基本解決執(zhí)行難背景下對被執(zhí)行人失信名單制度的再思考

沈天倫

（上海市崇明區(qū)人民法院，上海202150）

一、被執(zhí)行人失信名單制度概述

（一）被執(zhí)行人失信名單制度的發(fā)展過程

執(zhí)行程序是社會正義最后一道防線中的最后一個環(huán)節(jié)，它關(guān)系到生效法律文書能否實現(xiàn)，對維護當事人的合法權(quán)益，樹立司法公信力和司法權(quán)威具有重要意義。①但因被執(zhí)行人主動逃避執(zhí)行、消極對抗執(zhí)行、外部干預(yù)執(zhí)行等原因，導(dǎo)致執(zhí)行難從一個法律問題成為一個社會問題。事實上，面對破解執(zhí)行難這一歷史使命，最高人民法院一直把信用懲戒作為強力工具。早在2004年，最高人民法院就設(shè)想通過建立執(zhí)行威懾機制來對付案件中的失信人員，設(shè)立被執(zhí)行人失信制度的想法從此刻開始萌生。2007年，全國人大對民事訴訟法進行修改，新修訂后的《民事訴訟法》第二百三十一條第一次明確了對失信被執(zhí)行人實施的懲戒措施，為最高院指導(dǎo)各級地方人民法院公開失信被執(zhí)行人信息提供了重要法律依據(jù)，被執(zhí)行人失信制度的種子開始種下。2009年，最高人民法院建立了全國法院被執(zhí)行人信息查詢平臺，被執(zhí)行人失信制度的架構(gòu)開始搭建。2010年，中央紀律檢查委員會、中央組織部、中央宣傳部、最高人民法院多個部門聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于建立和完善執(zhí)行聯(lián)動機制若干問題的意見》，最高院設(shè)立的被執(zhí)行人失信名單制度內(nèi)容開始變得充實。2013年7月上旬，最高法又發(fā)布了《關(guān)于公布失信被執(zhí)行人名單信息的若干規(guī)定》（以下簡稱《失信若干規(guī)定》），同年10月設(shè)立了失信被執(zhí)行人名單庫，標志著被執(zhí)行人失信名單制度的正式確立。2014年年初，最高人民法院、中國銀監(jiān)會、中國民用航空局、中國鐵路總公司等八個部門聯(lián)合簽署了《“構(gòu)建誠信懲戒失信”合作備忘錄》，備忘錄主要內(nèi)容為限制最高院公布的失信被執(zhí)行人辦理貸款和信用卡，禁止乘坐火車軟臥和飛機，這標志著被納入失信名單的被執(zhí)行人正式開始受到限制，被執(zhí)行人失信名單制度的威力開始體現(xiàn)。2016年年初，經(jīng)最高人民法院和國家發(fā)展改革委牽頭，央行、中央編辦、最高檢等42家單位一起參與聯(lián)合簽署了《關(guān)于對失信被執(zhí)行人實施聯(lián)合懲戒的合作備忘錄》，簽署備忘錄的各單位對被納入失信名單的被執(zhí)行人在從事民商事活動時進行限制，該備忘錄的簽署標志著失信名單制度上升為具有全國性限制作用的規(guī)范制度，讓被執(zhí)行人失信名單制度真正成為法院在執(zhí)行過程中對付老賴的神兵利器。

（二）被執(zhí)行人失信名單制度的現(xiàn)狀

最高法院于2013年10月18日開通了失信被執(zhí)行人名單庫，并在官網(wǎng)單獨開設(shè)“全國法院失信被執(zhí)行人名單信息公布與查詢平臺”，向社會公眾權(quán)威發(fā)布失信人員信息。2013年至今，最高人民法院通過失信信息公布和共享機制與國家發(fā)改委、央行等60家單位共同推進失信懲戒機制。截至2018年9月，全國各法院累計發(fā)布失信被執(zhí)行人名單1211萬例，限制失信被執(zhí)行人乘坐列車522萬人次；乘坐飛機1463萬人次；322萬名失信被執(zhí)行人迫于信用懲戒壓力自動履行了義務(wù)。②

二、失信被執(zhí)行人名單制度存在的問題

（一）失信被執(zhí)行人名單制度的有關(guān)法律位階較低、規(guī)定不全面

設(shè)立失信被執(zhí)行人名單制度，目前的依據(jù)主要是《民事訴訟法》第二百五十五條，內(nèi)容為被執(zhí)行人不履行法律文書確定的義務(wù)的，人民法院可在征信系統(tǒng)記錄、通過媒體公布不履行義務(wù)信息以及法律規(guī)定的其他措施。以法律形式明確了最高院設(shè)立失信被執(zhí)行人名單制度的合法性。其他對于失信懲戒制度的規(guī)定，散見于《限制被執(zhí)行人高消費規(guī)定》《關(guān)于依法制裁規(guī)避執(zhí)行行為的若干意見》《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉執(zhí)行程序若干問題的解釋》，上述三個司法解釋零星地對失信被執(zhí)行人名單制度作出概述，無被執(zhí)行人失信名單制度具體規(guī)定。最新修訂的《失信若干規(guī)定》是最高人民法院推出的針對失信被執(zhí)行人名單制度的專門性司法解釋，是各級地方人民法院在處理案件時使用失信被執(zhí)行人名單制度的具體操作規(guī)范，該規(guī)定專門對失信被執(zhí)行人名單制度的適用條件、啟動方式、審批流程、公布內(nèi)容、消除條件、救濟程序作出了相應(yīng)規(guī)定，但條文的規(guī)定仍然過于簡單，不夠具體全面，易在具體操作時產(chǎn)生問題，且其位階較低，只是最高人民法院的司法解釋，與被納入失信名單對被執(zhí)行人權(quán)利的限制產(chǎn)生的效果不匹配。另外該規(guī)定僅局限于最高人民法院主導(dǎo)的各級人民法院內(nèi)部的程序性操作，缺乏與其他機關(guān)工作配合程序的具體考量。實踐中也導(dǎo)致被執(zhí)行人失信名單制度在各部門之間難以相互協(xié)調(diào)，聯(lián)動部門配合消極。甚至有的聯(lián)動部門對人民法院通報的失信信息置之不理，致使對失信被執(zhí)行人不能真正采取有效的懲戒措施，使威懾效果大打折扣。好消息是目前《民事強制執(zhí)行法》最新草案已對信用懲戒措施作專門的規(guī)定，第四十六條規(guī)定：“有證據(jù)證明被執(zhí)行人有履行能力而拒不履行執(zhí)行依據(jù)確定義務(wù)的，人民法院應(yīng)當將被執(zhí)行人不履行義務(wù)的有關(guān)情況向社會公開，有關(guān)單位和個人應(yīng)當根據(jù)人民法院公開的信息對被執(zhí)行人采取相應(yīng)的懲戒措施?！痹摋l文從法律層面明確了建立失信被執(zhí)行人名單的依據(jù)，同時也確立有關(guān)單位和個人對被執(zhí)行人名單制度的配合的法律責任。

（二）納入失信被執(zhí)行人名單的適用條件和啟動條件有待商榷

現(xiàn)行對于被執(zhí)行人失信名單最具體的規(guī)定是《失信若干規(guī)定》，該規(guī)定是最高人民法院審判委員會于2017年1月16日第1707次會議修正的，該規(guī)定第一條列舉了可被納入失信被執(zhí)行人名單的條件，即執(zhí)行案件中的被執(zhí)行人首先應(yīng)未履行已生效法律文書確定的義務(wù)，且需同時滿足六種特定情形的，適用失信被執(zhí)行人名單制度。根據(jù)上述《失信若干規(guī)定》的條文，判斷被執(zhí)行人是否應(yīng)納入失信被執(zhí)行人名單共需考慮兩個條件，第一個條件即是被執(zhí)行人是否未履行生效法律文書確定的義務(wù)；第二個條件是被執(zhí)行人在執(zhí)行案件中是否具有上述六種情形之一。其中第一個條件是剛性條件，也是前置條件，被執(zhí)行人只有符合該條件，才會啟動判斷第二個條件。但是，實踐中對于第二個條件中的第一條規(guī)定，即“有履行能力而拒不履行生效法律文書確定義務(wù)的”爭議較大。因為判斷被執(zhí)行人是否具有履行生效法律文書的能力，關(guān)鍵是要查實被執(zhí)行人財產(chǎn)的真實狀況，評估其實際履行義務(wù)的能力。但由于現(xiàn)代社會財產(chǎn)品類多種多樣、財產(chǎn)關(guān)系錯綜復(fù)雜，要準確判斷被執(zhí)行人的財產(chǎn)狀況與履行能力極具挑戰(zhàn)。在實踐中，執(zhí)行員一旦查獲了被執(zhí)行人可供執(zhí)行的財產(chǎn)，一般會依法強制執(zhí)行，讓被執(zhí)行人強制履行義務(wù)。如果沒有查獲可供執(zhí)行的財產(chǎn)，該案件會以終結(jié)本次執(zhí)行程序結(jié)案，此時如果以被執(zhí)行人違反第一條規(guī)定將其納入失信名單，會產(chǎn)生較大爭議，被執(zhí)行人往往會以其沒有履行能力為由抗辯。此條規(guī)定從一定程度上讓執(zhí)行人員陷入了兩難。另外根據(jù)《失信若干規(guī)定》第五條中的規(guī)定：“申請執(zhí)行人認為被執(zhí)行人具有本規(guī)定第一條規(guī)定情形之一的，可以向人民法院申請將其納入失信被執(zhí)行人名單……。人民法院認為被執(zhí)行人具有本規(guī)定第一條規(guī)定情形之一的，也可以依職權(quán)決定將其納入失信被執(zhí)行人名單?！睆纳鲜鲆?guī)定可以看出啟動納入失信被執(zhí)行人名單的方式有兩種，第一種為依申請人申請，但對于申請人申請后，審查不予準許的，并未規(guī)定申請人的救濟途徑。另一種為依職權(quán)納入，從條文的表述為“也可以依職權(quán)決定將其納入失信被執(zhí)行人名單”來看，表明承辦法官在執(zhí)行案件時，即使發(fā)現(xiàn)被執(zhí)行人符合納入條件，也并非一定需將被執(zhí)行人納入失信被執(zhí)行人名單。該條文的規(guī)定，可能造成最終結(jié)果取決于承辦法官的主觀性。

三、失信被執(zhí)行人名單制度的完善建議

（一）繼續(xù)增加被執(zhí)行人失信名單的懲戒力度

被納入失信被執(zhí)行人名單的被執(zhí)行人應(yīng)限制其職業(yè)發(fā)展，在舉行國家機關(guān)、事業(yè)單位、國企工作人員錄用考試時，限制其報考，在已任職的國家機關(guān)、事業(yè)單位、國企工作人員被確定為失信被執(zhí)行人時，失信情況應(yīng)作為年度考評的重要依據(jù)，對于其參加的評先、評優(yōu)、晉職晉級，應(yīng)起到一票否決的作用。被納入失信被執(zhí)行人的在申請入黨、預(yù)備黨員轉(zhuǎn)為正式黨員以及黨員評先、評優(yōu)、晉職晉級時也應(yīng)作為重要參考意見。失信被執(zhí)行人為個人的，不作為組織推薦的各級黨代會代表、各級人大代表、政協(xié)委員候選人，對于當選后被納入失信被執(zhí)行人名單的各級黨代會代表、各級人大代表和政協(xié)委員，應(yīng)及時主動向組織匯報，在一定期限內(nèi)予以消除，逾期無法消除的，應(yīng)責令其辭去相關(guān)職務(wù)。

（二）建立失信被執(zhí)行人名單制度的賠償機制

目前現(xiàn)存的失信被執(zhí)行人名單人員有300多萬，法院發(fā)布信息時，基于人員信息錯誤、適用法律錯誤，難免存有差錯。另外目前現(xiàn)行的失信管理系統(tǒng)由最高人民法院統(tǒng)一管理，全國失信被執(zhí)行人名單信息的發(fā)布、撤銷、屏蔽均由最高人民法院設(shè)立的服務(wù)器統(tǒng)一處理，數(shù)據(jù)量龐大，在刪除或撤銷時，數(shù)據(jù)交互產(chǎn)生問題較多，相應(yīng)的效果不能在法律規(guī)定的時間內(nèi)達成，致使被執(zhí)行人產(chǎn)生實際損失的情況也有發(fā)生。對上述情形，雖然有相關(guān)的補救措施，但《失信若干規(guī)定》并未規(guī)定對于當事人的賠償途徑以及賠償主體等具體內(nèi)容，這勢必損害了被執(zhí)行人救濟權(quán)益。

（三）提升失信被執(zhí)行人名單制度的使用價值

從現(xiàn)行的失信被執(zhí)行人名單機制看，被執(zhí)行人一旦履行完畢生效法律文書確定的義務(wù)或納入情形消失后，法院會將其從失信名單中刪除，此后將難以查詢到被執(zhí)行人相關(guān)失信記錄。這一設(shè)定雖然保護了失信被執(zhí)行人，但同時也造成了相關(guān)記錄的極大浪費。筆者認為失信被執(zhí)行人名單制度是在最高院和各級地方人民法院多年實踐探索的基礎(chǔ)上出臺的，現(xiàn)有成果得來艱難，各地匯總的失信記錄是人民法院主動積極參與社會征信體系建設(shè)的重要體現(xiàn)，法院掌握的失信被執(zhí)行人信息，是社會信用信息的重要組成部分。所以人民法院不應(yīng)予以簡單刪除，在解除對失信被執(zhí)行人限制的同時，保留失信被執(zhí)行人行為的詳細記錄，并進行分類，提供給社會信用管理機構(gòu)作為資料，發(fā)揮在人民法院執(zhí)行以外的作用。

四、結(jié)語

失信被執(zhí)行人名單制度在基本解決執(zhí)行難戰(zhàn)役中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用，目前，“基本解決執(zhí)行難”的階段性目標已如期實現(xiàn)，人民法院執(zhí)行工作正推向縱深，向著“切實解決執(zhí)行難”的目標前進，而優(yōu)化被執(zhí)行人失信名單制度，也是人民法院工作的重中之重，相信被執(zhí)行人失信名單制度的問題一定會一一解決，被執(zhí)行人失信名單制度在切實解決執(zhí)行難戰(zhàn)役中繼續(xù)綻放光芒。

注釋

①黃曉云.基本解決執(zhí)行難：破除實現(xiàn)公平正義的最后一道藩籬[J].中國審判，2017（1）。

②最高人民法院關(guān)于人民法院解決“執(zhí)行難”工作情況的報告。