黨政融合改革中行政主體資格的審視與認(rèn)定

朱建新 呂長(zhǎng)城

一、問(wèn)題的提出

2018年3月21日，中共中央印發(fā)了《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《機(jī)構(gòu)改革方案》)，涉及黨委、人大、政府、政協(xié)、軍隊(duì)、群團(tuán)、地方機(jī)構(gòu)改革等各個(gè)方面，涉及范圍之廣、改革力度之大、觸動(dòng)機(jī)制之深，為改革開(kāi)放以來(lái)所罕見(jiàn)?！包h政機(jī)構(gòu)改革不同于行政機(jī)構(gòu)改革，其涉及的范圍之廣、縱深之大是后者無(wú)法比擬的。”(1)秦前紅、陳家勛：《黨政機(jī)構(gòu)合署合并改革的若干問(wèn)題研究》，載《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2018年第4期。本輪機(jī)構(gòu)改革尤為值得關(guān)注的地方，是打破了以往歷次政府機(jī)構(gòu)改革“單打獨(dú)斗”的慣有模式，統(tǒng)籌黨的機(jī)構(gòu)和政府機(jī)構(gòu)協(xié)同改革，《機(jī)構(gòu)改革方案》明確提出“以推進(jìn)黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)職能優(yōu)化協(xié)同高效為著力點(diǎn)，改革機(jī)構(gòu)設(shè)置，優(yōu)化職能配置，深化轉(zhuǎn)職能、轉(zhuǎn)方式、轉(zhuǎn)作風(fēng)，提高效率效能，積極構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行高效的黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)職能體系”。本輪機(jī)構(gòu)改革給行政法學(xué)理論和行政審判實(shí)務(wù)也帶來(lái)了全新的課題。有學(xué)者就指出，本輪機(jī)構(gòu)改革對(duì)行政法的沖擊最大，“因?yàn)楝F(xiàn)有行政法理論和制度并沒(méi)有將黨在行政過(guò)程中的角色予以明確界定，也無(wú)法為黨政機(jī)構(gòu)融合之后產(chǎn)生的問(wèn)題提供現(xiàn)成的解決方案”。(2)林鴻潮：《黨政機(jī)構(gòu)融合與行政法的回應(yīng)》，載《當(dāng)代法學(xué)》2019年第4期?！案母飳?duì)行政法的影響也不局限于行政法體系的框架，行政法的諸多具體制度都會(huì)在改革的作用下走向成熟?！?3)張步洪：《行政管理體制改革與行政法治的契合》，載《國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2006年第6期。“以推進(jìn)黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)職能優(yōu)化協(xié)同高效為著力點(diǎn)的黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌改革，特別是十九大報(bào)告提出在省市縣對(duì)職能相近的黨政機(jī)關(guān)探索合并設(shè)立或合署辦公，對(duì)行政主體理論將產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響，行政主體資格必然會(huì)重新界定?！?4)金國(guó)坤：《黨政機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌改革與行政法理論的發(fā)展》，載《行政法學(xué)研究》2018年第5期?！包h政機(jī)構(gòu)合署合設(shè)產(chǎn)生了一種新的行政主體——黨政協(xié)同治理主體，這使得現(xiàn)有的行政法尤其是行政主體理論出現(xiàn)了解釋困境和‘理論危機(jī)’?！?5)喻少如、劉文凱：《黨政機(jī)構(gòu)合署合設(shè)與行政主體理論的發(fā)展》，載《南京社會(huì)科學(xué)》2019年第4期。

為解決機(jī)構(gòu)改革過(guò)程中的職權(quán)變更和法律適用問(wèn)題，全國(guó)人大常委會(huì)于2018年4月27日專(zhuān)門(mén)審議通過(guò)了《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革涉及法律規(guī)定的行政機(jī)關(guān)職責(zé)調(diào)整問(wèn)題的決定》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“4.27決定”)，其第1條規(guī)定“現(xiàn)行法律規(guī)定的行政機(jī)關(guān)職責(zé)和工作，《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》確定由組建后的行政機(jī)關(guān)或者劃入職責(zé)的行政機(jī)關(guān)承擔(dān)的，在有關(guān)法律規(guī)定尚未修改之前，調(diào)整適用有關(guān)法律規(guī)定，由組建后的行政機(jī)關(guān)或者劃入職責(zé)的行政機(jī)關(guān)承擔(dān)；相關(guān)職責(zé)尚未調(diào)整到位之前，由原承擔(dān)該職責(zé)和工作的行政機(jī)關(guān)繼續(xù)承擔(dān)。地方各級(jí)行政機(jī)關(guān)承擔(dān)法律規(guī)定的職責(zé)和工作需要進(jìn)行調(diào)整的，按照上述原則執(zhí)行”。國(guó)務(wù)院亦于2018年5月24日出臺(tái)并于6月5日對(duì)外公布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革涉及行政法規(guī)規(guī)定的行政機(jī)關(guān)職責(zé)調(diào)整問(wèn)題的決定》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“5.24決定”)，就行政法規(guī)的實(shí)施主體作出了與“4.27決定”類(lèi)似的規(guī)定。然而上述兩個(gè)決定中明確調(diào)整的對(duì)象均為行政機(jī)關(guān)，那么黨的機(jī)構(gòu)是否可以援引上述兩個(gè)決定，承繼相關(guān)行政機(jī)關(guān)的原有職權(quán)，尤其是其行政主體資格的界定還有待進(jìn)一步厘清。

本輪黨政機(jī)構(gòu)改革的具體類(lèi)型，尤其是涉及行政管理權(quán)行使的新型機(jī)構(gòu)設(shè)立模式方面，可以細(xì)分為行政機(jī)關(guān)合并設(shè)立、黨政機(jī)構(gòu)合并設(shè)立、黨政合署辦公機(jī)制、機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)型與隸屬關(guān)系調(diào)整等不同模式。對(duì)上述不同類(lèi)型的新型機(jī)構(gòu)行使行政管理職權(quán)進(jìn)行理論分析，有助于厘清相應(yīng)類(lèi)型機(jī)構(gòu)的行政主體資格，實(shí)現(xiàn)行政管理和行政執(zhí)法的合法化運(yùn)行。其中，行政機(jī)關(guān)的合并設(shè)立，根據(jù)“4.27決定”“5.24決定”以及《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)行政訴訟法)第26條第6款“行政機(jī)關(guān)被撤銷(xiāo)或者職權(quán)變更的，繼續(xù)行使其職權(quán)的行政機(jī)關(guān)是被告”等法律規(guī)定，其行政主體資格不存在太大爭(zhēng)議。迫切需要解決的難題是，如何界定黨政機(jī)構(gòu)合并設(shè)立、合署辦公、機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)型及隸屬關(guān)系調(diào)整等黨政融合機(jī)構(gòu)改革后新型組織的行政主體資格，這不僅關(guān)系到行政管理活動(dòng)的合法性、延續(xù)性，也直接影響到行政復(fù)議與行政訴訟法定救濟(jì)方式的路徑選擇。

本文圍繞國(guó)內(nèi)學(xué)界關(guān)于行政主體的理論學(xué)說(shuō)，以江蘇省地方機(jī)構(gòu)改革為主要研究視角，分析不同機(jī)構(gòu)改革類(lèi)型下的新型機(jī)構(gòu)行政主體資格的界定，努力為全國(guó)范圍內(nèi)機(jī)構(gòu)改革引發(fā)的行政主體爭(zhēng)議問(wèn)題提供解決方案，并破解江蘇省機(jī)構(gòu)改革后，黨政機(jī)關(guān)合并設(shè)立、合署辦公等帶來(lái)的行政主體資格識(shí)別難題；對(duì)一些新型機(jī)構(gòu)組建后的職權(quán)行使的合法性進(jìn)行前瞻性分析研判；就改革后相關(guān)機(jī)構(gòu)的行政復(fù)議管轄機(jī)制等問(wèn)題提出對(duì)策和建議。

二、傳統(tǒng)行政主體理論與新型機(jī)構(gòu)行政主體資格之界定

(一) 傳統(tǒng)行政主體理論對(duì)行政復(fù)議與訴訟的影響與制約

我國(guó)行政主體理論屬于西方舶來(lái)品，主要是在借鑒大陸法系國(guó)家的理論基礎(chǔ)上發(fā)展而來(lái)。在大陸法系的德國(guó)，行政主體是指行政法上享有權(quán)利、承擔(dān)義務(wù)，具有統(tǒng)治權(quán)并可以設(shè)置機(jī)關(guān)，以便借此實(shí)現(xiàn)行政任務(wù)的組織體；(6)參見(jiàn)吳庚：《行政法之理論與實(shí)用》，臺(tái)北三民書(shū)局2000年版，第151頁(yè)。在法國(guó)，行政主體是法律創(chuàng)設(shè)的主體，是指享有實(shí)施行政職務(wù)的權(quán)力，并負(fù)擔(dān)由于實(shí)施行政職務(wù)而產(chǎn)生的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任的主體；(7)參見(jiàn)王名揚(yáng)：《法國(guó)行政法》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1998年版，第38頁(yè)。日本行政法學(xué)者將行政主體界定為行政權(quán)的歸屬者。(8)參見(jiàn)楊建順：《日本行政法通論》，中國(guó)法制出版社1998年版，第233頁(yè)。在此基礎(chǔ)上，國(guó)內(nèi)行政法學(xué)者也提出了我國(guó)的行政主體理論?！靶姓黧w是在行政法上具有獨(dú)立行政利益，享有權(quán)利(權(quán)力)、承擔(dān)義務(wù)，并負(fù)擔(dān)其行為責(zé)任的組織體或該類(lèi)組織體的代理主體?！?9)王連昌、馬懷德主編：《行政法學(xué)》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2007年版，第71頁(yè)。“所謂行政主體，一般是指享有國(guó)家行政權(quán)力，能以自己的名義從事行政管理活動(dòng)，并能獨(dú)立地承擔(dān)由此所產(chǎn)生的法律責(zé)任的組織。”(10)楊解君：《行政主體及其類(lèi)型的理論界定與探索》，載《法學(xué)評(píng)論》1999年第5期?！靶姓▽W(xué)界一般將行政主體界定為享有行政權(quán)力，能以自己名義進(jìn)行行政管理活動(dòng)，并獨(dú)立的承擔(dān)因此而產(chǎn)生的法律責(zé)任的組織?！?11)葛云松：《法人與行政主體理論的再探討——以公法人概念為重點(diǎn)》，載《中國(guó)法學(xué)》2007年第3期。總的來(lái)說(shuō)，經(jīng)過(guò)三十多年的理論探索與學(xué)術(shù)爭(zhēng)鳴，國(guó)內(nèi)行政法學(xué)界和立法、司法實(shí)務(wù)界在行政主體概念的界定上達(dá)成了基本共識(shí)。一般來(lái)說(shuō)，行政主體的判斷標(biāo)準(zhǔn)包括三個(gè)方面：一是具有行政職權(quán)，職權(quán)來(lái)源既包括組織法上的規(guī)定，也包括法律、法規(guī)和規(guī)章的專(zhuān)門(mén)授權(quán)；二是以自己的名義行使行政職權(quán)；三是能夠?qū)ν猹?dú)立承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。依據(jù)上述三個(gè)判斷標(biāo)準(zhǔn)，傳統(tǒng)的行政主體理論認(rèn)為行政機(jī)關(guān)是最基本、最為常態(tài)化的行政主體類(lèi)型；除此之外，部分行政機(jī)構(gòu)(如內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu))、高等院校、公共事業(yè)單位因有法律、法規(guī)、規(guī)章的專(zhuān)門(mén)授權(quán)，在特定情形下也具備行政主體資格。

縱觀行政法學(xué)理論的發(fā)展脈絡(luò)，行政主體理論被移植到國(guó)內(nèi)的初衷，主要是為了解決行政訴訟的被告資格問(wèn)題?！爸袊?guó)行政法引入行政主體概念之初就是為行政救濟(jì)服務(wù)的，是一種本土化的‘訴訟主體模式’，是對(duì)西方行政主體理論的顛覆性改造?！?12)章劍生：《反思與超越: 中國(guó)行政主體理論批判》，載《北方法學(xué)》2008 年第6期。“自《行政訴訟法》起草開(kāi)始，行政主體就與行政訴訟被告緊密勾連在一起?！?13)沈巋：《重構(gòu)行政主體范式的嘗試》，載《法律科學(xué)》2000年第6期。“中國(guó)行政主體概念的提出并無(wú)深厚的理論基礎(chǔ)，它在很大程度上只是為了解決行政訴訟中被告確認(rèn)這一問(wèn)題。”(14)張樹(shù)義：《行政主體研究》，載《中國(guó)法學(xué)》2000年第2期。這與我國(guó)行政法治的發(fā)展實(shí)踐先有行政訴訟法，后有行政行為法、行政組織法的模式也是一脈相承的?！靶姓黧w的制度和理論深刻地影響著行政復(fù)議和行政訴訟，在確定行政復(fù)議的被申請(qǐng)人和復(fù)議機(jī)關(guān)時(shí)，以及確定行政訴訟被告、國(guó)家賠償被申請(qǐng)人時(shí)，行政主體理論是核心的判斷標(biāo)準(zhǔn)?！?15)姬亞平：《機(jī)構(gòu)改革對(duì)行政復(fù)議與訴訟的新要求》，載《人民法治》2018年第1期。在行政復(fù)議、行政訴訟的實(shí)踐中，無(wú)論是行政復(fù)議機(jī)關(guān)，還是人民法院，在審查當(dāng)事人的申請(qǐng)或起訴是否符合法定條件時(shí)，被申請(qǐng)人或者被告是否具有行政主體資格都是其中一個(gè)重要的審查內(nèi)容，或者說(shuō)是前置性的審查內(nèi)容。

(二) 界定新型機(jī)構(gòu)行政主體資格的價(jià)值意義

在本輪機(jī)構(gòu)改革的快速推進(jìn)下，尤其是黨政機(jī)構(gòu)合并設(shè)立、合署辦公機(jī)制全面推開(kāi)后，黨的機(jī)構(gòu)是否可以被納入行政復(fù)議或訴訟的范圍及其能否承擔(dān)行政法律責(zé)任，不僅關(guān)系著其行政職權(quán)行使的合法性，也關(guān)涉公民、法人或者其他組織合法權(quán)益受損后的救濟(jì)路徑，業(yè)已成為行政法學(xué)理論界和司法實(shí)務(wù)界均無(wú)法回避的問(wèn)題。正如有的學(xué)者提出，“行政主體理論不只是一個(gè)確定行政組織的訴訟后果及其訴訟代表人的描述性概念，更重要的是一套以職能實(shí)現(xiàn)、權(quán)力規(guī)范化為核心的具有制度建構(gòu)功能的實(shí)體法理論”。(16)前引⑤，喻少如、劉文凱文。

早在二十年前，有學(xué)者就已經(jīng)注意到了傳統(tǒng)行政主體理論存在的局限性，“非行政主體的組織如黨組織、企事業(yè)單位等非法行使一定行政職權(quán)后，由于其不具有行政主體資格故不能作為行政訴訟的被告，從而使這類(lèi)案件不能通過(guò)行政訴訟途徑解決”。(17)前引⑩，楊解君文。因此，如果一味地堅(jiān)持傳統(tǒng)行政主體理論，拒絕對(duì)其進(jìn)行修正以適應(yīng)改革發(fā)展的實(shí)踐需要，不僅會(huì)影響黨政合并設(shè)立、黨政合署辦公等改革模式的全面推進(jìn)，也會(huì)不斷縮窄行政相對(duì)人在權(quán)利受損后尋求法律救濟(jì)的渠道，這不僅會(huì)導(dǎo)致行政主體理論與行政管理實(shí)踐的脫節(jié)，也不利于發(fā)揮行政復(fù)議與行政訴訟監(jiān)督依法行政的制度功能?！叭绻淌貍鹘y(tǒng)的行政法理論，黨的機(jī)關(guān)既不可以成為復(fù)議被申請(qǐng)人和訴訟的被告，也不能成為復(fù)議主體，更不能成為賠償主體，如此一來(lái)，導(dǎo)致大量的涉及公民權(quán)益的公權(quán)行為無(wú)法獲得救濟(jì)。”(18)前引，姬亞平文?！拔覀儾荒芤笊鐣?huì)組織適應(yīng)理論，追求邏輯上的完滿(mǎn)，社會(huì)組織永遠(yuǎn)面對(duì)的是它所生存的環(huán)境，理論要想獲得生命力，就必須適應(yīng)活的生活，作出更有說(shuō)服力的解釋?！?19)前引，張樹(shù)義文。如果我們按照實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)將黨組織納入“行政”范疇，其形式上的主體與行政主體的概念顯然不相容；但如果否認(rèn)其行政主體地位，這些行為是否需要接受行政法的調(diào)整？不服這些行為能否尋求行政救濟(jì)？一系列棘手問(wèn)題就會(huì)接踵而至。(20)前引②，林鴻潮文。

探究行政主體的理論內(nèi)涵，行政主體并非是根據(jù)行政權(quán)行使者的性質(zhì)或組織屬性來(lái)作出界定的，而是主要依據(jù)實(shí)施組織所行使權(quán)力的來(lái)源和性質(zhì)來(lái)加以界定。正因?yàn)槿绱?，作為行政主體常態(tài)的行政機(jī)關(guān)，其在從事民事活動(dòng)時(shí)又是民事主體；作為非常態(tài)行政主體的高等院校、村委會(huì)、居委會(huì)在行使法律規(guī)范賦予其的行政職權(quán)時(shí)，又可以成為行政主體。因此，同一個(gè)組織或機(jī)構(gòu)的身份并非是單一的、靜態(tài)的，行政機(jī)關(guān)既可以是行政主體，也可以在特定情況下成為民事主體和刑事主體。(21)例如，《中華人民共和國(guó)刑法》第396條規(guī)定的私分國(guó)有資產(chǎn)罪、私分罰沒(méi)財(cái)物罪的犯罪主體就包括行政機(jī)關(guān)。同理，黨的機(jī)構(gòu)可以作為民事主體簽訂買(mǎi)賣(mài)合同、勞動(dòng)合同，并因此承擔(dān)相應(yīng)的民事法律責(zé)任?！吨腥A人民共和國(guó)民法總則》第97條規(guī)定：“有獨(dú)立經(jīng)費(fèi)的機(jī)關(guān)和承擔(dān)行政職能的法定機(jī)構(gòu)從成立之日起，具有機(jī)關(guān)法人資格，可以從事為履行職能所需要的民事活動(dòng)?！痹摋l所規(guī)定的機(jī)關(guān)，也包括縣級(jí)以上各級(jí)黨委及其所屬工作部門(mén)。(22)參見(jiàn)沈德詠主編：《〈中華人民共和國(guó)民法總則〉條文理解與適用》(上)，人民法院出版社2017年版，第677頁(yè)。因此，黨的機(jī)構(gòu)在理論上也可以因行使行政權(quán)而成為行政主體，并進(jìn)入到行政復(fù)議或行政訴訟程序之中。有學(xué)者就明確提出，“如果黨的機(jī)構(gòu)直接以自己的名義作出影響公民、法人、其他組織權(quán)利義務(wù)的行為，其實(shí)質(zhì)就是行政行為，此時(shí)黨的機(jī)構(gòu)就是行政主體，當(dāng)事人就可以尋求行政訴訟或者行政復(fù)議”。(23)前引②，林鴻潮文。

然而，囿于現(xiàn)階段理論研究還不夠成熟，尤其是行政訴訟法、《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)行政復(fù)議法)等法律規(guī)范還沒(méi)有作出相應(yīng)的修改和調(diào)整，配套的制度安排還處于空白狀態(tài)，將黨的機(jī)構(gòu)直接作為行政復(fù)議被申請(qǐng)人、行政訴訟被告，仍存在較大的爭(zhēng)議，對(duì)當(dāng)下的行政復(fù)議、行政審判工作也是一個(gè)很大的挑戰(zhàn)。

三、黨政融合改革模式下認(rèn)定行政主體資格需要考量的主要因素

在黨政融合改革全面完成后，出現(xiàn)了一些與本輪改革相關(guān)的行政訴訟案件，如何審理此類(lèi)行政案件，對(duì)人民法院行政審判工作提出了新的挑戰(zhàn)，尤其是黨政合并設(shè)立、合署辦公等新型機(jī)構(gòu)的訴訟主體資格問(wèn)題。筆者認(rèn)為，涉及此類(lèi)行政案件中認(rèn)定相關(guān)機(jī)構(gòu)的行政主體資格時(shí)，需要考慮以下三個(gè)方面的因素。

(一) 堅(jiān)持服務(wù)保障機(jī)構(gòu)改革大局

黨的十九屆三中全會(huì)提出，黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)職能體系是中國(guó)特色社會(huì)主義制度的重要組成部分，是我們黨治國(guó)理政的重要保障；深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一場(chǎng)深刻變革。黨的十九屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》提出：“完善黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)職能體系，把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到黨和國(guó)家所有機(jī)構(gòu)履行職責(zé)全過(guò)程，推動(dòng)各方面協(xié)調(diào)行動(dòng)、增強(qiáng)合力。”因此，服務(wù)和保障機(jī)構(gòu)改革實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)，不僅是黨委政府的應(yīng)有職責(zé)，也是人民法院審判工作的重要使命，是人民法院主動(dòng)服務(wù)大局的重要體現(xiàn)。機(jī)構(gòu)改革后，會(huì)出現(xiàn)一些新型機(jī)構(gòu)涉訴案件，在法律規(guī)范尚未修改到位的前提下，“如果繼續(xù)延續(xù)行政主體理論的‘訴訟主體模式’，斷然不能有效地應(yīng)對(duì)治理變革所帶來(lái)的行政主體法權(quán)結(jié)構(gòu)的實(shí)質(zhì)性變化”，(24)前引⑤，喻少如、劉文凱文。甚至?xí)?dǎo)致一些新型機(jī)構(gòu)無(wú)法參與訴訟，或者面臨履行職責(zé)缺乏法律依據(jù)的尷尬境地，這將會(huì)產(chǎn)生新的更大的問(wèn)題。例如，原來(lái)屬于政府序列的行政機(jī)關(guān)，在機(jī)構(gòu)改革后屬于黨委序列或者被黨的機(jī)構(gòu)所合并，即使保留了原來(lái)的牌子，或者加掛新的行政機(jī)關(guān)牌子，嚴(yán)格來(lái)說(shuō)，其都不屬于行政法上所說(shuō)的行政機(jī)關(guān)，其繼續(xù)履行行政管理和行政執(zhí)法職責(zé)的法律依據(jù)存在不足。對(duì)此，筆者建議，人民法院可以在法律允許的范圍內(nèi)，充分探究機(jī)構(gòu)改革的本意，對(duì)黨委機(jī)構(gòu)以行政機(jī)關(guān)的名義履行行政管理職責(zé)的行為予以尊重，不能簡(jiǎn)單地以此為由，直接否定此類(lèi)模式下行政行為的合法性。

(二) 堅(jiān)持依法保障權(quán)利救濟(jì)路徑

尊重和保障公民權(quán)益是行政法治的基本原則，在深入推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革的過(guò)程中，這一原則也應(yīng)嚴(yán)格遵守。法治政府應(yīng)切實(shí)維護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益，使之不受侵犯，更不能以自己的行為侵犯公民權(quán)益。在法治國(guó)家、法治社會(huì)，包括機(jī)構(gòu)改革在內(nèi)的任何行政改革都不能以侵犯行政相對(duì)人的合法權(quán)益為代價(jià)?！坝袡?quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督，是法治的基本原理，對(duì)行政機(jī)關(guān)的行政活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)違法行政追究責(zé)任，對(duì)權(quán)益受損的行政相對(duì)人提供救濟(jì)，是依法行政的必然要求，也是法治政府建設(shè)的重要內(nèi)容。”(25)李洪雷：《行政體制改革與法治政府建設(shè)四十年(1978—2018)》，載《法治現(xiàn)代化研究》2018年第5期。本輪機(jī)構(gòu)改革，既涉及廣泛，中央地方步調(diào)統(tǒng)一，黨政軍群一體聯(lián)動(dòng)；又探索創(chuàng)新，黨政機(jī)構(gòu)深度融合，行政職能合并重組，在給行政法學(xué)理論帶來(lái)挑戰(zhàn)的同時(shí)，也使行政行為的實(shí)施主體更為豐富多樣。但是，不管行政權(quán)的實(shí)施主體呈現(xiàn)何種樣態(tài)，只要行政相對(duì)人的合法權(quán)益受到了侵害，其都有權(quán)依法維護(hù)自身合法權(quán)益，包括申請(qǐng)行政復(fù)議、提起行政訴訟、請(qǐng)求國(guó)家賠償?shù)取！凹热弧惶兹笋R’可以使用‘不同的牌子’對(duì)外行使職權(quán)，那么濫用‘牌子’逃避責(zé)任就難以避免。合署辦公可能導(dǎo)致行政訴訟監(jiān)督存在盲點(diǎn)。公民不服行政機(jī)關(guān)的行為，可以提起行政訴訟。但黨政機(jī)關(guān)合署辦公后，如果以‘另一塊牌子’即以非行政機(jī)關(guān)的名義對(duì)外行使職權(quán)，則可能逃脫法院的司法監(jiān)督?！?26)劉權(quán)：《黨政機(jī)關(guān)合署辦公的反思與完善》，載《行政法學(xué)研究》2018年第5期。對(duì)此，筆者主張，人民法院不能機(jī)械地認(rèn)為以黨委名義實(shí)施的行政行為一律屬于行政訴訟的受案范圍，將其排斥在行政訴訟之外，從而導(dǎo)致行政相對(duì)人的權(quán)利救濟(jì)路徑被完全剝奪；行政復(fù)議機(jī)關(guān)也不能因?yàn)闄C(jī)構(gòu)改革出現(xiàn)了新情況、新問(wèn)題，就完全否定行政相對(duì)人權(quán)利救濟(jì)的行使路徑。

(三) 堅(jiān)持推動(dòng)各方形成共識(shí)

在支持機(jī)構(gòu)改革大局與依法保障行政相對(duì)人權(quán)利救濟(jì)的目標(biāo)之間，人民法院需要尋求恰當(dāng)?shù)钠胶?。在推進(jìn)黨政機(jī)構(gòu)合并設(shè)立、合署辦公的過(guò)程中，一些行政管理領(lǐng)域的許可、處罰等行政權(quán)被納入黨委序列，并在黨委部門(mén)加掛或保留相應(yīng)的行政機(jī)關(guān)的牌子。在現(xiàn)階段學(xué)術(shù)理論和法律規(guī)范都未同步更新或者修改的背景之下，由黨委部門(mén)直接行使行政權(quán)，弊大于利，且極易引發(fā)較大的社會(huì)爭(zhēng)議，不利于機(jī)構(gòu)改革的推進(jìn)和深化。權(quán)宜之計(jì)，還是應(yīng)當(dāng)以加掛的行政機(jī)關(guān)名義對(duì)外行使行政權(quán)。但在實(shí)踐中，如果客觀上出現(xiàn)了黨委部門(mén)以自己的名義行使行政權(quán)的現(xiàn)象，由此產(chǎn)生的法律責(zé)任將如何承擔(dān)？在行政相對(duì)人直接對(duì)黨的機(jī)構(gòu)為被告提起行政訴訟之后，人民法院能否予以受理，從而使黨的機(jī)構(gòu)直接進(jìn)入行政訴訟之中？對(duì)此，筆者認(rèn)為，人民法院既不能突破現(xiàn)有訴訟制度的明確規(guī)定，直接認(rèn)可黨的機(jī)構(gòu)具備行政訴訟的主體資格，也不宜“關(guān)起大門(mén)”“不立不裁”，漠視行政相對(duì)人的正當(dāng)訴求。此種情形之下，人民法院可以考慮向起訴人進(jìn)行法律釋明，建議其變更適格被告為加掛牌子的行政機(jī)關(guān)，同時(shí)通過(guò)司法建議的方式建議相關(guān)部門(mén)規(guī)范行政權(quán)的行使方式。

四、具體機(jī)構(gòu)改革模式下行政主體資格的判定

(一) 行政機(jī)關(guān)合并設(shè)立的行政主體資格判斷

行政機(jī)關(guān)的合并設(shè)立，是指兩個(gè)以上的行政機(jī)關(guān)通過(guò)合并形成一個(gè)新的行政機(jī)關(guān)，原來(lái)多個(gè)行政機(jī)關(guān)的全部或部分職能由新的行政機(jī)關(guān)統(tǒng)一行使。本輪機(jī)構(gòu)改革中，無(wú)論是中央層面，還是地方層面，行政機(jī)關(guān)之間的合并設(shè)立都是其中的主要類(lèi)型。在以往的歷次政府機(jī)構(gòu)改革中，行政機(jī)關(guān)的合并或者說(shuō)簡(jiǎn)單的機(jī)構(gòu)“加減法”是機(jī)構(gòu)改革的基本模式。而本輪機(jī)構(gòu)改革在機(jī)構(gòu)的合并方面，特別引人注目的特點(diǎn)是注重細(xì)分職能的重組交叉，而非以機(jī)構(gòu)撤并為主。

行政機(jī)關(guān)合并設(shè)立新的行政機(jī)關(guān)，原則上不影響新成立或組建的行政機(jī)關(guān)的行政主體資格。《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第2條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟。前款所稱(chēng)行政行為，包括法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織作出的行政行為?！备鶕?jù)本條規(guī)定，新設(shè)行政機(jī)構(gòu)如果要具備行政主體的資格，必須是行政機(jī)關(guān)或者具有法律、法規(guī)或者規(guī)章專(zhuān)門(mén)授權(quán)的組織。在機(jī)構(gòu)改革的過(guò)渡期間，尤其是相關(guān)法律規(guī)范并未同步修訂的背景下，類(lèi)似于江蘇省文化和旅游廳、江蘇省市場(chǎng)監(jiān)督管理局等整體合并的新設(shè)機(jī)構(gòu)，其行政主體資格爭(zhēng)議不大。但是，在整合了分散于多個(gè)行政機(jī)關(guān)的部分職能基礎(chǔ)上組建的新的行政組織，如退役軍人事務(wù)管理機(jī)構(gòu)、醫(yī)療保障管理機(jī)構(gòu)，其行政主體資格可能存在一定的爭(zhēng)議，尤其是缺乏明確的法律規(guī)范授權(quán)。

正是為了解決機(jī)構(gòu)改革過(guò)程中的職權(quán)變更和法律適用問(wèn)題，全國(guó)人大常委會(huì)、國(guó)務(wù)院先后通過(guò)了“4.27決定”“5.24決定”，明確“《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》確定由組建后的行政機(jī)關(guān)或者劃入職責(zé)的行政機(jī)關(guān)承擔(dān)現(xiàn)行法律、行政法規(guī)規(guī)定的行政機(jī)關(guān)職責(zé)和工作的，在有關(guān)法律、行政法規(guī)規(guī)定尚未修改之前，調(diào)整適用有關(guān)法律、行政法規(guī)規(guī)定，由組建后的行政機(jī)關(guān)或者劃入職責(zé)的行政機(jī)關(guān)承擔(dān)”。雖然包括江蘇省在內(nèi)的多數(shù)省級(jí)層面尚未出臺(tái)地方性法規(guī)、規(guī)章或在機(jī)構(gòu)改革過(guò)渡期間的適用意見(jiàn)，但筆者認(rèn)為，根據(jù)“4.27決定”“5.24決定”的精神，退役軍人事務(wù)管理機(jī)構(gòu)、醫(yī)療保障管理機(jī)構(gòu)等新設(shè)組建的行政機(jī)關(guān)，具有相應(yīng)的法定職權(quán)，這也符合《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第26條第6款的規(guī)定。

(二) 黨政機(jī)構(gòu)合并設(shè)立的行政主體資格判斷

黨政機(jī)構(gòu)之間的合并設(shè)立，是指將職能相近的黨的機(jī)構(gòu)與行政機(jī)關(guān)在機(jī)構(gòu)、人員、職能上進(jìn)行整合，既包括黨的機(jī)構(gòu)合并吸收行政機(jī)關(guān)，也包括行政機(jī)關(guān)合并吸收黨的機(jī)構(gòu)。黨政機(jī)構(gòu)合并設(shè)立，打破了以往多年來(lái)強(qiáng)調(diào)的“黨政分設(shè)”慣例，這也充分借鑒和吸收了包括廣東順德模式在內(nèi)的地方改革的有益經(jīng)驗(yàn)。目前的黨政機(jī)構(gòu)合并設(shè)立，基本上是將職能相近的行政機(jī)關(guān)合并到黨的機(jī)構(gòu)，(27)例外的情況，如農(nóng)業(yè)農(nóng)村部，《機(jī)構(gòu)改革方案》將中共中央直屬機(jī)關(guān)序列的中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室并入到國(guó)務(wù)院系統(tǒng)的農(nóng)業(yè)部，重新設(shè)立了作為國(guó)務(wù)院組成部門(mén)的農(nóng)業(yè)農(nóng)村部；地方亦是如此。合并之后的行政機(jī)關(guān)事實(shí)上已經(jīng)不復(fù)存在，機(jī)構(gòu)編制部門(mén)的“三定規(guī)定”也與其無(wú)關(guān)，因?yàn)槠湟呀?jīng)沒(méi)有專(zhuān)門(mén)編制，沒(méi)有單獨(dú)職能，亦沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。

“黨政合并設(shè)立的機(jī)構(gòu)設(shè)置，對(duì)當(dāng)代行政法的影響是：不同于合署辦公，黨的機(jī)構(gòu)同時(shí)又是行政機(jī)構(gòu)，實(shí)質(zhì)上是黨的機(jī)構(gòu)在行使權(quán)力?！?28)前引④，金國(guó)坤文。在政府序列的行政機(jī)關(guān)被黨的機(jī)構(gòu)合并之后，黨的機(jī)構(gòu)如果以自己的名義依據(jù)行政法律規(guī)范進(jìn)行行政管理的話，其是否具有行政主體資格？“在組織人事、意識(shí)形態(tài)、宗教事務(wù)等方面，實(shí)行黨政機(jī)構(gòu)合并設(shè)立，實(shí)質(zhì)上是黨組織直接行使行政權(quán)，只是對(duì)外保留著行政機(jī)關(guān)的名稱(chēng)。”(29)前引④，金國(guó)坤文。當(dāng)前，立法和司法解釋都沒(méi)有作出相應(yīng)的制度安排。筆者主張，在黨的機(jī)構(gòu)已經(jīng)加掛行政機(jī)關(guān)牌子的前提下，需要對(duì)外作出行政行為的，目前還是以行政機(jī)關(guān)的名義對(duì)外作出，不宜直接以黨的機(jī)構(gòu)的名義對(duì)外直接行使行政權(quán)，否則會(huì)導(dǎo)致行政管理的秩序紊亂。但如果黨的機(jī)構(gòu)實(shí)際就以自己的名義行使了行政權(quán)，行政相對(duì)人也以黨的機(jī)構(gòu)為被告向人民法院提起了行政訴訟，該如何處理？雖然有觀點(diǎn)主張，可以將黨的機(jī)構(gòu)視為法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織，納入行政訴訟的審查范圍。但筆者認(rèn)為，在頂層設(shè)計(jì)尚未出臺(tái)以及立法未做修改的前提下，現(xiàn)階段黨的機(jī)構(gòu)直接成為行政訴訟的被告還不妥當(dāng)，對(duì)黨的機(jī)構(gòu)直接行使行政權(quán)的行為需要審慎、靈活處理，不宜將黨的機(jī)構(gòu)視為行政主體，直接納入行政復(fù)議或行政訴訟的范疇之中，同時(shí)還要兼顧暢通行政相對(duì)人的權(quán)利救濟(jì)渠道、恪守司法權(quán)行使的邊界等不同制度功能。

2019年2月2日，《國(guó)務(wù)院辦公廳政府信息與政務(wù)公開(kāi)辦公室關(guān)于機(jī)構(gòu)改革后政府信息公開(kāi)申請(qǐng)辦理問(wèn)題的解釋》第5條規(guī)定，“行政機(jī)關(guān)職權(quán)劃入黨的機(jī)關(guān)的，如果黨的機(jī)關(guān)對(duì)外加掛行政機(jī)關(guān)牌子，相關(guān)信息公開(kāi)事項(xiàng)以行政機(jī)關(guān)名義參照前述規(guī)定辦理；如果黨的機(jī)關(guān)沒(méi)有對(duì)外加掛行政機(jī)關(guān)牌子，相關(guān)信息公開(kāi)事項(xiàng)按照《中國(guó)共產(chǎn)黨黨務(wù)公開(kāi)條例(試行)》辦理”。國(guó)務(wù)院辦公廳政府信息與政務(wù)公開(kāi)辦公室在2019年9月23日就中央宣傳部辦公廳《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例〉有關(guān)問(wèn)題的函》作出復(fù)函，進(jìn)一步提出“國(guó)務(wù)院新聞辦公室、國(guó)家新聞出版署、國(guó)家版權(quán)局、國(guó)家電影局在中央宣傳部加掛牌子。這既是加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)的重大舉措，也是堅(jiān)持依法行政的具體體現(xiàn)。根據(jù)有關(guān)法律規(guī)定和工作實(shí)際，對(duì)外以自己名義獨(dú)立履行法定行政管理職能的單位，原則上按行政機(jī)關(guān)對(duì)待”。故在此情況下，建議受理案件的人民法院向起訴人明確釋明將黨的機(jī)構(gòu)變更為相應(yīng)的加掛牌子的行政機(jī)關(guān)，并與黨的機(jī)構(gòu)做好工作對(duì)接和訴訟銜接工作；如果起訴人拒不接受法院釋明的，人民法院可以以被告不適格為由，裁定不予立案。在穩(wěn)妥處理案件的同時(shí)，人民法院可以通過(guò)適當(dāng)?shù)姆绞?，向相關(guān)部門(mén)、單位提出規(guī)范黨的機(jī)構(gòu)對(duì)外行使行政權(quán)名義和方式的工作建議。

此外，全國(guó)人大常委會(huì)“4.27決定”以及國(guó)務(wù)院“5.24決定”對(duì)于行政機(jī)關(guān)之間的職責(zé)調(diào)整具有直接的適用性，但能否適用于行政機(jī)關(guān)的職能被黨的機(jī)構(gòu)承繼的情形？之所以會(huì)有這樣的疑問(wèn)，是因?yàn)辄h的機(jī)構(gòu)并不屬于行政機(jī)關(guān)，形式上無(wú)法直接援引上述決定。筆者認(rèn)為，如果嚴(yán)格按照上述決定執(zhí)行，將會(huì)導(dǎo)致一個(gè)問(wèn)題：原來(lái)屬于政府序列的行政機(jī)關(guān)或者內(nèi)設(shè)行政機(jī)構(gòu)，由于機(jī)構(gòu)改革已經(jīng)被合并到了黨的機(jī)構(gòu)，脫離了行政機(jī)關(guān)的序列，那么其行使現(xiàn)行有效的法律規(guī)范所規(guī)定的行政職權(quán)將存在爭(zhēng)議。例如，江蘇省委宣傳部將原江蘇省新聞出版廣電局中的新聞出版和電影管理職責(zé)予以整合吸收，對(duì)外加掛江蘇省新聞出版局(省版權(quán)局)、江蘇省電影局的牌子。但是，改革后加掛牌子的江蘇省新聞出版局(省版權(quán)局)、江蘇省電影局已經(jīng)是黨的機(jī)構(gòu)，形式上不再屬于行政機(jī)關(guān)。因此，在涉及機(jī)構(gòu)改革的其他單行法律規(guī)范尚未修改到位的前提下，如果再拘泥于傳統(tǒng)行政主體理論，那么《中華人民共和國(guó)著作權(quán)法》《中華人民共和國(guó)電影管理?xiàng)l例》中規(guī)定的“各省、自治區(qū)、直轄市人民政府的著作權(quán)行政管理部門(mén)”“縣級(jí)以上地方人民政府管理電影的行政部門(mén)”等主管部門(mén)將存在職責(zé)承繼上的真空，這顯然與機(jī)構(gòu)改革的初衷和目標(biāo)不符。所以，筆者主張，全國(guó)人大常委會(huì)的“4.27決定”以及國(guó)務(wù)院的“5.24決定”中所規(guī)定的“行政機(jī)關(guān)”應(yīng)當(dāng)理解為“行政主體”，否則將無(wú)法涵蓋涉及行政機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)改革的各類(lèi)模式。

(三) 黨政合署辦公機(jī)制的行政主體資格判斷

通俗地說(shuō)，“合署辦公”是指兩個(gè)或兩個(gè)以上機(jī)構(gòu)在一起辦理公務(wù)的情況，俗稱(chēng)“一個(gè)機(jī)構(gòu)、兩塊牌子”，這種類(lèi)型的機(jī)構(gòu)兼具黨的機(jī)構(gòu)和行政機(jī)關(guān)雙重屬性。合署辦公與黨政機(jī)構(gòu)合并設(shè)立的區(qū)別在于，合署辦公中的黨政機(jī)構(gòu)是平等的，不存在加掛牌子一說(shuō)，行政機(jī)構(gòu)實(shí)體上仍然是存在的，只是更加強(qiáng)調(diào)集中辦公；合并設(shè)立存在主次之分，且更加注重內(nèi)在融合，被合并的機(jī)構(gòu)只是通過(guò)加掛牌子來(lái)體現(xiàn)?！跋鄬?duì)于黨政機(jī)構(gòu)合并，加掛行政機(jī)關(guān)的牌子，合署辦公則從實(shí)質(zhì)上保證了行政機(jī)關(guān)依法定職權(quán)履行職責(zé)，既避免了交叉重復(fù)，又明確了法律責(zé)任的主體。”(30)前引④，金國(guó)坤文。本輪機(jī)構(gòu)改革之前，各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察、編辦、保密、檔案等組織都實(shí)行黨政合署辦公模式，且合署機(jī)構(gòu)往往被列入同級(jí)黨委的工作部門(mén)。

那么，被列入黨委序列的合署機(jī)構(gòu)以自己的名義行使行政職權(quán)，是否具有行政主體資格呢？筆者認(rèn)為，機(jī)構(gòu)序列不應(yīng)當(dāng)成為判斷一個(gè)組織是否可以成為行政主體的關(guān)鍵因素或核心標(biāo)準(zhǔn)，而應(yīng)當(dāng)看該組織是否具有并行使行政權(quán)。一個(gè)組織是否具有行政主體資格，并非以該機(jī)構(gòu)的性質(zhì)或者所屬序列來(lái)判斷，而應(yīng)當(dāng)以權(quán)力的來(lái)源作為判斷依據(jù)。也正如此，2018年2月出臺(tái)的《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》才規(guī)定了村(居)委會(huì)、律師協(xié)會(huì)、會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)在依法行使行政職權(quán)時(shí)可以作為行政訴訟的被告。比照前文黨政機(jī)構(gòu)合并設(shè)立的模式，現(xiàn)階段合署辦公的機(jī)構(gòu)對(duì)外行使行政權(quán)時(shí)也應(yīng)以行政機(jī)關(guān)的名義，不宜直接以黨的機(jī)構(gòu)的名義；如果客觀上錯(cuò)用了機(jī)構(gòu)名稱(chēng)，在行政訴訟中人民法院應(yīng)建議其做變更處理。

(四) 機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)型后的行政主體資格判斷

機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)型，是指在機(jī)構(gòu)仍然存在或者基本職能保持相對(duì)穩(wěn)定的情況下，其機(jī)構(gòu)的性質(zhì)發(fā)生了重大變化，包括由行政機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)為監(jiān)察機(jī)關(guān)、由軍事機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)為行政機(jī)關(guān)等具體類(lèi)型。

1. 轉(zhuǎn)型后的機(jī)構(gòu)如果已經(jīng)不屬于行政機(jī)關(guān)，且不再行使行政權(quán)的類(lèi)型。這主要是指國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)和地方各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的組建模式，《機(jī)構(gòu)改革方案》將國(guó)家監(jiān)察委列入黨中央機(jī)構(gòu)序列，是因?yàn)閲?guó)家監(jiān)察委與中紀(jì)委合署辦公，也可以說(shuō)國(guó)家監(jiān)察委是依托于中紀(jì)委履行法定職權(quán)，這與改革之前的中紀(jì)委、監(jiān)察部的體制具有相似性。但是，國(guó)家監(jiān)察委是依據(jù)《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》行使憲法和法律賦予的監(jiān)察權(quán)，其本身是行使國(guó)家監(jiān)察職能的專(zhuān)責(zé)機(jī)關(guān)，已經(jīng)不同于改革之前作為國(guó)務(wù)院組成部門(mén)的監(jiān)察部，監(jiān)察權(quán)也已成為與行政權(quán)具有同等地位的憲法性權(quán)力。因而，各級(jí)監(jiān)察委不同于改革之前的行政監(jiān)察機(jī)關(guān)，其不再屬于行政主體，不能成為行政訴訟的被告。

2. 轉(zhuǎn)型后已經(jīng)脫離原來(lái)的軍事機(jī)關(guān)序列，與相關(guān)部門(mén)共同組建新的行政機(jī)關(guān)的類(lèi)型。這里以消防機(jī)構(gòu)為例。改革之前，各級(jí)消防部門(mén)是雙重管理體制，實(shí)行的是“兩塊牌子、一套班子”的模式，既是公安消防機(jī)構(gòu)，又是武警消防部隊(duì)，在機(jī)構(gòu)序列上屬于武警部隊(duì)，按照公安現(xiàn)役部隊(duì)進(jìn)行管理。改革之后，各級(jí)消防機(jī)構(gòu)與同級(jí)政府的原安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門(mén)等多個(gè)機(jī)構(gòu)或職能共同組建應(yīng)急管理部門(mén)，消防機(jī)構(gòu)也脫離了軍事機(jī)關(guān)序列，成為新型的消防救援機(jī)構(gòu)。根據(jù)2019年4月修改后的《中華人民共和國(guó)消防法》第4條第1款的規(guī)定，“縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)急管理部門(mén)對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的消防工作實(shí)施監(jiān)督管理，并由本級(jí)人民政府消防救援機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)實(shí)施”；同時(shí)根據(jù)該法其他條文的規(guī)定，消防救援機(jī)構(gòu)享有“公眾聚集場(chǎng)所在投入使用、營(yíng)業(yè)前的消防安全檢查”(第15條)、“確定本行政區(qū)域內(nèi)消防安全重點(diǎn)單位”(第17條第1款)、“對(duì)危險(xiǎn)部位或者場(chǎng)所采取臨時(shí)查封措施”(第54條)、“責(zé)令停止施工、停止使用或者停產(chǎn)停業(yè)，并處三萬(wàn)元以上三十萬(wàn)元以下罰款”(第58條第1款)等法定職權(quán)。可以說(shuō)，根據(jù)修改后的消防法的規(guī)定，縣級(jí)以上消防救援機(jī)構(gòu)和本級(jí)政府的應(yīng)急管理部門(mén)一樣，均具有行政主體資格。消防救援機(jī)構(gòu)作為行政訴訟的被告，其訴訟管轄權(quán)沒(méi)有障礙，但在復(fù)議管轄權(quán)方面存在的問(wèn)題是，在行政復(fù)議程序中誰(shuí)可以成為同級(jí)政府消防救援機(jī)構(gòu)的復(fù)議機(jī)關(guān)？根據(jù)當(dāng)前改革的現(xiàn)狀，在國(guó)務(wù)院層面，消防救援局是作為應(yīng)急管理部的直屬單位；在地方層面，各級(jí)消防救援機(jī)構(gòu)也僅僅是編制上的轉(zhuǎn)換，與同級(jí)應(yīng)急管理部門(mén)并不存在實(shí)質(zhì)上的隸屬關(guān)系，且全國(guó)范圍內(nèi)的消防救援機(jī)構(gòu)基本上是自成一體。因此，不少地方的應(yīng)急管理部門(mén)認(rèn)為其不是同級(jí)消防救援機(jī)構(gòu)的上級(jí)機(jī)關(guān)，不應(yīng)成為其復(fù)議機(jī)關(guān)。筆者主張，行政復(fù)議本質(zhì)上屬于行政機(jī)關(guān)的層級(jí)監(jiān)督，原則上復(fù)議機(jī)關(guān)與復(fù)議被申請(qǐng)人之間應(yīng)當(dāng)具有行政管理上的隸屬關(guān)系，這也有利于體現(xiàn)復(fù)議決定的權(quán)威，便于復(fù)議決定的執(zhí)行?？紤]到現(xiàn)階段縣級(jí)以上地方各級(jí)政府的消防救援機(jī)構(gòu)與同級(jí)應(yīng)急管理部門(mén)之間的改革現(xiàn)狀，在消防救援機(jī)構(gòu)作為行政復(fù)議被申請(qǐng)人時(shí)，其復(fù)議機(jī)關(guān)既可以是本級(jí)人民政府，也可以是上一級(jí)消防救援機(jī)構(gòu)。

(五) 隸屬關(guān)系調(diào)整后的行政主體資格判斷

這里所說(shuō)的隸屬關(guān)系調(diào)整，是指行政機(jī)關(guān)的基本職能保持不變，但隸屬關(guān)系發(fā)生了重大調(diào)整，由原來(lái)隸屬于同級(jí)政府或者從雙重管理變成了由同級(jí)黨委工作部門(mén)歸口管理。例如，各級(jí)編制委員會(huì)辦公室(以下簡(jiǎn)稱(chēng)編辦)作為同級(jí)黨委政府編制委員會(huì)的辦事機(jī)構(gòu)，雖然原來(lái)就隸屬于同級(jí)黨委，但在名義上由黨委、政府雙重管理，本輪改革將其調(diào)整為由同級(jí)黨委組織部歸口管理，即由雙重管理調(diào)整為由黨委部門(mén)歸口管理。如，為加強(qiáng)黨對(duì)民族工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，參照《機(jī)構(gòu)改革方案》，江蘇將省民族事務(wù)委員會(huì)(省宗教事務(wù)局)(以下簡(jiǎn)稱(chēng)民委)調(diào)整為省民族宗教事務(wù)委員會(huì)(以下簡(jiǎn)稱(chēng)民宗委)，歸口省委統(tǒng)戰(zhàn)部領(lǐng)導(dǎo)，但仍作為省政府組成部門(mén)。

筆者認(rèn)為，隸屬關(guān)系的調(diào)整，并不影響機(jī)構(gòu)原來(lái)就具有的行政主體資格，無(wú)論是各級(jí)編辦，還是各級(jí)民委(民宗委)，其分別作為機(jī)構(gòu)編制管理、民族事務(wù)管理領(lǐng)域的行政主管機(jī)關(guān)，行政主體資格并無(wú)爭(zhēng)議，其本身可以作為行政復(fù)議的被申請(qǐng)人以及行政訴訟的被告。以編辦為例，其是否屬于行政主體，進(jìn)而能否作為行政復(fù)議的被申請(qǐng)人以及行政訴訟的被告，改革之前爭(zhēng)議較大：肯定其行政主體資格的主要理由是其屬于編制管理的主管機(jī)關(guān)，是《國(guó)務(wù)院行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》(中央編辦)、《地方各級(jí)人民政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》(地方編辦)兩部行政法規(guī)的法律適用機(jī)關(guān)；而否定其行政主體資格的理由是各級(jí)編辦屬于黨委序列，不屬于行政機(jī)關(guān)。但筆者認(rèn)為，改革之后，隨著越來(lái)越多的行政機(jī)關(guān)被列入黨委序列，如果再以機(jī)構(gòu)序列為由否定編辦的行政主體資格，理由難以成立。

隸屬關(guān)系調(diào)整后一個(gè)較為突出的問(wèn)題是，如果各級(jí)編辦、民委(民宗委)作為行政復(fù)議的被申請(qǐng)人，行政相對(duì)人如何選擇行政復(fù)議機(jī)關(guān)？“各機(jī)構(gòu)法定職責(zé)的調(diào)整會(huì)帶來(lái)上下級(jí)機(jī)關(guān)之間領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的變化，尤其是在具有管理指導(dǎo)監(jiān)督關(guān)系的批準(zhǔn)、備案、復(fù)議等工作中，明確上下級(jí)機(jī)關(guān)的關(guān)系是開(kāi)展工作的重要前提。如在行政復(fù)議制度中，由誰(shuí)承擔(dān)復(fù)議職責(zé)就涉及行政復(fù)議機(jī)關(guān)和行政訴訟被告確定等一系列問(wèn)題?！?31)魏哲哲：《為機(jī)構(gòu)改革提供堅(jiān)強(qiáng)法治保障——訪中國(guó)政法大學(xué)副校長(zhǎng)馬懷德》，載《人民日?qǐng)?bào)》2018年6月8日?！吨腥A人民共和國(guó)行政復(fù)議法》第12條第1款規(guī)定：“對(duì)縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府工作部門(mén)的具體行政行為不服的，由申請(qǐng)人選擇，可以向該部門(mén)的本級(jí)人民政府申請(qǐng)行政復(fù)議，也可以向上一級(jí)主管部門(mén)申請(qǐng)行政復(fù)議?！备骷?jí)民委(民宗委)雖然在領(lǐng)導(dǎo)體制上實(shí)現(xiàn)了從同級(jí)政府到同級(jí)黨委統(tǒng)戰(zhàn)部的轉(zhuǎn)變，但考慮到其仍然屬于同級(jí)政府的職能部門(mén)，現(xiàn)階段可以根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》第12條第1款規(guī)定，由本級(jí)人民政府或上一級(jí)主管部門(mén)作為復(fù)議機(jī)關(guān)。

五、結(jié) 語(yǔ)

機(jī)構(gòu)改革不僅是推動(dòng)國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要途徑，也是法治政府自身建設(shè)的重要內(nèi)容，而如何處理改革與法治的關(guān)系則考驗(yàn)著本次機(jī)構(gòu)改革成效的鞏固和長(zhǎng)期機(jī)制的建立。習(xí)近平總書(shū)記明確提出，“要同步考慮改革涉及的立法問(wèn)題，需要制定或修改法律的要通過(guò)法定程序進(jìn)行，做到在法治下推進(jìn)改革，在改革中完善法治”。(32)習(xí)近平：《關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革決定稿和方案稿的說(shuō)明》，載《〈中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定〉〈深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案〉輔導(dǎo)讀本》，人民出版社2018年版，第87頁(yè)?！氨据嘃h和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革，不僅對(duì)組織機(jī)構(gòu)和職權(quán)職責(zé)調(diào)整的范圍與強(qiáng)度更大，而且還出現(xiàn)了大量黨政機(jī)構(gòu)合并設(shè)立或合署辦公的新特點(diǎn)，改革與立法的關(guān)系呈現(xiàn)更為復(fù)雜的面向?！?33)劉小妹：《機(jī)構(gòu)改革與組織法律體系的革新》，載《西北大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)2019年第3期。新一輪機(jī)構(gòu)改革涉及面廣，法律規(guī)范的立改廢任務(wù)艱巨，短期內(nèi)法律缺位、法律滯后、法律沖突的現(xiàn)象在所難免。司法部有關(guān)負(fù)責(zé)人在國(guó)務(wù)院“5.24決定”出臺(tái)后接受媒體采訪時(shí)提到，目前需要修改或者廢止的行政法規(guī)有230多部，數(shù)量大、內(nèi)容多、情況各異，基于機(jī)構(gòu)改革的不同情況和問(wèn)題，有關(guān)行政法規(guī)的修改和廢止工作難以在短期內(nèi)或經(jīng)一次“打包”修改完成。(34)李萬(wàn)祥：《確保機(jī)構(gòu)改革在法治軌道上有序進(jìn)行——司法部有關(guān)負(fù)責(zé)人詳解與國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革有關(guān)的行政法規(guī)的修改或廢止》，載《經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)》2018年6月7日。

行政主體理論需要與時(shí)俱進(jìn)，適應(yīng)改革發(fā)展的時(shí)代需要，融入中國(guó)本土特色，既可以解決新型機(jī)構(gòu)，尤其是黨的機(jī)構(gòu)行使行政權(quán)的理論和實(shí)踐障礙，也能切實(shí)保障行政相對(duì)人權(quán)利受損后的救濟(jì)路徑。而解決行政主體資格的爭(zhēng)議僅僅是保障和服務(wù)機(jī)構(gòu)改革大局的其中一環(huán)，隨著機(jī)構(gòu)改革的全面深入推進(jìn)，行政復(fù)議的管轄體制、行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴、規(guī)范性文件附帶審查、政府信息公開(kāi)的范圍與公開(kāi)義務(wù)主體、涉黨委部門(mén)行政裁判的執(zhí)行、黨內(nèi)法規(guī)在行政執(zhí)法中的適用等一些新情況、新問(wèn)題，也必將進(jìn)入行政法學(xué)理論和司法實(shí)務(wù)界思考和研究的視野。