我國(guó)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的負(fù)面清單管理模式的研究探討

鄢 茜

(福建師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院 福建 福州 350108)

近年來(lái)，新的國(guó)際投資規(guī)則正在應(yīng)運(yùn)而生，我國(guó)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)負(fù)面清單的實(shí)踐便是為改革尋求經(jīng)驗(yàn)，積極應(yīng)對(duì)國(guó)際投資自由化潮流。在如今新的格局下，中國(guó)需要不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，提出改革的具體方案，以此來(lái)促進(jìn)中國(guó)和全世界的共同進(jìn)步。在2018年全國(guó)實(shí)施統(tǒng)一的市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度的大背景下，我國(guó)的管理模式已經(jīng)發(fā)生了改變，這對(duì)于中國(guó)來(lái)說(shuō)是一次新的嘗試，因此有必要思索清楚自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)負(fù)面清單模式的意義。在對(duì)內(nèi)通過(guò)實(shí)施自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)戰(zhàn)略下，本文通過(guò)對(duì)上海和廣東的自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)負(fù)面清單管理模式發(fā)展的梳理和現(xiàn)實(shí)意義，來(lái)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，以此進(jìn)一步更好地完善我國(guó)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)負(fù)面清單管理模式。

一、我國(guó)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)負(fù)面清單發(fā)展和現(xiàn)狀

我國(guó)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的建設(shè)是新時(shí)代推行改革開放的重大舉措，而其中最重要的就是負(fù)面清單的制定。而負(fù)面清單這個(gè)概念在世界上已經(jīng)被熟知，大部分國(guó)家都利用此形式來(lái)限定其他的國(guó)家對(duì)本國(guó)某些行業(yè)的一些投資領(lǐng)域，以此來(lái)保護(hù)自己國(guó)家的利益。

(一)我國(guó)外資管理體制

作為全球最大、發(fā)展最快的發(fā)展中國(guó)家，我國(guó)一直是各國(guó)投資的重要場(chǎng)所。近幾年來(lái)，三大事件對(duì)我國(guó)外資準(zhǔn)入制度的變革產(chǎn)生了重大影響。第一，2013年中美第九輪雙邊投資談判取得了實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，我國(guó)決定接受以“準(zhǔn)入前國(guó)民待遇+負(fù)面清單”模式與美國(guó)談判，該舉措表明了我國(guó)進(jìn)一步開放市場(chǎng)的趨勢(shì)和態(tài)度。第二，2013年9月29日上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)成立，2013版負(fù)面清單正式公布，標(biāo)志著我國(guó)新的外資準(zhǔn)入制度——準(zhǔn)入前國(guó)民待遇+負(fù)面清單先試先行。第三，2015年，商務(wù)部就《外國(guó)投資法(征求意見稿)》公開征求意見，并明確廢除了逐案審批制度，設(shè)計(jì)了能夠與新管理模式合適的外資準(zhǔn)入制度。

收稿日期：2020-7-1

作者簡(jiǎn)介：鄢茜(1995-),女，江西宜春，團(tuán)支書，國(guó)際商務(wù)。

在中國(guó)改革開放階段，為吸引外商來(lái)我國(guó)進(jìn)行投資，我國(guó)對(duì)外資準(zhǔn)入制度進(jìn)行了多次的修訂與完善，形成了分級(jí)管理、逐一審批加部門監(jiān)管的外商管理體制。并逐步完善外資管理法律建設(shè)，建立了以外資三法為根本，并配合相關(guān)國(guó)務(wù)院條例加部門規(guī)章兩部分，架構(gòu)起了我國(guó)外商投資法律體系。當(dāng)外國(guó)投資者進(jìn)入我國(guó)市場(chǎng)時(shí)，《指導(dǎo)目錄》通過(guò)將外商投資項(xiàng)目分為了鼓勵(lì)、限制和禁止類，并以此分類為依據(jù)對(duì)外資進(jìn)行準(zhǔn)入引導(dǎo)。根據(jù)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化，《指導(dǎo)目錄》自1995年首次發(fā)布以來(lái)，平均二至五年修訂頒布一次新版本，迄今已修訂過(guò)6次，最新版本是2015年版。隨著目錄內(nèi)容的變更，我國(guó)不斷與時(shí)俱進(jìn)，改革外資產(chǎn)業(yè)政策，促進(jìn)我國(guó)外資準(zhǔn)入制度變革。

2015年，商務(wù)部發(fā)布《意見稿》,面對(duì)廣大群眾尋求完善意見。依據(jù)《意見稿》，原“三資企業(yè)法”將予以全面廢止。表明如果《意見稿》得以實(shí)踐，我國(guó)就將全面實(shí)現(xiàn)對(duì)外國(guó)投資者由正面清單向負(fù)面清單管理的轉(zhuǎn)型。負(fù)面清單管理模式是我國(guó)的一次重大有益的嘗試，對(duì)我國(guó)外資管理體制改革意義重大、影響深遠(yuǎn)，也借此可以突破縱深改革的障礙。在負(fù)面清單提高投資自由化的同時(shí)，我國(guó)還應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)外資的監(jiān)管，不能說(shuō)放開了就不管了，還應(yīng)當(dāng)完善事中事后監(jiān)管等內(nèi)容的建設(shè)，防止出現(xiàn)管理制度變化相脫節(jié)的現(xiàn)象。于是，在采用“準(zhǔn)入前國(guó)民待遇+負(fù)面清單”的管理模式的基礎(chǔ)上，政府應(yīng)當(dāng)出臺(tái)相應(yīng)配套的法律法規(guī)以彌補(bǔ)制度變化帶來(lái)的監(jiān)管漏洞，即建立并完善事中事后監(jiān)管體系。

(二)負(fù)面清單和國(guó)民待遇

準(zhǔn)入前國(guó)民待遇指的是一國(guó)在吸引外資時(shí)所給予投資國(guó)在進(jìn)入東道國(guó)市場(chǎng)前具有的同等于國(guó)內(nèi)企業(yè)的待遇。相對(duì)于準(zhǔn)入后國(guó)民待遇的東道國(guó)(不承諾投資的市場(chǎng)準(zhǔn)入，只是承諾外國(guó)投資者進(jìn)入東道國(guó)市場(chǎng)后給予非歧視原則)，這種模式的核心其實(shí)是放寬了準(zhǔn)許外國(guó)投資者進(jìn)入東道國(guó)的外資準(zhǔn)入權(quán)，更能體現(xiàn)投資的自由化，其最大的優(yōu)勢(shì)在于提高透明度，減少信息不對(duì)稱所帶來(lái)的一系列的不必要麻煩，也能減少尋租，降低成本。但是對(duì)于本國(guó)國(guó)內(nèi)的核心產(chǎn)業(yè)，敏感的行業(yè)，東道國(guó)也不能一味地棄之不管，因此將其保護(hù)起來(lái)，列出了一張負(fù)面清單，規(guī)定了外國(guó)投資者不能涉入的部門。負(fù)面清單實(shí)際上是列出了投資領(lǐng)域的“黑名單”，而名單之外的是不受國(guó)籍和區(qū)域限制可投資的行業(yè)范疇。

二、自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)負(fù)面清單管理的研究

(一)上海自貿(mào)區(qū)

1.負(fù)面清單內(nèi)容分析

2013年中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)負(fù)面清單正式公布，從上海自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單正式運(yùn)營(yíng)開始起的時(shí)間內(nèi)，共發(fā)布了三次負(fù)面清單。2013版負(fù)面清單總共制定了190條管理措施，在這首次制定的負(fù)面清單中，只是先將一些技術(shù)含量比較低、外資沒有什么特殊優(yōu)勢(shì)的行業(yè)對(duì)外開放。隨后為了貫徹落實(shí)黨的十八屆三中全會(huì)決定的精神，進(jìn)一步提高開放度和透明度，進(jìn)一步與國(guó)際通行規(guī)則相銜接，2014版本的負(fù)面清單縮減為139條。2015版一減再減，變成122項(xiàng)。在2015年的負(fù)面清單中，金融、文化、娛樂(lè)業(yè)等方面的條款有所增加，并且制造業(yè)的投資準(zhǔn)入也放寬了不少要求?！蹲再Q(mào)區(qū)負(fù)面清單2018》的縮減幅度更大，由2017年版的95條縮減了將近一半，變成了45條。其中主要體現(xiàn)在這三個(gè)方面：全面開放制造業(yè)，服務(wù)業(yè)開放大幅擴(kuò)大農(nóng)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施和能源資源領(lǐng)域。

2.現(xiàn)實(shí)意義

對(duì)于在探索負(fù)面清單管理模式的過(guò)程中，中國(guó)一直在不斷地發(fā)展進(jìn)步，這是有一定的意義。在新版自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單中，我們注意到自貿(mào)區(qū)外商投資準(zhǔn)入管理更為寬松，同時(shí)也看到了主管部門將市場(chǎng)準(zhǔn)入管理模式從前置審批轉(zhuǎn)向事中和事后管理的努力方向，相信新版自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單所代表的管理模式的進(jìn)一步革新，為今后我國(guó)更高水平的對(duì)外開放和更深層面的推進(jìn)改革拉開了大幕。自貿(mào)區(qū)是外資開放的“試驗(yàn)田”，在不具備全國(guó)開放的條件下，對(duì)某些領(lǐng)域進(jìn)行開放試點(diǎn)，對(duì)中國(guó)外資準(zhǔn)入管理的發(fā)展有明顯的“示范作用”。第一，對(duì)于外資的企業(yè)而言，該模式的推行不僅降低了自己投資的時(shí)間成本，而且能夠縮減時(shí)間，能夠更迅速地提高投資在其領(lǐng)域的進(jìn)入效率。第二，對(duì)于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)來(lái)說(shuō)，負(fù)面清單模式的引入有利于加快完善現(xiàn)代化市場(chǎng)體系，加快轉(zhuǎn)變政府的職能，更加細(xì)化地劃清政府和市場(chǎng)的邊界，將市場(chǎng)的作用更加顯著的發(fā)揮出來(lái)。第三，對(duì)于政府建設(shè)的法制法規(guī)來(lái)講，該模式為政府管理的體制改革找到了突破口，能更進(jìn)一步推行和完善政府的審批制度，同時(shí)增加中國(guó)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的信心，有利于吸引更多的外商投資。

(二)廣州自貿(mào)區(qū)

1.負(fù)面清單內(nèi)容分析

2015年的南沙自貿(mào)區(qū)設(shè)立，在負(fù)面清單管理模式上，采取了一致的措施與管理。這幾年來(lái)在負(fù)面清單管理上積極配合國(guó)家的制度，歷經(jīng)了粵港澳負(fù)面清單、2015與2017兩版正式清單，以及2016版負(fù)面清單草案，短短這幾年內(nèi)一共經(jīng)歷了四版清單，與之相配備的制度也隨之不斷更新完善。期間南沙自貿(mào)區(qū)一方面學(xué)習(xí)國(guó)際高標(biāo)準(zhǔn)投資的規(guī)則，結(jié)合實(shí)際的情況來(lái)開展制度創(chuàng)新，研究了金融、貿(mào)易、投資和監(jiān)管等領(lǐng)域的國(guó)際準(zhǔn)則體系，修改完善適應(yīng)南沙的具體措施和政策，為進(jìn)一步的制度創(chuàng)新提供了方向和著力點(diǎn)。另一方面，不斷提升政務(wù)服務(wù)的效率，加快試點(diǎn)“放管服”改革的任務(wù)，深化簡(jiǎn)政放權(quán)改革，深化“一門式、一網(wǎng)式”和“一口受理、多政聯(lián)辦”的政務(wù)服務(wù)改革，重點(diǎn)開展“證照分離”創(chuàng)新試點(diǎn)工作，便利商事等級(jí)服務(wù)，完善監(jiān)管體制，把握事中事后監(jiān)管，加強(qiáng)“廉潔自貿(mào)區(qū)”的建設(shè)。

目前南沙自貿(mào)區(qū)相關(guān)監(jiān)管制度從2015年的推出、試行、提升版，到2016年的完成、建立、2.0版，再到2017的再升級(jí)以及創(chuàng)新出更多的監(jiān)管制度和模式，充分顯現(xiàn)南沙自貿(mào)區(qū)外資準(zhǔn)入負(fù)面清單管理制度在監(jiān)管方面不斷改進(jìn)與完善的過(guò)程。這推進(jìn)了南沙自貿(mào)區(qū)外資準(zhǔn)入負(fù)面清單管理制度的不斷優(yōu)化，也在很多方面做出了進(jìn)一步的嘗試。具體表現(xiàn)在三個(gè)方面：從類型的角度來(lái)看，管理型轉(zhuǎn)化為了服務(wù)型；從內(nèi)容的角度來(lái)看，審批制轉(zhuǎn)變成備案制；從實(shí)施的角度來(lái)看，事前監(jiān)督變成了事中事后監(jiān)督。

2.現(xiàn)實(shí)意義

雖然南沙自貿(mào)區(qū)外資準(zhǔn)入負(fù)面清單管理制度可能存在著諸多的問(wèn)題和挑戰(zhàn)，但是我們可以看到廣東自貿(mào)區(qū)一直擔(dān)任著重要使命，也因此冠上了二十一世紀(jì)海上絲綢之路重要樞紐、全國(guó)新一輪改革開放先行地的頭銜。南沙自貿(mào)區(qū)作為廣東自貿(mào)區(qū)的聚焦點(diǎn)，外資準(zhǔn)入負(fù)面清關(guān)管理制度的實(shí)施情況不僅影響著其他兩個(gè)片區(qū)的建設(shè)，更有著模范帶頭、服務(wù)全國(guó)其他自貿(mào)區(qū)的正向影響力。另外負(fù)面清單管理制度的優(yōu)化研究將會(huì)為南沙融入高標(biāo)準(zhǔn)的國(guó)際投資、貿(mào)易協(xié)定尊定基礎(chǔ)與積累經(jīng)驗(yàn)。

三、我國(guó)負(fù)面清單管理模式的不足

通過(guò)對(duì)上文負(fù)面清單內(nèi)容的研究，以及我國(guó)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)外商投資準(zhǔn)入制度的改革經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)行外資準(zhǔn)入負(fù)面清單模式是必然趨勢(shì)，但是也可看出存在一定的問(wèn)題。在當(dāng)前我國(guó)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)外商投資的“準(zhǔn)入前國(guó)民待遇+負(fù)面清單管理模式”這個(gè)模式下，存在以下兩個(gè)方面的問(wèn)題：

一是市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度與其他保障制度未能配套共同發(fā)揮作用。市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度只有與其他制度改革(如行政審批制度改革)配合協(xié)調(diào)才能發(fā)揮其最大的效果，只是單獨(dú)推進(jìn)其中的一個(gè)或者兩個(gè)是無(wú)法實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的。對(duì)于當(dāng)前的改革情況來(lái)說(shuō)，以及在自貿(mào)區(qū)的試點(diǎn)來(lái)看，主要是對(duì)負(fù)面清單這一項(xiàng)制度重點(diǎn)推進(jìn)，重點(diǎn)發(fā)展，對(duì)其的改革事項(xiàng)也是放在中心位，而忽略與之相匹配的制度，這對(duì)于后期的改革是個(gè)不好的預(yù)兆，且也不利于長(zhǎng)期發(fā)展。同時(shí)不僅要注意各個(gè)制度之間的相互配合，也要根據(jù)實(shí)際情況，做出相應(yīng)的調(diào)整。通過(guò)不斷地重視配套制度與負(fù)面清單制度的互相結(jié)合，才能發(fā)揮其更大的效果，促進(jìn)更好的發(fā)展。

二是當(dāng)前各類負(fù)面清單種類繁多。在負(fù)面清單出臺(tái)的這時(shí)期內(nèi)，有著從小到大的一系列清單文件、政策之類。在其背景下，說(shuō)明目前正在實(shí)施的清單還不能滿足發(fā)展的要求，不能將經(jīng)濟(jì)發(fā)展所涉及的問(wèn)題囊括其中，對(duì)于其中的事項(xiàng)的解釋也還存在一些問(wèn)題。另一方面，之所以有著各個(gè)不同的清單，是因?yàn)闆]有一個(gè)統(tǒng)一的思想，其政府的思想未完全轉(zhuǎn)變過(guò)來(lái)，不能夠統(tǒng)一協(xié)調(diào)。

四、未來(lái)我國(guó)負(fù)面清單管理模式發(fā)展的改進(jìn)方向

(一)嚴(yán)格落實(shí)“全國(guó)一張清單”管理模式

在清單制度的嚴(yán)肅性、權(quán)威性和統(tǒng)一性的要求上，要保證“一張清單”的管理模式，做好該模式下的準(zhǔn)備工作，同時(shí)根據(jù)實(shí)際情況，將清單中所列出的不同的行業(yè)、不同的領(lǐng)域、不同的區(qū)域在充分運(yùn)用的基礎(chǔ)上，提出相應(yīng)的措施，以此促進(jìn)向其更好的方向發(fā)展。

(二)加快推動(dòng)投資自由化進(jìn)程建設(shè)

目前我國(guó)從自由貿(mào)易區(qū)到自由貿(mào)易港的建設(shè)這個(gè)過(guò)程中，要一邊應(yīng)對(duì)在全球經(jīng)濟(jì)投資規(guī)則重塑的時(shí)期，一邊去探索建立符合自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)負(fù)面清單管理的模式。從某個(gè)層面來(lái)講，負(fù)面清單不僅是一國(guó)投資自由化程度的標(biāo)志，同時(shí)當(dāng)一個(gè)國(guó)家對(duì)外國(guó)資金的準(zhǔn)入越開放，負(fù)面清單體現(xiàn)的透明度就越高，也就越能體現(xiàn)我國(guó)投資方面的優(yōu)越性。因此，在當(dāng)前自由港的新形勢(shì)下，必須推進(jìn)投資自由化這個(gè)進(jìn)程。

(三)優(yōu)化完善事中事后監(jiān)管體系

我國(guó)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)負(fù)面清單的實(shí)踐創(chuàng)建了一種內(nèi)外資企業(yè)公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)法制環(huán)境，這種管理模式不僅有助于與國(guó)際貿(mào)易和投資的最新規(guī)則相接軌，開放投資，增強(qiáng)了外國(guó)投資者來(lái)我國(guó)投資的信心與積極性，還以開放促改革，政府監(jiān)管由事前審批逐步轉(zhuǎn)為事中事后監(jiān)管，根本性的轉(zhuǎn)變了政府的職能，建立服務(wù)型政府，對(duì)于我國(guó)的開放發(fā)展有著重要意義。因此要繼續(xù)轉(zhuǎn)變監(jiān)督的理念，完善法律法規(guī)的環(huán)境，同時(shí)還要加入第三方監(jiān)督主體，就能繼續(xù)優(yōu)化完善其體系。