供給側(cè)改革視域下農(nóng)村敬老院社會(huì)化改革研究

王秀花，夏昆昆

(山西農(nóng)業(yè)大學(xué) 公共管理學(xué)院，山西 太谷 030801)

機(jī)構(gòu)養(yǎng)老是老年人到有固定場(chǎng)所的專門的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)生活，由專業(yè)機(jī)構(gòu)提供生活層面的照顧和精神層面的滿足等服務(wù)的一種養(yǎng)老形式。農(nóng)村敬老院是傳統(tǒng)農(nóng)村機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的主要依托，是一種發(fā)揮特殊功能的養(yǎng)老院。

社會(huì)化改革是指農(nóng)村的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老轉(zhuǎn)變過(guò)去主要依靠公辦公營(yíng)和服務(wù)“五保”的狀況，由政府、市場(chǎng)、社會(huì)組織等共同參與運(yùn)營(yíng)，以進(jìn)一步提高運(yùn)營(yíng)效率。具體就是通過(guò)委托代理加強(qiáng)市場(chǎng)和社會(huì)的合作經(jīng)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)參與主體多元化、服務(wù)對(duì)象擴(kuò)大化、服務(wù)手段多樣化、服務(wù)內(nèi)容豐富化、服務(wù)隊(duì)伍專業(yè)化。農(nóng)村敬老院社會(huì)化改革能夠適應(yīng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的需要，激發(fā)運(yùn)營(yíng)主體活力，有助于化解農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供需矛盾。

一、農(nóng)村敬老院社會(huì)化改革的必要性分析

我國(guó)的敬老院制度開(kāi)始于1958年，制度設(shè)計(jì)是一鄉(xiāng)(鎮(zhèn))一院，目的是就地安排五保戶集中供養(yǎng)。敬老院以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主興辦，堅(jiān)持依靠集體，依靠群眾，所需經(jīng)費(fèi)實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌。改革開(kāi)放以來(lái)，隨著農(nóng)村一系列制度改革，同時(shí)由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力有限，社會(huì)力量參與不足，很多農(nóng)村敬老院發(fā)展緩慢，成為“僵尸單位”，普遍存在因?yàn)橘Y金不足導(dǎo)致服務(wù)質(zhì)量差、形象不佳的問(wèn)題，具體包括經(jīng)營(yíng)困難、設(shè)施陳舊簡(jiǎn)陋、服務(wù)隊(duì)伍水平不高、服務(wù)對(duì)象受限、服務(wù)內(nèi)容單一等。同時(shí)，許多農(nóng)村敬老院性質(zhì)不夠明確，沒(méi)有事業(yè)單位編制，人員不穩(wěn)定，法人不確定。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌融合發(fā)展之際，如何補(bǔ)上農(nóng)村機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)短板，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村敬老院轉(zhuǎn)型升級(jí)，促進(jìn)其提質(zhì)增效是當(dāng)前農(nóng)村機(jī)構(gòu)養(yǎng)老面臨的首要問(wèn)題。

國(guó)務(wù)院印發(fā)的《“十三五”國(guó)家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃》中指出，要加快農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)，推動(dòng)農(nóng)村特困人員供養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)、服務(wù)設(shè)施和服務(wù)質(zhì)量達(dá)標(biāo)，在保障農(nóng)村特困人員集中供養(yǎng)需求的前提下，積極為低收入、高齡、獨(dú)居、殘疾、失能農(nóng)村老年人提供養(yǎng)老服務(wù)。

1.農(nóng)村老齡化程度高。與城市相比，我國(guó)農(nóng)村老齡化程度更高。第六次人口普查顯示，60歲以上的老年人口數(shù)城市為46313673人，城鎮(zhèn)為31977470人，鄉(xiāng)村為99303297人，農(nóng)村老年人口絕對(duì)數(shù)量多于城市與城鎮(zhèn)之和。60歲以上老年人口占總?cè)丝诘谋戎爻鞘袨?1.48%，城鎮(zhèn)為12%，鄉(xiāng)村為14.98%，且60歲以上各個(gè)年齡區(qū)間的老年人口比重農(nóng)村均大于城市。第五次人口普查顯示，60歲以上老年人口占總?cè)丝诘谋戎爻鞘袨?0.05%，農(nóng)村為10.89%[1]。兩次人口普查結(jié)果對(duì)比顯示，城鄉(xiāng)老齡化差異進(jìn)一步擴(kuò)大，城鄉(xiāng)倒置現(xiàn)象明顯。隨著農(nóng)村年輕人大規(guī)模流出，農(nóng)村老人不愿或不能跟隨子女外出，空心村、空巢村現(xiàn)象普遍。許多農(nóng)村儼然成了“老人村”，但專業(yè)性及輔助性養(yǎng)老服務(wù)供給卻明顯不足，與城市差距較大。農(nóng)村傳統(tǒng)養(yǎng)老觀念與現(xiàn)代化發(fā)展中家庭結(jié)構(gòu)快速轉(zhuǎn)變之間矛盾突出，養(yǎng)老問(wèn)題成為當(dāng)前農(nóng)村亟待解決的民生問(wèn)題。

2.農(nóng)村敬老院現(xiàn)狀堪憂。農(nóng)村敬老院曾是農(nóng)村民生的一面旗幟，現(xiàn)今服務(wù)能力卻十分有限，未能趕上經(jīng)濟(jì)社會(huì)改革轉(zhuǎn)型的步伐。農(nóng)村公辦敬老院受限于當(dāng)?shù)刎?cái)政和集體經(jīng)濟(jì)，沒(méi)有憂患和競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)，管理人員廉潔約束有限，服務(wù)創(chuàng)新積極性不高。農(nóng)村人口的老齡化與農(nóng)村敬老院服務(wù)能力之間形成強(qiáng)烈的供需矛盾。當(dāng)前，除部分農(nóng)村敬老院因有政府財(cái)政補(bǔ)貼或進(jìn)行了適當(dāng)改革運(yùn)營(yíng)尚可外，很多農(nóng)村敬老院存在設(shè)施少、規(guī)模小、服務(wù)水平低、入住率低、形象差的問(wèn)題，大量農(nóng)村敬老院甚至面臨撤銷停辦的情況。五保人員在選擇入住哪家敬老院、選擇服務(wù)內(nèi)容、五保補(bǔ)貼費(fèi)用使用等方面缺乏自主性。許多五保人員寧愿自己留在家中也不愿入住敬老院。一些敬老院由于服務(wù)能力有限也不愿接收自理能力受限的老年人。

3.社會(huì)化改革是大勢(shì)所趨。機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的社會(huì)化改革使得公共服務(wù)從傳統(tǒng)行政范式向契約范式轉(zhuǎn)變，有利于機(jī)構(gòu)高效運(yùn)轉(zhuǎn)[2]。農(nóng)村機(jī)構(gòu)養(yǎng)老應(yīng)基于供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革提高適應(yīng)農(nóng)村養(yǎng)老需求變化的靈活性，擴(kuò)大服務(wù)有效供給，滿足農(nóng)村老年人的現(xiàn)實(shí)養(yǎng)老需求。一方面社會(huì)化改革可以激活資源，轉(zhuǎn)變農(nóng)村敬老院相對(duì)單一的主辦和經(jīng)營(yíng)主體，改變公辦或集體辦農(nóng)村敬老院散、弱、舊的總體現(xiàn)狀；另一方面，通過(guò)合理的體制機(jī)制，能夠促使市場(chǎng)和社會(huì)力量有效參與機(jī)構(gòu)養(yǎng)老改革，激發(fā)多方主體活力，實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。

二、農(nóng)村敬老院社會(huì)化改革的難點(diǎn)與障礙

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革要求改變服務(wù)供給的結(jié)構(gòu)和方式，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，減少無(wú)效供應(yīng)。養(yǎng)老服務(wù)的低效供應(yīng)和養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的生存危機(jī)使得一些傳統(tǒng)農(nóng)村敬老院開(kāi)始轉(zhuǎn)變經(jīng)營(yíng)管理模式，通過(guò)引入市場(chǎng)和社會(huì)力量、擴(kuò)大服務(wù)對(duì)象，化解農(nóng)村機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)的供需矛盾，承擔(dān)特殊困難群體兜底照料責(zé)任的同時(shí)，發(fā)展適度規(guī)?；?jīng)營(yíng)，輻射周邊，滿足普通農(nóng)村居民養(yǎng)老需求。部分地區(qū)改革已初見(jiàn)成效，服務(wù)質(zhì)量明顯提高，服務(wù)對(duì)象明顯擴(kuò)大。然而，農(nóng)村機(jī)構(gòu)養(yǎng)老社會(huì)化改革中依然面臨諸多難題與不確定性因素。

1.有效需求不足。農(nóng)村許多60歲以上老年人仍從事農(nóng)業(yè)勞動(dòng)且收入微薄，有些老年人雖有入住意愿卻無(wú)力承擔(dān)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的費(fèi)用。在對(duì)農(nóng)村老年人的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，受傳統(tǒng)觀念影響，許多老年人雖然現(xiàn)實(shí)難以依靠子女照料，但依然認(rèn)為養(yǎng)老院是無(wú)子女老人才去的地方，即便子女無(wú)暇照料也不想讓子女背上不孝的罵名。當(dāng)前，農(nóng)村老年人的社區(qū)依賴性依然很強(qiáng)，一生中流動(dòng)性不大，輕易不愿離開(kāi)熟悉的生活環(huán)境。長(zhǎng)期以來(lái)，農(nóng)村敬老院的功能是集中供養(yǎng)五保戶，社會(huì)化功能弱、經(jīng)費(fèi)有限、設(shè)施差、服務(wù)質(zhì)量低，老人入住敬老院有恐懼和排斥心理。受經(jīng)濟(jì)承受力、“養(yǎng)兒防老”傳統(tǒng)觀念、對(duì)農(nóng)村敬老院的固有印象等影響，有自理能力的老年人入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的意愿不高。部分自理、無(wú)自理能力的老人通常由子女輪流照顧，由于子女經(jīng)濟(jì)狀況以及相互間關(guān)系各方面情況復(fù)雜，對(duì)老人的照料質(zhì)量差別也較大。

2.角色定位不清。目前，農(nóng)村敬老院一般由政府、市場(chǎng)和社會(huì)組織共同參與經(jīng)營(yíng)，它們角色定位不清極易出現(xiàn)建設(shè)經(jīng)營(yíng)中相互推諉扯皮的現(xiàn)象。缺乏明確的責(zé)任劃分機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)機(jī)制，不但不能有效整合調(diào)動(dòng)資源，還可能造成資源浪費(fèi)與管理不善并存的局面。

一是敬老院性質(zhì)定位困難。從發(fā)展歷史來(lái)看，敬老院是農(nóng)村集體福利事業(yè)單位，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦為主，五保對(duì)象較多的村也可以興辦。但現(xiàn)實(shí)中很多農(nóng)村敬老院性質(zhì)定位不明確，未列入事業(yè)單位編制，甚至有些沒(méi)有獨(dú)立法人，或者因建設(shè)和經(jīng)營(yíng)糾紛頻繁更換法人。許多管理人員沒(méi)有編制，相應(yīng)的工資、福利、保險(xiǎn)等也缺乏系統(tǒng)保障[3]。社會(huì)化改革后敬老院的性質(zhì)定位需進(jìn)一步明確。

二是政府責(zé)任需轉(zhuǎn)換。傳統(tǒng)敬老院對(duì)院長(zhǎng)的約束監(jiān)管成本高，政府監(jiān)管難落實(shí)，同時(shí)缺乏有效激勵(lì)措施。多元、多形式參與下，政府從具體的經(jīng)營(yíng)中抽身，在優(yōu)惠補(bǔ)貼、監(jiān)督評(píng)估、管理協(xié)調(diào)等方面責(zé)任加重。在社會(huì)化改革中，政府如何兼顧公益性與盈利性，如何在優(yōu)惠補(bǔ)貼上考慮到不同機(jī)構(gòu)間的差異性和公平性，如何在加強(qiáng)監(jiān)管的同時(shí)保持激勵(lì)等，都是需解決的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

三是風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任難界定。廉政風(fēng)險(xiǎn)、責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)以及政策落實(shí)風(fēng)險(xiǎn)是不得不考慮的重要因素[4]。政府與私營(yíng)企業(yè)、社會(huì)組織合作開(kāi)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的過(guò)程中，如何在開(kāi)辦方、經(jīng)營(yíng)方、服務(wù)認(rèn)購(gòu)方、服務(wù)接受方之間合理分配意外風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任也是現(xiàn)實(shí)中的難題。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，一些養(yǎng)老院出現(xiàn)事故責(zé)任難界定，更存在親屬平時(shí)不探望而出問(wèn)題后向院方索要巨額賠償?shù)默F(xiàn)象，養(yǎng)老院風(fēng)險(xiǎn)壓力很大，院方通常會(huì)協(xié)商給予一定賠償。

3.多方利益協(xié)調(diào)困難。多主體參與造成機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)中成本與利益關(guān)系難以協(xié)調(diào)。例如，公建民營(yíng)是當(dāng)前許多地區(qū)進(jìn)行農(nóng)村敬老院改革的積極嘗試，被認(rèn)為是降低成本、提高效率的一劑良藥。作為一種新興模式，它改變了傳統(tǒng)養(yǎng)老院模式，將政府和社會(huì)結(jié)合起來(lái)發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)[5]，然而其社會(huì)化改革具體實(shí)施中依然舉步維艱。

一是養(yǎng)老院的建設(shè)與維護(hù)責(zé)任不明確。原有資產(chǎn)評(píng)估和后續(xù)投入后，雙方資產(chǎn)權(quán)益劃分缺乏細(xì)化的政策規(guī)定,委托民營(yíng)機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)的敬老院，存在基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)評(píng)估、折舊核算、增值部分的權(quán)益歸屬等問(wèn)題[6]。如公建民營(yíng)模式是由政府或集體負(fù)責(zé)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的硬件建設(shè)，后期經(jīng)營(yíng)中機(jī)構(gòu)設(shè)施的維護(hù)、更新由誰(shuí)負(fù)責(zé)？如果由建設(shè)投資方(政府或集體)負(fù)責(zé)，管理經(jīng)營(yíng)主體維護(hù)、更新設(shè)施的積極性會(huì)受影響；如果由經(jīng)營(yíng)方負(fù)責(zé)，又會(huì)加重經(jīng)營(yíng)成本，前期建設(shè)質(zhì)量或難保證；同時(shí)受經(jīng)營(yíng)時(shí)間限制，經(jīng)營(yíng)方維護(hù)設(shè)備的積極性會(huì)有變化；由于社會(huì)需求擴(kuò)大需要擴(kuò)建時(shí)，政府是否能夠及時(shí)追加資金，經(jīng)營(yíng)主體是否有擴(kuò)大完善經(jīng)營(yíng)的主動(dòng)性，等等，這些都是面臨的問(wèn)題。

二是服務(wù)對(duì)象擴(kuò)大化后多方存在利益博弈。一方面存在于建設(shè)方與經(jīng)營(yíng)方之間。政府和集體收取經(jīng)營(yíng)管理費(fèi)用會(huì)影響經(jīng)營(yíng)，可能存在政府收取各項(xiàng)費(fèi)用后甩包袱、一包了之的現(xiàn)象，不利于民營(yíng)的可持續(xù)發(fā)展；另一方面存在于特殊照料對(duì)象與普通服務(wù)對(duì)象之間。社會(huì)化改革要求轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)農(nóng)村敬老院只接受特困五保戶的情況，擴(kuò)大服務(wù)對(duì)象，將普通農(nóng)村老年人納入進(jìn)來(lái)，但是共同接受服務(wù)中會(huì)引發(fā)系列矛盾。特殊照料對(duì)象無(wú)償接受服務(wù)，但政府的補(bǔ)貼額度有限。社會(huì)服務(wù)對(duì)象與特殊五保供養(yǎng)者之間因接受服務(wù)的差異性而產(chǎn)生沖突，導(dǎo)致協(xié)調(diào)困難。公建民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的逐利性和顧客偏好，使得公共養(yǎng)老服務(wù)資源呈現(xiàn)市場(chǎng)化特征，而這一特征與政府的公平分配公共養(yǎng)老服務(wù)資源的初衷有所背離[7]。政府需通過(guò)合理的調(diào)控達(dá)到福利性與營(yíng)利性之間的平衡。比如公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公建民營(yíng)后，運(yùn)營(yíng)方是否具有定價(jià)權(quán)成為政府管制的主要手段[8]。

4.市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制形成難。農(nóng)村敬老院社會(huì)化改革面臨市場(chǎng)發(fā)育及活力不足的問(wèn)題。相較于城市，大部分農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，居民收入水平低，養(yǎng)老金水平低，加之養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)本身成本高、收益低、風(fēng)險(xiǎn)大，企業(yè)和社會(huì)組織參與積極性不高，難以形成有效的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，試圖通過(guò)市場(chǎng)化提高服務(wù)質(zhì)量和效率的預(yù)期效果就會(huì)受到影響。此外，農(nóng)村地區(qū)本身市場(chǎng)發(fā)育不足，對(duì)企業(yè)投資缺乏吸引力；志愿者等社會(huì)組織也較少，組織化程度不高，多元參與服務(wù)競(jìng)爭(zhēng)的局面難以形成。

5.政府扶持力度不夠。當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)處于起步和萌芽階段，敬老院是針對(duì)極少數(shù)特殊群體的“殘補(bǔ)式”保障，有入住意愿的普通農(nóng)村老年人、返鄉(xiāng)養(yǎng)老的農(nóng)民工難以獲得相應(yīng)的服務(wù)。政府扶持不足便難以帶動(dòng)農(nóng)村養(yǎng)老的社會(huì)化、專業(yè)化發(fā)展。民辦公助養(yǎng)老院在政府扶持中處于被動(dòng)接受的地位。政府如何調(diào)整扶持力度、轉(zhuǎn)變扶持方式，使得各類養(yǎng)老院在相對(duì)公平的基礎(chǔ)上提供多層次服務(wù)，這一問(wèn)題需進(jìn)一步探討。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，許多養(yǎng)老院未獲得相應(yīng)的稅費(fèi)優(yōu)惠，有政策難落實(shí)的現(xiàn)象較為普遍，落實(shí)督查力度不夠，或者優(yōu)惠補(bǔ)貼有限。個(gè)別公建民營(yíng)養(yǎng)老院經(jīng)營(yíng)者反映，經(jīng)營(yíng)承包費(fèi)用較高，政府建設(shè)通常只是基礎(chǔ)設(shè)施，其他配套設(shè)施需經(jīng)營(yíng)者補(bǔ)充，經(jīng)營(yíng)困難。

三、促進(jìn)農(nóng)村機(jī)構(gòu)養(yǎng)老社會(huì)化改革的思路

補(bǔ)齊農(nóng)村機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)短板，應(yīng)結(jié)合農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀和文化基礎(chǔ)，使服務(wù)供給根據(jù)不同地區(qū)和不同時(shí)期的需求變化及時(shí)調(diào)整。政府需加強(qiáng)管理和服務(wù)，降低準(zhǔn)入門檻，落實(shí)稅費(fèi)優(yōu)惠政策，為市場(chǎng)和社會(huì)組織進(jìn)入提供條件，協(xié)調(diào)多方利益，促進(jìn)多樣化合作，提供多層次服務(wù)。

1.適應(yīng)農(nóng)村當(dāng)?shù)噩F(xiàn)實(shí)需求。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革要求轉(zhuǎn)變機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)供給方式，與市場(chǎng)相適應(yīng)，對(duì)接農(nóng)村當(dāng)?shù)貙?duì)于機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的現(xiàn)實(shí)需求，提高服務(wù)供給的有效性?；谵r(nóng)村居民在傳統(tǒng)觀念、經(jīng)濟(jì)承受力、居住分散程度、生活自理能力上的差異性，農(nóng)村機(jī)構(gòu)養(yǎng)老對(duì)象應(yīng)定位于需集中供養(yǎng)的五保人員、部分或完全不能自理且身邊無(wú)人照料的老年人、其他愿意獲得專業(yè)和長(zhǎng)期性養(yǎng)老服務(wù)的普通農(nóng)村老年人，重點(diǎn)是滿足前兩種特殊人員的照護(hù)需求，兼顧后者的需求。各地農(nóng)村在土地流轉(zhuǎn)、退耕還林、農(nóng)地征用中，以土地?fù)Q保障的政策可結(jié)合養(yǎng)老服務(wù)綜合實(shí)施。如湖北赤壁市一家合作社老年互助照料中心，以農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地沖抵養(yǎng)老費(fèi)提供了一種新思路。農(nóng)村敬老院應(yīng)隨著養(yǎng)老需求的轉(zhuǎn)變靈活調(diào)整政府扶持和經(jīng)營(yíng)策略，服務(wù)水平應(yīng)適應(yīng)農(nóng)村老年人的基本生活和護(hù)理需要，基于供需合理調(diào)整服務(wù)內(nèi)容和價(jià)格。此外，養(yǎng)老院機(jī)構(gòu)養(yǎng)老與社區(qū)居家養(yǎng)老合作是一種發(fā)展趨勢(shì)，改革實(shí)踐中應(yīng)考慮二者結(jié)合的可能性。

2.厘清合作各方職責(zé)功能。政府在敬老院社會(huì)化改革中負(fù)有審批、監(jiān)督管理、制定服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、優(yōu)惠補(bǔ)貼、生活自理能力等級(jí)評(píng)定等管理責(zé)任。要明確養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的法人。公辦公營(yíng)敬老院同樣需要轉(zhuǎn)變管理模式，完善院長(zhǎng)聘任、責(zé)任和監(jiān)督制度，防范廉政風(fēng)險(xiǎn)。社會(huì)化改革中應(yīng)加大政府補(bǔ)貼力度，鼓勵(lì)五保集中供養(yǎng)，給予供養(yǎng)人員更多選擇的自主權(quán)。通過(guò)老年人協(xié)會(huì)等形式給予入住老年人部分生活選擇權(quán)，有利于提高老年人的心理健康和生活滿意度。通過(guò)購(gòu)買服務(wù)，將部分服務(wù)(如食堂)外包，也是降低敬老院負(fù)責(zé)人廉政風(fēng)險(xiǎn)的參考措施。通過(guò)政策與財(cái)務(wù)公開(kāi)防范政策落實(shí)風(fēng)險(xiǎn)。通過(guò)引入第三方評(píng)估、老年人協(xié)會(huì)監(jiān)督等方式加強(qiáng)監(jiān)督。老年人、政府、企業(yè)、家屬之間可以契約合同明確風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任，也可通過(guò)購(gòu)買商業(yè)保險(xiǎn)或行業(yè)合作保險(xiǎn)分散風(fēng)險(xiǎn)。

3.完善利益協(xié)商合作機(jī)制。針對(duì)公建民營(yíng)、公辦民營(yíng)等社會(huì)化改革中存在的公益性與收益性矛盾，應(yīng)完善合作契約，明確責(zé)權(quán)范圍與協(xié)商機(jī)制。雙方在充分協(xié)商的基礎(chǔ)上訂立合同，明確權(quán)利和義務(wù)[9]。在經(jīng)營(yíng)管理費(fèi)、接收特殊困難供養(yǎng)人員、優(yōu)惠措施等問(wèn)題上要與經(jīng)營(yíng)單位協(xié)商。根據(jù)經(jīng)營(yíng)方的性質(zhì)和接收特殊老人的方式和比例確定扶持措施。在合同約束的前提下給予經(jīng)營(yíng)主體充分的經(jīng)營(yíng)權(quán)，在收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、發(fā)展規(guī)劃等方面給予更大自主權(quán)。允許合理范圍的收益權(quán)，否則市場(chǎng)化的效率激勵(lì)作用難以真正發(fā)揮?；谵r(nóng)村機(jī)構(gòu)養(yǎng)老營(yíng)利空間有限和市場(chǎng)參與不足，政府應(yīng)減免管理費(fèi)，否則易造成引力不足、經(jīng)營(yíng)困難。

針對(duì)特殊服務(wù)對(duì)象與普通服務(wù)對(duì)象的矛盾，一院兩制是一種解決模式，但不利于公平與團(tuán)結(jié)。經(jīng)濟(jì)和財(cái)政狀況良好、市場(chǎng)化程度高的地區(qū)，政府以“補(bǔ)需方”的方式讓特殊供養(yǎng)人員自主選擇養(yǎng)老機(jī)構(gòu)是促進(jìn)服務(wù)提質(zhì)增效的措施。對(duì)于財(cái)政支持有限、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老市場(chǎng)還未形成的地區(qū)，基于社會(huì)人員和特困人員價(jià)格差，政府可以多方籌資、提供優(yōu)惠、減免費(fèi)用等方式與經(jīng)營(yíng)方協(xié)商，促進(jìn)服務(wù)供給均等化，更利于和諧供養(yǎng)，避免形成群體隔離與更大矛盾。

4.探索多種管理運(yùn)營(yíng)模式。農(nóng)村敬老院的社會(huì)化改革需轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)依靠政府和集體相對(duì)單一有限的主體和資源，充分利用市場(chǎng)和社會(huì)力量開(kāi)展專業(yè)的機(jī)構(gòu)型養(yǎng)老服務(wù)，以需求為導(dǎo)向探索具有市場(chǎng)適應(yīng)性的經(jīng)營(yíng)管理模式，把機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目“推出去”的同時(shí)將社會(huì)資金和力量“引進(jìn)來(lái)”[10]。如山東省部分地區(qū)以農(nóng)村敬老院為試點(diǎn)，積極探索公建民營(yíng)、民建民營(yíng)、社會(huì)代養(yǎng)、政府購(gòu)買服務(wù)等社會(huì)化改革路徑，引導(dǎo)社會(huì)資源參與農(nóng)村五保供養(yǎng)，效果良好[6]。

公建民營(yíng)改革為改變傳統(tǒng)敬老院低效現(xiàn)狀、轉(zhuǎn)變政府職能、保持一定程度的公益性提供了思路，被認(rèn)為是降本增效的一劑良藥。如山西省萬(wàn)榮縣多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)開(kāi)展了農(nóng)村敬老院公建民營(yíng)的社會(huì)化改革并初見(jiàn)成效，政府建設(shè)公開(kāi)招標(biāo)，設(shè)施較完善，入住率提高，部分敬老院實(shí)現(xiàn)了滿員入住，有的鄉(xiāng)根據(jù)農(nóng)村老年人的不同需求提供了多層次的服務(wù)，入住老年人滿意度較高。

公辦公營(yíng)敬老院在社會(huì)化改革中，通過(guò)政府和集體購(gòu)買部分服務(wù)、組織院內(nèi)互助式養(yǎng)老、對(duì)外接收一般農(nóng)村老年人等方式，盤活社會(huì)資源，激勵(lì)院內(nèi)院外廣泛參與，提高服務(wù)供給效率。同時(shí)明確敬老院人員編制、聘用制度和績(jī)效考核制度，在維持農(nóng)村機(jī)構(gòu)養(yǎng)老公益性的同時(shí)使公辦敬老院重新煥發(fā)生機(jī)。如江西寨下敬老院“自助互助”模式有效利用資源的同時(shí)提高了老年人的能動(dòng)性；云南馬龍縣推行農(nóng)村敬老院政府購(gòu)買服務(wù)，使得五保老人進(jìn)得來(lái)留得住，為公辦敬老院服務(wù)方式改革提供了經(jīng)驗(yàn)。

應(yīng)鼓勵(lì)市場(chǎng)條件較好的農(nóng)村地區(qū)在傳統(tǒng)敬老院改革中探索品牌化、連鎖化經(jīng)營(yíng)，嘗試資源共享和調(diào)配使用，這樣有利于節(jié)約成本、提高效益，有利于提供專業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化、信譽(yù)良好的養(yǎng)老服務(wù)。

5.政府扶持方式多樣化。加大政府對(duì)農(nóng)村敬老院轉(zhuǎn)型升級(jí)扶持力度的同時(shí)，扶持方式的合理化能提高引導(dǎo)激勵(lì)的有效性。由于農(nóng)村機(jī)構(gòu)養(yǎng)老營(yíng)利空間較小，投資回報(bào)周期長(zhǎng)，而社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)成本高，因此政府有必要在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、稅費(fèi)優(yōu)惠上對(duì)服務(wù)供給方給予支持。特別是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低、社會(huì)投資乏力的地區(qū)由政府修建養(yǎng)老基礎(chǔ)設(shè)施能夠大幅降低民營(yíng)企業(yè)參與成本，政府應(yīng)給予政策傾斜。具體運(yùn)營(yíng)中可以對(duì)社會(huì)效益良好的服務(wù)機(jī)構(gòu)及優(yōu)秀護(hù)理人員給予獎(jiǎng)勵(lì)。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，敬老院五保老人對(duì)于服務(wù)有更多的選擇性期待，希望有更多的生活自主性和部分零用錢支配權(quán)。“補(bǔ)需方”更有利于老年人自主選擇不同的養(yǎng)老模式和養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，對(duì)于提高服務(wù)質(zhì)量有積極作用。對(duì)于五保老人等特殊供養(yǎng)人員應(yīng)根據(jù)生活自理能力、選擇的供養(yǎng)方式采取不同的補(bǔ)貼額度，應(yīng)提高自理能力較差人員的護(hù)理補(bǔ)貼。此外，政府更應(yīng)該注重養(yǎng)老院的功能定位，而非性質(zhì)上的定位，不能只看其是否登記為“民非”組織，而要看它是否真的滿足了困難老人的需求。政府補(bǔ)貼和優(yōu)惠政策應(yīng)根據(jù)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)現(xiàn)實(shí)社會(huì)效益而非簡(jiǎn)單的登記性質(zhì)實(shí)施。此外，政府可以通過(guò)公有資產(chǎn)的剩余控制權(quán)和剩余索取權(quán)來(lái)調(diào)節(jié)經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)分配，間接實(shí)現(xiàn)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的非營(yíng)利定位[7]。

總之，傳統(tǒng)農(nóng)村敬老院服務(wù)模式已不能適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要，其升級(jí)改造和社會(huì)化改革勢(shì)在必行。農(nóng)村敬老院社會(huì)化改革需引起政府和全社會(huì)的普遍重視，推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，引導(dǎo)多元投資經(jīng)營(yíng)主體積極參與，理順多方的利益關(guān)系，激發(fā)農(nóng)村機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)供給活力，降成本，補(bǔ)短板，力求實(shí)現(xiàn)農(nóng)村機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)提質(zhì)增效，滿足農(nóng)村老齡化人口的現(xiàn)實(shí)需求。