補償制度主要是指通過經濟調節(jié)，對生態(tài)修復及環(huán)境污染治理管理范圍內產生的經濟損失，按照法律制度相關要求和標準進行生態(tài)補償，以降低個人或者組織在生態(tài)建設及保護中的虧缺，提高生態(tài)建設效益。一般情況下，生態(tài)補償包括國家公權主體、社會組織在內的補償主體和生態(tài)建設者，管轄區(qū)域內地方政府，補償范圍內居民，環(huán)保技術研發(fā)主體，環(huán)保型企業(yè)在內的受償主體。在實際補償管理中，以補償法律制度為準則，明確生態(tài)補償主體，通過協(xié)商或者核算成本，采用合理可行的獎勵金補償、稅收減免政策補償、項目開發(fā)補償?shù)壬鷳B(tài)補償方式，并堅持補償標準體系化、補償模式多樣化的原則，確保利益受損方能夠得到相應的虧損補償或補貼，減少經營損失，將補償金或者補貼資金用于生態(tài)系統(tǒng)修復、經濟建設發(fā)展中，實現(xiàn)生態(tài)補償效果的最大化作用。[1]

二、生態(tài)補償問題分析

生態(tài)補償以保護生態(tài)環(huán)境為目的，對生態(tài)環(huán)境污染治理、生態(tài)系統(tǒng)保護、生態(tài)破壞等投入成本或者經濟損失進行補償，通過采用經濟手段進行調節(jié)，促進生態(tài)建設可持續(xù)發(fā)展。而生態(tài)補償工作的實施，必須建立完善的生態(tài)補償法律制度，以法律制度確保生態(tài)功能建設需要，約束生態(tài)環(huán)境保護行為，加快推進生態(tài)文明建設。但就目前而言，在生態(tài)補償中還存在許多問題有待解決。

（一）生態(tài)補償主體不明確

生態(tài)補償對象分為補償主體和受償主體。補償主體主要指國家公權主體、地方政府及社會組織，當發(fā)生嚴重的生態(tài)破壞問題時，國家應積極推行補償政策，對大型生態(tài)修復工程給予補貼，地方政府應對保護管理區(qū)域內的重點工程進行修復補償，社會組織通過多種渠道眾籌生態(tài)補償資金，以保證生態(tài)補償工作有序開展。但由于部分偏遠地區(qū)受經濟水平的限制，享受不到國家推行的補償政策，存在生態(tài)補償主體混亂的問題，使多數(shù)生態(tài)環(huán)境建設者、生態(tài)環(huán)境保護者無法獲得相應的生態(tài)補償。

（二）生態(tài)補償標準比較低

生態(tài)補償標準較低是現(xiàn)階段生態(tài)補償工作難以順利實施的重要影響因素之一，部分地區(qū)在實施生態(tài)補償時，對水源地居民按照每公頃150元的標準進行補償。因生態(tài)補償標準過低，不能彌補投資者及建設者的經濟損失。

（三）生態(tài)補償方式單一

生態(tài)補償方式可以細化為政策補償、資金補償、實物補償、項目補償?shù)?，通過多樣生態(tài)補償方法，提高補償效果，降低經濟損失。但部分地區(qū)的生態(tài)補償仍以資金補償為主，忽視了政策補償、人才技術補償、項目開發(fā)補償?shù)榷喾N補償方式的應用，使生態(tài)補償方式過于單一，無法發(fā)揮生態(tài)補償?shù)淖畲笮в?。[2]

（四）生態(tài)補償機制不健全

生態(tài)補償法律制度確立能夠防止生態(tài)環(huán)境破壞，減少環(huán)境污染問題，以免因生態(tài)環(huán)境問題影響生產經營。在實際生態(tài)補償過程中，正是缺少以法律為保障的新型生態(tài)補償制度，沒有可以參考的制度依據(jù)及法律保障，使補償主體及受償主體權責不明確，導致生態(tài)補償工作無法順利進行。

三、完善生態(tài)補償制度的具體措施

（一）明確生態(tài)補償主體及標準

生態(tài)補償制度建立及實施必須遵循科學合理的補償原則，在確立生態(tài)補償制度時，應明確生態(tài)補償主體，按照補償實施標準，制定可行的補償制度，維護全體民眾的利益，確保利益平衡，以減少生態(tài)受損方的經濟損失。一方面，要建立扶貧開發(fā)協(xié)同機制。要求在落實生態(tài)補償制度過程中，明確生態(tài)補償主體、客體所承擔的職責，需要當?shù)卣l(fā)揮主體作用，加強財政資金投入，建設重點功能區(qū)，完善生態(tài)保護基礎設施，重點解決農業(yè)種植環(huán)境破壞、重工業(yè)生產污染等問題。同時要求社會組織共同參與生態(tài)環(huán)境保護工程建設，促進地區(qū)生態(tài)經濟可持續(xù)發(fā)展，維護生態(tài)環(huán)境、經濟、人口之間的平衡，為生態(tài)補償制度的落實打好基礎。另一方面，要完善生態(tài)補償績效獎勵機制。要求省市政府依據(jù)地方生態(tài)環(huán)境及生態(tài)經濟發(fā)展的實際情況，發(fā)布符合生態(tài)建設的補償條例，在明確生態(tài)補償主客體責任的基礎上，優(yōu)化考核獎勵體系，將生態(tài)補償工作落到實處，促進生態(tài)建設發(fā)展。

（二）完善生態(tài)稅收及相關制度

生態(tài)稅收是構成生態(tài)補償法律制度的重要組成元素，主要是指以正規(guī)手段及途徑征收用于生態(tài)環(huán)境保護和生態(tài)建設的費用，以征收生態(tài)稅的方式，減少環(huán)境污染問題。加大生態(tài)污染稅征收力度，能夠對生產企業(yè)起到一定的約束作用，將生產活動中產生的環(huán)境污染降到最低。要發(fā)揮生態(tài)稅收的作用，就需要地方政府完善稅收政策，結合生態(tài)環(huán)境污染程度及生態(tài)建設的具體情況，制定統(tǒng)一的征稅標準，征收相應的環(huán)境污染稅，降低環(huán)境污染率。[3]還應健全生態(tài)稅收體系，不斷改革和完善生態(tài)稅收制度，將森林資源、土地資源、水資源等納入生態(tài)稅征收范圍，通過擴大生態(tài)稅征收范圍，進一步提高生態(tài)稅收效果，為生態(tài)建設提供保障。

（三）創(chuàng)新生態(tài)補償市場化模式

生態(tài)補償法律制度包括生態(tài)稅收制度、資源稅制度、補償基金制度等，健全和完善生態(tài)補償法律制度能夠彌補現(xiàn)存法律制度不足，達到維護經濟建設與生態(tài)保護兼顧發(fā)展的目的。在具體實施中，要結合市場經濟發(fā)展趨勢及生態(tài)建設趨向進行全面分析，制定符合地區(qū)發(fā)展要求的生態(tài)補償法律制度，不斷創(chuàng)新生態(tài)補償方式，優(yōu)化生態(tài)補償市場化模式，尋找生態(tài)補償及生態(tài)建設發(fā)展的新契機。一方面，要創(chuàng)新生態(tài)補償方法，可以從轉變地方經濟增值方式入手，將生態(tài)建設與相關產業(yè)相結合，大力發(fā)展地方特色產業(yè)，如林業(yè)產業(yè)、生態(tài)旅游產業(yè)等，促進產業(yè)發(fā)展要素融合，提高生態(tài)建設地區(qū)經濟發(fā)展水平，為生態(tài)補償工作及生態(tài)建設創(chuàng)造發(fā)展空間。另一方面，要構建市場化模式，明確資源使用權范圍及排污權交易界限，促進生態(tài)資本化、市場化，加快推進生態(tài)建設。

（四）建立生態(tài)建設投資融資體制

在推進生態(tài)建設及生態(tài)補償工作中，要求地方政府發(fā)揮主導作用，注重生態(tài)建設和環(huán)境保護，加大生態(tài)補償財政資金投入力度，為生態(tài)補償工作開展提供充足的資金。但僅依靠政府撥款，可能會出現(xiàn)財政緊縮情況，需要政府積極引導社會各組織參與生態(tài)補償投資融資，秉承“誰投資、誰獲益”以及“政府投入為主，社會團體投資為輔”的原則，鼓勵全員參與，以獲得更多的生態(tài)補償資金。一方面，應做好生態(tài)補償投資融資宣傳工作，運用信息技術建立網絡宣傳平臺，利用平臺發(fā)布與生態(tài)補償投資融資的相關信息，使更多人了解生態(tài)補償工作內容及投資融資優(yōu)勢，吸引社會參與。另一方面，要擴展生態(tài)補償投資融資渠道，可以通過推行國債資金、銀行借貸或者中小企業(yè)投資開發(fā)新項目等形式，開創(chuàng)新的投資融資路徑，形成多元化投資融資格局，保證生態(tài)補償工作順利進行。[4]

（五）加大科學技術研發(fā)投入力度

地方政府加快推進生態(tài)建設，必須做好生態(tài)補償工作，構建規(guī)范化的生態(tài)補償體系，完善生態(tài)補償機制，將生態(tài)補償納入法律范圍，為生態(tài)補償及生態(tài)建設提供法律保障。而實現(xiàn)生態(tài)補償?shù)淖畲蠡в?，要求注重科學技術的應用，積極引進先進的環(huán)境污染治理與生態(tài)系統(tǒng)功能恢復技術，加大生態(tài)建設和環(huán)境保護技術研發(fā)力度，將科學技術合理應用于生態(tài)建設中，通過新能源技術、環(huán)境監(jiān)測技術等新技術的應用，提高環(huán)境保護及生態(tài)建設效果，為生態(tài)補償工作打好基礎。同時，完善生態(tài)補償法律制度，應注重理論的指導，依據(jù)生態(tài)環(huán)境保護標準，利用現(xiàn)代信息技術進行環(huán)境監(jiān)測，分析環(huán)境污染問題以及生態(tài)資源消耗量，及時采取相應的補償措施，發(fā)揮生態(tài)補償效用，推動生態(tài)建設持續(xù)化發(fā)展。

（六）加強生態(tài)補償制度立法管理

生態(tài)補償及項目建設工作開展需要建立科學合理的制度，以法律制度作為生態(tài)建設保障，能夠避免許多不必要的問題?，F(xiàn)階段完善生態(tài)補償法律制度應從立法環(huán)節(jié)入手，盡快修訂地方生態(tài)項目開發(fā)及重點工程建設相關法律條例，將生態(tài)補償和環(huán)境污染治理納入法律范圍內，確保生態(tài)補償及生態(tài)建設工作有法可依。而加強生態(tài)立法，應重點把握兩個立法原則：一是要堅持生態(tài)補償權利義務原則。以“生態(tài)污染者承擔責任、投資受益者補償、生態(tài)養(yǎng)護者受益”為生態(tài)補償權責衡量標準，明確生態(tài)補償主客體所享受的利益及應承擔的責任，強化生態(tài)補償效果；二是要堅持可持續(xù)發(fā)展原則。貫徹落實可持續(xù)發(fā)展理念，把地區(qū)經濟發(fā)展與生態(tài)保護聯(lián)系起來，在推進地方經濟建設的同時，做好生態(tài)環(huán)境保護和污染治理工作，將生態(tài)補償列入立法管理范圍，促進生態(tài)補償向科學化、制度化方向發(fā)展。[5]

四、結語

生態(tài)補償制度是生態(tài)功能區(qū)建設的重要保障，通過建立和完善生態(tài)補償制度，約束生態(tài)環(huán)境消費，可避免過度開發(fā)造成生態(tài)破壞和環(huán)境污染等問題。為了激勵生態(tài)保護行為，國家及政府有關部門一方面可結合生態(tài)補償中存在的問題，進一步完善生態(tài)補償法律制度，明確生態(tài)補償主體職責，按照生態(tài)補償標準，建立生態(tài)稅收制度；另一方面依據(jù)生態(tài)經濟發(fā)展趨勢，不斷創(chuàng)新生態(tài)補償方法，加大科技研發(fā)投入，構建生態(tài)建設投資融資體制，擴展生態(tài)補償融資渠道。通過加強生態(tài)補償立法管理，保證立法的科學性和合理性，可推進生態(tài)補償制度化發(fā)展。