社區(qū)警務(wù)網(wǎng)格化管理的實(shí)踐優(yōu)化探究
——以S 工業(yè)園區(qū)為例

●童靖壹 侯玉芬

（蘇州大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，江蘇 蘇州215100）

十九屆三中全會(huì)明確指出“推動(dòng)治理重心下移，盡可能把資源、服務(wù)、管理放到基層”。社區(qū)治安問題歷來是地方政府基層治理的重點(diǎn)，警務(wù)網(wǎng)格化作為一種創(chuàng)新性模式對(duì)此提出了解決思路。但近年網(wǎng)格化管理日益泛化，城市治理各領(lǐng)域競(jìng)相移植，產(chǎn)生一系列新問題。

社區(qū)警務(wù)是國(guó)家立足社區(qū)對(duì)治安問題進(jìn)行預(yù)防和治理，由于其面臨的社會(huì)事務(wù)更為復(fù)雜，且行為本身常常帶有較強(qiáng)的行政執(zhí)法傾向，網(wǎng)格化治理作為一種基層社會(huì)治理方式，隨著社會(huì)治理重心逐漸向基層下移，越來越多的地方政府在推行網(wǎng)格化治理時(shí)，傾向于構(gòu)建“全市一張網(wǎng)”的市級(jí)政府，更多地開始采用“國(guó)家社會(huì)—雙向嵌入”模式。紀(jì)鶯鶯認(rèn)為，雙向嵌入指的是國(guó)家與社會(huì)組織互相鎖定的關(guān)系，即社會(huì)組織在資源、合法性、制度支持方面嵌入國(guó)家，而國(guó)家的意志與目標(biāo)卻嵌入社會(huì)組織的運(yùn)作中，從而實(shí)現(xiàn)提升治理績(jī)效的目標(biāo)。[1]基于上述提出，當(dāng)在社區(qū)警務(wù)領(lǐng)域引入網(wǎng)格化治理這一工具時(shí)，二者的關(guān)系該如何調(diào)適？本文選取S工業(yè)園區(qū)為切入點(diǎn)展開討論。

一、S工業(yè)園區(qū)社區(qū)警務(wù)網(wǎng)格管理現(xiàn)狀

圖1 S工業(yè)園區(qū)社區(qū)警務(wù)網(wǎng)格化管理框架圖①

2019年以來，S工業(yè)園區(qū)下轄的8個(gè)街道（LF街道、XT街道、WT街道、SP街道、HX社工委、HD社工委、DSH社工委、YLW社工委）全部納入全市網(wǎng)格化聯(lián)動(dòng)機(jī)制建設(shè)，將網(wǎng)格化從原先條線部門的單一層面，提升到社會(huì)治理的綜合層面，并在具體實(shí)施操作中形成了具體工作模式。園區(qū)公安分局是承擔(dān)省市公安機(jī)關(guān)治安管理職能的區(qū)級(jí)行政單位，承載著本地區(qū)的公安警務(wù)工作，但在行政隸屬上，園區(qū)各街道的公安警務(wù)工作，除了由園區(qū)公安分局統(tǒng)一指揮外，同時(shí)會(huì)對(duì)園區(qū)管委會(huì)負(fù)責(zé)，因此，整體上呈現(xiàn)“條塊共管”的格局。目前，在S工業(yè)園區(qū)范圍內(nèi)打造了以區(qū)、街道（社工委）“兩級(jí)指揮”和園區(qū)/街道、社區(qū)、樓區(qū)/基礎(chǔ)網(wǎng)格、樓宇“四級(jí)網(wǎng)格”為骨架的綜合治理架構(gòu)和責(zé)任體系（如圖1所示），具體而言，將園區(qū)8個(gè)街道（社工）劃分為674個(gè)網(wǎng)格，46個(gè)警格，按照每個(gè)警格至少配備一警兩輔的要求，配備社區(qū)民警58名，社區(qū)輔警102名及若干名兼職網(wǎng)絡(luò)員，在園區(qū)黨工委、管委會(huì)及各街道政府的支持下，58名社區(qū)民警全部進(jìn)居委會(huì)兩委班子擔(dān)任黨總支副書記或社區(qū)主任助理，并明確社區(qū)民警為網(wǎng)格指導(dǎo)員，包含街道聯(lián)動(dòng)中心和多個(gè)分聯(lián)動(dòng)中心，形成了黨政統(tǒng)合下以社會(huì)綜合治理聯(lián)動(dòng)中心為中樞的社會(huì)綜合治理聯(lián)動(dòng)機(jī)制。

二、S工業(yè)園區(qū)社區(qū)警務(wù)網(wǎng)格管理存在的問題

社會(huì)治理網(wǎng)格化政策的初衷本應(yīng)是：治理重心下沉的前提，基層治理結(jié)構(gòu)調(diào)整的過程，治理效能提升的結(jié)果。[2]但在實(shí)際中，社區(qū)警務(wù)這一較強(qiáng)非營(yíng)利性與非排他性的公共領(lǐng)域仍然會(huì)產(chǎn)生系列問題。

（一）社區(qū)警務(wù)網(wǎng)格治理資源缺乏

首先，在社區(qū)警務(wù)工作中，由于能調(diào)動(dòng)掌握的資源相當(dāng)有限，使得社區(qū)不得不將資源優(yōu)先投入一些考核最嚴(yán)格、最受重視的領(lǐng)域，如維穩(wěn)、掃黑除惡等政策倡導(dǎo)下的事項(xiàng)，而對(duì)于警民互動(dòng)、警務(wù)效能提升等考核權(quán)重較小事項(xiàng)往往被列為次優(yōu)先級(jí)，進(jìn)而導(dǎo)致社區(qū)警務(wù)更多傾向于警務(wù)的行政性，成為地方政府職能在社區(qū)的延伸。其次，由于資源有限，社區(qū)網(wǎng)格人員除少數(shù)有編制的社區(qū)民警外，全部由輔警、居委會(huì)成員、社區(qū)工作站人員或者志愿者擔(dān)任。由于網(wǎng)格是對(duì)原有基層組織結(jié)構(gòu)的再造，資金有限，大部分網(wǎng)格員的工資或日常補(bǔ)貼并不高，且缺少攝像機(jī)、錄音筆、工作服等一線治安工作的設(shè)備工具；工作積極性受到一定程度的影響。另外，缺少內(nèi)在激勵(lì)的網(wǎng)格員在工作中往往避重就輕、選擇性收集信息與上報(bào)問題，在應(yīng)付考核時(shí)采用補(bǔ)材料、補(bǔ)證明、補(bǔ)臺(tái)賬的“三補(bǔ)法”敷衍了事。

（二）社區(qū)警務(wù)網(wǎng)格治理能力不足

一方面，行政力量下沉在社區(qū)的代表除少數(shù)有編制的社區(qū)民警外，大部分為輔警或社區(qū)工作站人員，無相應(yīng)執(zhí)法管理權(quán)，具體工作無法逐一落實(shí)到位。網(wǎng)格化治理的建構(gòu)初衷本是重新整合基層治理力量和資源，緩解治理碎片化同社會(huì)治理復(fù)雜性之間的張力，但在社區(qū)警務(wù)層面，由于執(zhí)法權(quán)缺失導(dǎo)致的權(quán)責(zé)不對(duì)等和扯皮推諉問題，在實(shí)際上制約著治理能力的提升。另一方面，在社區(qū)工作中，社會(huì)力量與市場(chǎng)力量的代表主要為業(yè)委會(huì)、居委會(huì)、志愿者及物業(yè)公司等，由于公安警務(wù)工作內(nèi)容本身具有“工作強(qiáng)度大”“盈利空間小”的特征，社會(huì)力量與市場(chǎng)力量缺少激勵(lì)機(jī)制，不會(huì)自發(fā)地下沉到社區(qū)警務(wù)工作中。

（三）社區(qū)警務(wù)網(wǎng)格治理結(jié)構(gòu)失衡

首先，從權(quán)變情況看，社區(qū)警格面對(duì)一些復(fù)雜鄰里糾紛時(shí)，因網(wǎng)格力量構(gòu)成不一，權(quán)責(zé)相對(duì)分散，對(duì)居民訴求不能做到“一次告知”和“首問負(fù)責(zé)”，容易與物業(yè)部門、社區(qū)居委會(huì)等社會(huì)、市場(chǎng)主體產(chǎn)生扯皮推諉現(xiàn)象；其次，從創(chuàng)新情況看，由于基層實(shí)踐知識(shí)的缺乏，公安警務(wù)難以擺脫強(qiáng)行政執(zhí)法傾向，雖然在空間形態(tài)上建設(shè)了諸多鄰里警崗，在地域上走進(jìn)了鄰里，但在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，仍不免停留在“警察主導(dǎo)的警務(wù)網(wǎng)格”的狀態(tài)，社區(qū)治理結(jié)構(gòu)與政府行政結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)同質(zhì)化；最后，從制度情況看，制度規(guī)范的整合速度往往滯后于社會(huì)結(jié)構(gòu)分化的速度，如社區(qū)警格員在管理者與服務(wù)者角色之間的切換難以自恰，在很多治安服務(wù)領(lǐng)域缺少組織和制度化的保障，導(dǎo)致“閉門羹”“居民對(duì)網(wǎng)格工作不理解”等現(xiàn)象出現(xiàn)，印證了基層治理單位重組中制度規(guī)范跟進(jìn)上的不足。

三、鄰里警務(wù)模式的構(gòu)建思路

（一）共容性利益：調(diào)節(jié)各方主體的前提假設(shè)

按照公共選擇理論的觀點(diǎn)，公共領(lǐng)域中的行為主體都具有“經(jīng)濟(jì)人”的行為假設(shè)，即追求利益的實(shí)現(xiàn)。社區(qū)警務(wù)中，園區(qū)公安分局乃至轄區(qū)派出所基本上是以“控制”導(dǎo)向?yàn)橹?，[3]對(duì)于政府與準(zhǔn)行政主體而言，除維穩(wěn)、打擊犯罪的傳統(tǒng)職能外，公安機(jī)關(guān)新時(shí)代也面臨著職責(zé)的變化。人民群眾對(duì)公安部門的要求和期望越來越高，而警察編制的數(shù)量不足、經(jīng)費(fèi)不足、群方聯(lián)動(dòng)力量不足等問題構(gòu)成了我國(guó)公安機(jī)關(guān)基層警務(wù)順利開展的瓶頸；對(duì)于社會(huì)而言，隨著單位制的解體、城市化的推進(jìn)，對(duì)社區(qū)治安的需求也日益多樣化。由過去單一的違法犯罪整治性治安，到現(xiàn)在的鄰里關(guān)系、門禁安保、群防群治，構(gòu)成了實(shí)際上的公共利益訴求。對(duì)來自公權(quán)力和私權(quán)利雙方的利益訴求創(chuàng)造出兼容的激勵(lì)結(jié)構(gòu)，譬如在拓展社區(qū)治安資金方面，采取“財(cái)政給一點(diǎn)、社區(qū)集一點(diǎn)、社會(huì)捐一點(diǎn)、個(gè)人出一點(diǎn)”的“四個(gè)一點(diǎn)”的多方出資方式，使代理人（政府）出于自身利益的考慮而更愿按委托人（社會(huì)）的意志行事，反過來，委托人（社會(huì)）也有足夠的空間訴諸代理人（政府）的自主行動(dòng)，達(dá)成利益契合與交融，這是調(diào)節(jié)各方主體行為的前提假設(shè)。

（二）關(guān)鍵性資源：形塑組織關(guān)系的重要變量

在治理重心下移的政策下，基層地方政府首先獲得了更多的自主性和自治權(quán)，但與之相匹配的基層運(yùn)作性資源并未及時(shí)配套跟進(jìn)。因此，充分發(fā)揮社區(qū)警務(wù)需求這一關(guān)鍵性資源配置作用就尤為重要。這一作用的發(fā)揮需要精準(zhǔn)識(shí)別核心需求與邊緣需求，避免關(guān)鍵性資源的浪費(fèi)。隨著社區(qū)警務(wù)日趨社會(huì)化，大量非警務(wù)需求被納入警務(wù)需求中，導(dǎo)致社區(qū)民警日常面臨的事務(wù)繁雜考核指標(biāo)繁重，除接警出警與破案打擊等“舊”動(dòng)作，還有重大節(jié)日活動(dòng)的安保、社區(qū)巡防等“新”動(dòng)作。應(yīng)將警力、資金等配置性資源優(yōu)先投入核心需求中，避免在有限資源下警力警種劃分過細(xì)而造成社區(qū)需求回應(yīng)力不足。邊緣需求往往更多是社區(qū)的基礎(chǔ)公安工作，但卻與廣大居民關(guān)聯(lián)最緊，將政策、權(quán)力等命令性資源優(yōu)先投入邊緣需求中，對(duì)邊緣需求的回應(yīng)有利于提升居民的政治信任和政治參與。

（三）交互性關(guān)系：維護(hù)鄰里警務(wù)的行為模式

新加坡是首個(gè)建立“鄰里警察”的國(guó)家，倡導(dǎo)鄰里守望和居民中心論的社區(qū)警務(wù)模式，改變了傳統(tǒng)的行政被動(dòng)反應(yīng)和社區(qū)中心論，注重警民直接互動(dòng)。[4]我國(guó)公安部《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)公安派出所建設(shè)的意見》中也指出，充分發(fā)動(dòng)群眾和利用社會(huì)資源維護(hù)治安，探索新形勢(shì)下專門工作與群眾路線相結(jié)合的有效途徑。這種“結(jié)合的途徑”其實(shí)就是一種指向鄰里警務(wù)行為模式的構(gòu)建，具體如下：

對(duì)于警格員，在選任上要重視基層所隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)班子的選配，在工作中要避免單打獨(dú)斗，注意調(diào)動(dòng)社區(qū)資源投入到“安全產(chǎn)品”的大生產(chǎn)；對(duì)于輔警，由于其長(zhǎng)期所從事的是事關(guān)公安隊(duì)伍形象的“群眾窗口”工作，要將輔警管理納入法治軌道和公安的長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，引導(dǎo)從事更多輔助性、服務(wù)類的工作對(duì)于社會(huì)力量，要組合運(yùn)用政策工具，如將誤工補(bǔ)貼、防范工具購(gòu)置、考核獎(jiǎng)勵(lì)等經(jīng)費(fèi)列入財(cái)政預(yù)算，強(qiáng)化政策保障；對(duì)于社區(qū)居民，要發(fā)揮“民力無限”的優(yōu)勢(shì)，形成群防群治體系。如組織建立平安志愿者協(xié)會(huì)，并形成相應(yīng)的激勵(lì)與懲治措施，構(gòu)建和諧的警民共治的治理格局。

四、結(jié)語

總的來說，首先，公安機(jī)關(guān)要正視網(wǎng)格化管理中的職能和角色定位，是一個(gè)網(wǎng)格主導(dǎo)者、議程安排者，但不應(yīng)是一個(gè)大包大攬者，需要從頂層設(shè)計(jì)的高度積極引導(dǎo)網(wǎng)格內(nèi)自發(fā)性群眾組織和社會(huì)組織充分參與到網(wǎng)格化管理中來，這是對(duì)充分性的回應(yīng)，也是雙網(wǎng)融合的深度要求；其次，警民之間要加強(qiáng)協(xié)作和信息交流。要從制定長(zhǎng)效的管理社區(qū)警務(wù)實(shí)施計(jì)劃和工作目標(biāo)入手，同時(shí)警務(wù)工作應(yīng)持續(xù)性接受第三方和社會(huì)評(píng)估，拒絕辦公室警務(wù)、信息不對(duì)稱；[5]最后，公安機(jī)關(guān)不應(yīng)把社會(huì)治理和維穩(wěn)的壓力轉(zhuǎn)移給網(wǎng)格化管理，而是應(yīng)該結(jié)合自身專長(zhǎng)，在高質(zhì)量完成安保維穩(wěn)工作的同時(shí)，進(jìn)一步豐富網(wǎng)格化管理內(nèi)容，融入公安行政服務(wù)內(nèi)涵，這是對(duì)于綜合性的回應(yīng)，也是雙網(wǎng)融合的廣度要求。

注釋

①一級(jí)網(wǎng)格一般設(shè)置在街道、區(qū)，二級(jí)網(wǎng)格設(shè)置在社區(qū)、產(chǎn)業(yè)園等地，三級(jí)網(wǎng)格設(shè)置在片區(qū)、樓宇集中區(qū)，四級(jí)網(wǎng)格設(shè)置在小區(qū)樓宇。