行政事業(yè)單位合同簽訂的主要風(fēng)險(xiǎn)與對(duì)策

(南京市人力資源和社會(huì)保障政策研究中心 江蘇 南京 210019；江蘇省中醫(yī)院 江蘇 南京 210019)

一、導(dǎo)言

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的總體目標(biāo)是到2020年，基本建成與國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相適應(yīng)的，權(quán)責(zé)一致、制衡有效、運(yùn)行順暢、執(zhí)行有力、管理科學(xué)的內(nèi)部控制體系，而建立健全合同管理制度是行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的重要內(nèi)容。合同管理的控制環(huán)節(jié)包括：合同簽訂、履行、糾紛處理等。筆者認(rèn)為，在合同簽訂環(huán)節(jié)出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)較后續(xù)環(huán)節(jié)更為顯明，而后續(xù)環(huán)節(jié)發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)往往也是因?yàn)樵诤炗啎r(shí)埋藏了禍根。隨著行政事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)規(guī)范要求逐步提高，簽訂合同愈發(fā)頻繁，規(guī)范合同管理、加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防控成為單位內(nèi)部控制的重要內(nèi)容。而規(guī)范合同簽訂，加強(qiáng)源頭管理更是合同管理的重中之重。

二、風(fēng)險(xiǎn)及分析

當(dāng)前行政事業(yè)單位簽訂合同時(shí)的主要風(fēng)險(xiǎn)，筆者認(rèn)為主要是基于以下三個(gè)問(wèn)題。

(一)簽訂合同的標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)是否需要簽訂書(shū)面合同?《試行辦法》指出合同管理風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估要重點(diǎn)關(guān)注：“是否明確應(yīng)簽訂合同的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)范圍和條件”。制度上看，由于現(xiàn)行規(guī)章上沒(méi)有明確必須簽訂合同的具體金額標(biāo)準(zhǔn)或其他可量化標(biāo)準(zhǔn)，如果單位的內(nèi)控制度也未明確，那么經(jīng)辦人員則可能無(wú)所適從。常見(jiàn)風(fēng)險(xiǎn)如下：風(fēng)險(xiǎn)一針對(duì)應(yīng)該簽訂書(shū)面合同的事項(xiàng)。單位一般性支出，如購(gòu)辦公用品、耗材等，屬于即時(shí)結(jié)清，經(jīng)辦人員憑發(fā)票報(bào)銷即可。而相對(duì)復(fù)雜的，如大額的資產(chǎn)采購(gòu)、執(zhí)行周期較長(zhǎng)的業(yè)務(wù)委托，由于甲乙雙方的權(quán)利義務(wù)存在較長(zhǎng)的約束期間，購(gòu)買的資產(chǎn)、服務(wù)的成果也需要驗(yàn)收后才能支付，因此需要書(shū)面合同予以保障。由于二者間沒(méi)有明確的區(qū)分界限，故針對(duì)一些金額不大不小，執(zhí)行周期不長(zhǎng)不短的業(yè)務(wù)，如果內(nèi)控制度未予明晰，經(jīng)辦人員往往為了簡(jiǎn)化手續(xù)而趨向于不簽訂合同。風(fēng)險(xiǎn)二針對(duì)補(bǔ)充約定。實(shí)踐中，由于經(jīng)辦人員簽訂合同的法律意識(shí)不強(qiáng)，合同簽訂流于形式，原有條款權(quán)責(zé)不清，必須通過(guò)補(bǔ)充約定來(lái)推動(dòng)合同的履行，而對(duì)于這些后續(xù)補(bǔ)充的條款或附加項(xiàng)又未以書(shū)面形式體現(xiàn)，導(dǎo)致合同風(fēng)險(xiǎn)。

(二)簽訂合同的程序。如何簽訂一份合同，要經(jīng)過(guò)哪些流程?經(jīng)濟(jì)合同具有專業(yè)性強(qiáng)、內(nèi)容繁雜、牽涉范圍廣的特征，合同簽訂一般經(jīng)過(guò)調(diào)查、研究、文本擬訂、談判、審核、簽訂環(huán)節(jié)，因此行政事業(yè)單位在簽訂合同前應(yīng)履行調(diào)查、研究、審批等必要的程序?！对囆修k法》指出：“單位應(yīng)當(dāng)建立合同履行監(jiān)督審查制度”、“對(duì)于影響重大、涉及較高專業(yè)技術(shù)或法律關(guān)系復(fù)雜的合同，應(yīng)當(dāng)組織法律、技術(shù)、財(cái)會(huì)等工作人員參與談判，必要時(shí)可聘請(qǐng)外部專家參與相關(guān)工作”。如果沒(méi)有履行，那么在執(zhí)行過(guò)程中，則可能導(dǎo)致合同約定目標(biāo)不能實(shí)現(xiàn)，單位利益受損。常見(jiàn)風(fēng)險(xiǎn)如下：風(fēng)險(xiǎn)一針對(duì)調(diào)查程序。簽訂合同前如果未對(duì)乙方的主體資格、信用狀況、履約能力等進(jìn)行審查，則有可能導(dǎo)致合同無(wú)效。風(fēng)險(xiǎn)二針對(duì)研究程序。對(duì)于一些重大經(jīng)濟(jì)或法律關(guān)系復(fù)雜的合同，審核人員或因?qū)I(yè)素質(zhì)欠缺而未能發(fā)現(xiàn)合同中的不當(dāng)條款。風(fēng)險(xiǎn)三針對(duì)審批程序。如果對(duì)合同內(nèi)容把關(guān)不嚴(yán)，或未經(jīng)法定審批，又或未妥善保管合同用章，對(duì)合同缺乏統(tǒng)一管控，導(dǎo)致違規(guī)簽訂合同，均可能造成法律糾紛，導(dǎo)致單位利益受損。

(三)簽訂合同的要素。不同類型的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，在簽訂的合同需要包含哪些內(nèi)容?具備哪些基本要素?合同是面向未來(lái)的，一旦發(fā)生糾紛，合同是維護(hù)自己利益的法律武器。如果單位的內(nèi)控制度對(duì)合同的構(gòu)成要素缺乏規(guī)范，那么就容易導(dǎo)致經(jīng)辦人員好逸惡勞，僅選取部分要素，又或者直接使用乙方格式合同，導(dǎo)致單位利益受損。從實(shí)踐上看，行政事業(yè)單位簽訂的經(jīng)濟(jì)合同更多的關(guān)注合同雙方權(quán)利義務(wù)關(guān)系，標(biāo)的的數(shù)量、質(zhì)量，價(jià)款及支付方式，而對(duì)其他要素重視程度一般，常見(jiàn)風(fēng)險(xiǎn)如下：風(fēng)險(xiǎn)一針對(duì)落款。行政事業(yè)單位簽訂的合同，雙方落款簽名和時(shí)間經(jīng)常被人忽視，填寫(xiě)簽名和日期的地方出現(xiàn)空白，容易給合同的執(zhí)行帶來(lái)不必要的誤解，在合同發(fā)生違約時(shí)也給維權(quán)帶來(lái)不利影響。風(fēng)險(xiǎn)二針對(duì)違約責(zé)任、解決爭(zhēng)議的方法?！对囆修k法》指出合同管理風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估要重點(diǎn)關(guān)注“是否建立合同糾紛協(xié)調(diào)機(jī)制”。其中“違約責(zé)任”、“解決爭(zhēng)議的方法”屬于合同糾紛協(xié)調(diào)機(jī)制的重要內(nèi)容，如果事先不予明確，難以有效保障權(quán)益。風(fēng)險(xiǎn)三針對(duì)不同類別的合同采用的合同樣式。從實(shí)踐上看，行政事業(yè)單位往往更多的選擇在乙方提供的格式合同基礎(chǔ)上協(xié)商修訂具體條款，比如最常見(jiàn)的買賣合同，單位購(gòu)買同類商品或服務(wù)，但因供應(yīng)方不同，提供的格式條款各有不同，所包含的要素也不同，合同質(zhì)量參差不齊。

三、對(duì)策與建議

為降低合同風(fēng)險(xiǎn)，保障單位利益，以問(wèn)題為導(dǎo)向，針對(duì)性提出以下建議，以加強(qiáng)內(nèi)控建設(shè)，提升合同管理水平。

(一)明確合同簽訂的范圍和條件。定性與定量相結(jié)合，建立切實(shí)可操作的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)。金額標(biāo)準(zhǔn)可結(jié)合單位的經(jīng)費(fèi)審批權(quán)限，性質(zhì)可從執(zhí)行周期角度劃分為即時(shí)結(jié)算和非即時(shí)結(jié)算。比如一個(gè)單位經(jīng)費(fèi)審批權(quán)限要求超過(guò)1萬(wàn)元必須集體決策，該單位合同簽訂的范圍和條件可以明確為：“涉及經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的對(duì)外協(xié)議，除即時(shí)結(jié)清方式外，1萬(wàn)元以上必須簽訂書(shū)面合同”。此外，應(yīng)規(guī)定補(bǔ)充條款必須以書(shū)面形式簽訂。如此，經(jīng)辦人員便有據(jù)可依、有章可循。

(二)明確合同簽訂的流程和職責(zé)。1.建立合同調(diào)查報(bào)告制度，明確經(jīng)辦人員前期調(diào)查職責(zé)。合同簽訂前，必須履行調(diào)查程序，出具調(diào)查報(bào)告。內(nèi)容可涵蓋對(duì)采購(gòu)需求以及供應(yīng)方資質(zhì)等進(jìn)行調(diào)查，以論證采購(gòu)事項(xiàng)的必要性、合理性、可行性。2.建立合同集體研究制度。涉及較高專業(yè)技術(shù)水平和復(fù)雜法律關(guān)系的合同，應(yīng)加強(qiáng)集體研究，并明確各參與部門和人員的責(zé)任。比如聯(lián)合法律、技術(shù)、財(cái)務(wù)人員共同參與，分別對(duì)核法性、專業(yè)層面、預(yù)算管理等多角度進(jìn)行研判，必要時(shí)聘請(qǐng)外部專家。對(duì)于重大合同經(jīng)相關(guān)專業(yè)技術(shù)論證并由領(lǐng)導(dǎo)班子集體科學(xué)決策，并在單位層面通過(guò)“三重一大”等長(zhǎng)效機(jī)制保障。3.建立合同授權(quán)審批制度。要明確歸口管理部門和關(guān)鍵崗位職責(zé)，明確各崗位辦理業(yè)務(wù)和事項(xiàng)的權(quán)限范圍、審批程序和責(zé)任，建立重大事項(xiàng)集體決策和會(huì)簽制度。設(shè)計(jì)并執(zhí)行合同經(jīng)辦審批單據(jù)，通過(guò)單據(jù)控制串聯(lián)合同管理全過(guò)程。

(三)明確合同簽訂的基本要素。合同的條款應(yīng)包含合同法規(guī)定的基本要素：1.當(dāng)事人的名稱或者姓名和住所；2.標(biāo)的；3.數(shù)量；4.質(zhì)量；5.價(jià)款或者報(bào)酬；6.履行期限、地點(diǎn)和方式；7.違約責(zé)任；8.解決爭(zhēng)議的方法。合同在簽訂過(guò)程中要樹(shù)立維權(quán)意識(shí)，主動(dòng)擬訂合同文本。單位可根據(jù)實(shí)際，制定不同類的合同示范文本，這樣既提高效率，又降低風(fēng)險(xiǎn)。

四、結(jié)語(yǔ)

綜上所述，合同管理是行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的重要內(nèi)容，而規(guī)范合同簽訂工作對(duì)合同管理至關(guān)重要。行政事業(yè)單位不僅要樹(shù)立正確的風(fēng)險(xiǎn)防控意識(shí)，還要建立完善的約束機(jī)制，從而提高風(fēng)險(xiǎn)防控能力、保障單位利益。