論交通一卡通法律體系的構(gòu)建

黎鷺丹 姜春華 韓雪飛

（北京中交金卡科技有限公司，北京100102）

《交通一卡通運營服務(wù)質(zhì)量管理辦法（試行）》（交辦運〔2018〕17號）第二條規(guī)定：“交通一卡通是指主要在交通運輸領(lǐng)域用于支付或清算的實體或虛擬交通卡、二維碼以及其他特定信息載體或介質(zhì)；交通一卡通產(chǎn)品包括實體卡片、移動載體或介質(zhì)、虛擬介質(zhì)，以及用于支付受理的機(jī)具終端、商用密碼設(shè)備和各類信息處理系統(tǒng)?！睆亩x可以看出，交通一卡通是作為交通領(lǐng)域的支付介質(zhì)，是交通出行必不可少的支付工具。

2012年12月29日，國務(wù)院頒發(fā)《國務(wù)院關(guān)于城市優(yōu)先發(fā)展公共交通的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2012〕64號）[2]，明確提出全面推廣普及城市公共交通一卡通，加快其在城市不同交通方式中的應(yīng)用，逐步實現(xiàn)跨市域公共交通一卡通的互聯(lián)互通。交通運輸部按照國務(wù)院的決策部署，連續(xù)5年將交通一卡通［1］互聯(lián)互通列為更貼近民生的實事進(jìn)行落實，截至2019年底，全國范圍內(nèi)已實有275個地級以上城市累計發(fā)卡超過6000萬張，但是交通一卡通在跨市域、跨交通方式推進(jìn)的質(zhì)量還不高，原因在于交通一卡通領(lǐng)域的法律存在著較大的不足，缺乏強(qiáng)有力的制約手段，導(dǎo)致推進(jìn)進(jìn)程緩慢，同時還存在覆蓋的交通方式單一、發(fā)卡量不高、覆蓋人群不廣等問題，離人民群眾所期待的高質(zhì)量互聯(lián)互通還有較大差距。

鑒于此，本文從交通一卡通當(dāng)前的法律現(xiàn)狀出發(fā)，淺析交通一卡通法律存在的不足，提出完善交通一卡通法律制度的策略與建議，以更好更快地推進(jìn)交通一卡通互聯(lián)互通，實現(xiàn)建設(shè)人民滿意交通、發(fā)展交通強(qiáng)國和不斷提升人民群眾交通出行滿意度的交通發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)。

一、適用交通一卡通的現(xiàn)行法律法規(guī)等規(guī)范性文件分析

根據(jù)現(xiàn)行法律制度，當(dāng)前沒有適用于交通一卡通領(lǐng)域的特別法，即無專門的法律和行政法規(guī)，僅有如下部門規(guī)章和政策性規(guī)范文件：

（一）適用交通一卡通領(lǐng)域的現(xiàn)行部門規(guī)章

第一，2018年1月31日，交通運輸部發(fā)布的《交通一卡通運營服務(wù)質(zhì)量管理辦法（試行）》（交辦運〔2018〕17號）針對交通一卡通發(fā)卡、充值、使用、運營管理等全業(yè)務(wù)流程進(jìn)行規(guī)范。

第二，2018年6月8日，中國國家認(rèn)證認(rèn)可監(jiān)督管理委員會和交通運輸部聯(lián)合發(fā)布的《交通一卡通產(chǎn)品認(rèn)證管理辦法（試行）》（國認(rèn)證聯(lián)〔2018〕34號）針對交通一卡通認(rèn)證機(jī)構(gòu)的設(shè)立、運營監(jiān)督管理以及交通一卡通產(chǎn)品的檢測認(rèn)證等業(yè)務(wù)進(jìn)行規(guī)范。

（二）適用交通一卡通的現(xiàn)行政策規(guī)范性文件

第一，2012年12月29日，國務(wù)院頒布的《國務(wù)院關(guān)于城市優(yōu)先發(fā)展公共交通的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2012〕64號），明確提出要完善城市公共交通移動支付體系建設(shè)，全面推廣普及城市公共交通一卡通，加快其在城市不同交通方式中的應(yīng)用，逐步實現(xiàn)跨市域公共交通一卡通的互聯(lián)互通。

第二，2013年6月14日，交通運輸部發(fā)布《關(guān)于貫徹落實<國務(wù)院關(guān)于城市優(yōu)先發(fā)展公共交通的指導(dǎo)意見>的實施意見》（交運發(fā)〔2013〕368號），提出“優(yōu)先發(fā)展公共交通，充分發(fā)揮公共交通改善城市交通狀況”的實施意見。

第三，2015年4月30日，交通運輸部發(fā)布《交通運輸部關(guān)于促進(jìn)交通一卡通健康發(fā)展加快實現(xiàn)互聯(lián)互通的指導(dǎo)意見》（交運發(fā)〔2015〕65號）。這是首次以“交通一卡通”為主題和關(guān)鍵詞的規(guī)范性文件，明確“全面推廣普及交通一卡通，逐步實現(xiàn)跨區(qū)（市）域、跨交通方式互聯(lián)互通”的總體要求、重點任務(wù)、保障措施。

第四，2015年9月28日，交通運輸部發(fā)布《交通運輸部辦公廳關(guān)于發(fā)布〈全國交通一卡通清分結(jié)算業(yè)務(wù)規(guī)則（試行）〉等文件的通知》（交辦運〔2015〕146號），此次發(fā)布的文件包括《全國交通一卡通清分結(jié)算業(yè)務(wù)規(guī)則（試行）》《全國交通一卡通清分結(jié)算差錯處理辦法（試行）》《全國交通一卡通清分結(jié)算爭議處理辦法（試行）》《全國交通一卡通清分結(jié)算業(yè)務(wù)收費標(biāo)準(zhǔn)（試行）》和《全國交通一卡通互聯(lián)互通業(yè)務(wù)實施指南（試行）》等5個規(guī)范性文件，對跨市域的一卡通交易數(shù)據(jù)交換和資金結(jié)算作出規(guī)范。

綜上，在交通一卡通行業(yè)，沒有專門的法律行政法規(guī)，僅有部分相對較為明確具體的部門規(guī)章和政策規(guī)范性文件。

二、交通一卡通法律制度存在的不足

通過上述對交通一卡通適用法律的分析，雖然有部分部門規(guī)章和政策規(guī)范性文件對交通一卡通進(jìn)行了規(guī)范，給交通一卡通行業(yè)的發(fā)展指明方向，明確今后的發(fā)展目標(biāo)，但是在實際運用時，還存在不少法律規(guī)定上的不足，體現(xiàn)如下：

（一）規(guī)范交通一卡通的規(guī)章關(guān)于有效期的設(shè)定較短

規(guī)范交通一卡通的部門規(guī)章和政策性文件比法律和行政法規(guī)的有效期短，短則3年，一般為5年，不利于建立規(guī)范交通一卡通長效機(jī)制。如《交通一卡通運營服務(wù)質(zhì)量管理辦法（試行）》第70條“本辦法自2018年4月1日起實施，有效期5年”，制度的不穩(wěn)定將影響行業(yè)的長期穩(wěn)定發(fā)展。

（二）法律層級較低

第二，從法律效力層面，部門規(guī)章和規(guī)范性文件的法律效力層級較低，難以給予糾紛當(dāng)事人確定的指引。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于裁判文書引用法律、法規(guī)等規(guī)范性法律文件的規(guī)定》（法釋〔2009〕14號）的規(guī)定，對于法律和行政法規(guī)，裁判文書直接引用；對于其他的規(guī)范性文件，根據(jù)審理案件的需要，經(jīng)審查認(rèn)定為合法有效的，可以作為裁判說理的依據(jù)。[3]也就是說對于部門規(guī)章等規(guī)范性文件，法院審判上僅作參考，而不像法律、行政法規(guī)那樣直接適用。交通一卡通領(lǐng)域一旦發(fā)生法律糾紛，對于一卡通現(xiàn)有的政策規(guī)范性文件，法院在審判時僅根據(jù)案件的需要，參考適用，而非直接引用。這對糾紛當(dāng)事人而言，一旦發(fā)生糾紛，難以有效地給交通一卡通當(dāng)事人確定的指引，給當(dāng)事人權(quán)益的保護(hù)帶來不確定，客觀上也不利于交通一卡通行業(yè)的穩(wěn)定和發(fā)展。

（三）交通一卡通定價和發(fā)行方式?jīng)]有明確約定

《交通一卡通運營服務(wù)質(zhì)量管理辦法（試行）》雖然明確要求“交通一卡通發(fā)卡機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)將交通一卡通發(fā)行價格和發(fā)行方式預(yù)先告知持卡人”，但是管理辦法卻未明確規(guī)定交通一卡通的發(fā)行價格和發(fā)行方式。在管理辦法征求意見當(dāng)中，社會各界特別是交通一卡通運營機(jī)構(gòu)和人民群眾，尤其希望該管理辦法能明確交通一卡通的發(fā)行價格和發(fā)行方式，但遺憾的是，該管理辦法僅僅規(guī)定“發(fā)行方式由當(dāng)?shù)厝嗣裾芯看_定”，沒有達(dá)到一卡通運營機(jī)構(gòu)和人民群眾的預(yù)期要求。目前對于交通一卡通的定價和發(fā)行方式各界仍然爭論不休。不同的地區(qū)有不同的做法，給運營機(jī)構(gòu)和人民群眾也造成較大困惑。

（四）數(shù)據(jù)交換和結(jié)算手續(xù)費、發(fā)票開具要求與實際業(yè)務(wù)流程脫節(jié)

交通一卡通運營機(jī)構(gòu)在與一卡通數(shù)據(jù)中心進(jìn)行數(shù)據(jù)交換和賬務(wù)結(jié)算時，根據(jù)《全國交通一卡通清分結(jié)算業(yè)務(wù)規(guī)則（試行）》，發(fā)卡機(jī)構(gòu)、收單機(jī)構(gòu)與一卡通數(shù)據(jù)中心對數(shù)據(jù)交換和結(jié)算手續(xù)費進(jìn)行分潤，分潤比例為發(fā)卡機(jī)構(gòu)：收單機(jī)構(gòu)：一卡通數(shù)據(jù)中心=3：5：2。按照業(yè)務(wù)流程，一卡通數(shù)據(jù)中心先從收單機(jī)構(gòu)處收取50%的數(shù)據(jù)交換和結(jié)算手續(xù)費，然后再將20%的手續(xù)費劃撥給發(fā)卡機(jī)構(gòu)。根據(jù)該業(yè)務(wù)流程對應(yīng)的開票流程，應(yīng)該是一卡通數(shù)據(jù)中心將50%手續(xù)費的發(fā)票開給收單機(jī)構(gòu)，發(fā)卡機(jī)構(gòu)將30%的手續(xù)費開給一卡通數(shù)據(jù)中心。但是根據(jù)當(dāng)前的稅法規(guī)定，一卡通數(shù)據(jù)中心只能開具20%的發(fā)票給收單機(jī)構(gòu)，另外30%的發(fā)票由發(fā)卡機(jī)構(gòu)給收單機(jī)構(gòu)開具，如果按照這個開發(fā)票流程，將存在很大的問題。首先，發(fā)卡機(jī)構(gòu)和收單機(jī)構(gòu)之間沒有直接的合同關(guān)系，他們之間的手續(xù)費計算、核對和劃轉(zhuǎn)都是通過一卡通數(shù)據(jù)中心來實現(xiàn)的；其次，實現(xiàn)互聯(lián)互通之后，每一家發(fā)卡機(jī)構(gòu)發(fā)行的交通一卡通都有可能在全國范圍內(nèi)的收單機(jī)構(gòu)進(jìn)行消費，即每家發(fā)卡機(jī)構(gòu)對接上百乃至上千家收單機(jī)構(gòu)，如果由發(fā)卡機(jī)構(gòu)向收單機(jī)構(gòu)開具發(fā)票，則發(fā)卡機(jī)構(gòu)的成本和壓力是巨大的，實際當(dāng)中無法進(jìn)行操作。

（五）缺乏交通一卡通結(jié)算預(yù)存資金和充值沉淀資金管理與使用規(guī)范

“一卡通預(yù)存結(jié)算資金”是一卡通運營機(jī)構(gòu)預(yù)存在數(shù)據(jù)交換機(jī)構(gòu)用于與其他運營機(jī)構(gòu)之間的賬務(wù)結(jié)算。該預(yù)存結(jié)算資金不是數(shù)據(jù)交換機(jī)構(gòu)的自有資金，且用途限定于運營機(jī)構(gòu)之間的賬務(wù)結(jié)算?！俺渲党恋碣Y金”是持卡人預(yù)存在一卡通公司用于其與運輸企業(yè)之間的結(jié)算。該充值沉淀資金不是一卡通公司的自有資金，且用途僅限定于一卡通公司與運輸企業(yè)之間的賬務(wù)結(jié)算。我國當(dāng)前的各項規(guī)章制度對一卡通預(yù)存結(jié)算資金和充值沉淀資金的監(jiān)督管理沒有進(jìn)行相關(guān)規(guī)定，存在法律制度空白，引發(fā)重大的資金隱患。因為在實際當(dāng)中，這兩項資金經(jīng)常被一卡通公司或數(shù)據(jù)交換機(jī)構(gòu)挪作他用，在發(fā)現(xiàn)被挪用后，由于法律制度上的空白找不到處罰依據(jù)對挪用單位進(jìn)行懲罰。

一卡通預(yù)存結(jié)算資金和充值沉淀資金與第三方支付機(jī)構(gòu)的客戶備付金在本質(zhì)上是相同的，都是客戶或用戶預(yù)存代付的資金，但中國人民銀行頒布的《支付機(jī)構(gòu)客戶備付金存管辦法》（中國人民銀行公告〔2013〕第6號）對第三方支付機(jī)構(gòu)客戶備付金的使用管理有詳細(xì)規(guī)定，如開立備付金專用存款賬戶、?？顚Ｓ?、支付機(jī)構(gòu)和備付金存管銀行按要求定期向當(dāng)?shù)厝嗣胥y行分行報告賬戶情況、人民銀行和當(dāng)?shù)胤种C(jī)構(gòu)定期對備付金賬戶進(jìn)行現(xiàn)場或非現(xiàn)場的檢查等。另外，辦法明確規(guī)定支付機(jī)構(gòu)可以根據(jù)規(guī)定進(jìn)行相應(yīng)的理財。預(yù)存結(jié)算資金和充值沉淀資金是否可以理財，以及可以使用什么方式進(jìn)行資金的保值增值，存在法律制度的不足，僅在相關(guān)指導(dǎo)意見里有粗略的規(guī)定，即“備付金由交通一卡通運營單位負(fù)責(zé)管理，并在確保本金安全的前提下，開展保值增值業(yè)務(wù)，不得挪作他用”，這些規(guī)定內(nèi)容模糊、可操作性不強(qiáng)，且指導(dǎo)意見的法律效力也不如法律行政法規(guī)的效力高，因此可執(zhí)行性不強(qiáng)，對行業(yè)的發(fā)展也沒起到實質(zhì)性的規(guī)范作用，挪用亂象依然存在。

（六）缺乏交通一卡通密碼使用規(guī)范

《商用密碼管理條例》對密碼產(chǎn)品的科研、生產(chǎn)和銷售進(jìn)行了相應(yīng)的規(guī)定，但是該規(guī)定相對籠統(tǒng)，且該條例是1999年頒布的，隨著密碼技術(shù)的不斷更新?lián)Q代，相關(guān)的規(guī)定已經(jīng)無法滿足當(dāng)前商用密碼的發(fā)展需要，滿足不了交通一卡通行業(yè)密碼管理的需要。

（七）缺乏交通一卡通用戶信息保護(hù)的管理規(guī)范

隨著各種新型技術(shù)不斷引入一卡通行業(yè)，一卡通的使用介質(zhì)已經(jīng)從之前的投幣、月票、不記名不掛失的實體卡等傳統(tǒng)方式逐漸過渡到二維碼支付、NFC支付、銀行卡支付等，這些新型的支付方式，需要綁定乘客的手機(jī)號、真實姓名、銀行卡信息等實名認(rèn)證信息，乘客的個人信息需要不斷地披露給一卡通公司，乘車記錄信息與個人實名信息進(jìn)行綁定，從個人的乘車記錄可以窺視個人的生活習(xí)慣、交通軌跡等。對于這些一卡通用戶的信息如何進(jìn)行保護(hù)，我國目前沒有相應(yīng)的《個人信息保護(hù)法》，相關(guān)的個人信息保護(hù)僅散見于《網(wǎng)絡(luò)安全法》《電子商務(wù)法》《民法總則》和《消費者權(quán)益保護(hù)法》。前述法律規(guī)定也相對籠統(tǒng)，可操作性不強(qiáng)，難以有效地規(guī)范行業(yè)的運行發(fā)展。

（八）缺乏交通一卡通的執(zhí)法權(quán)限

如前所述，交通一卡通僅有政策規(guī)范性文件，沒有專門的法律行政法規(guī)。國務(wù)院的指導(dǎo)意見和交通運輸部的指導(dǎo)意見都相對籠統(tǒng)，不夠明確，相應(yīng)的處罰措施也沒有詳細(xì)規(guī)定，由于沒有相應(yīng)的法律行政法規(guī)，缺乏明確的上位法依據(jù)，導(dǎo)致交通一卡通運營服務(wù)質(zhì)量管理辦法對處罰措施的設(shè)置比較簡單，力度也比較弱，僅規(guī)定為“交通一卡通運營機(jī)構(gòu)和運輸企業(yè)違反本辦法有關(guān)規(guī)定，由其服務(wù)所在地交通運輸主管部門核查處理，并責(zé)令限期整改”。實踐中，當(dāng)有企業(yè)違反運營服務(wù)質(zhì)量管理辦法的規(guī)定時，前述處罰措施讓當(dāng)?shù)亟煌ㄖ鞴懿块T覺得可操作性不強(qiáng)，缺乏具體明確的處罰措施。由于懲處力度不夠，企業(yè)的違法違規(guī)成本較低，未能有效地懲罰違規(guī)企業(yè)，尤其當(dāng)違規(guī)企業(yè)由于違規(guī)行為獲得較大經(jīng)濟(jì)利益時，僅僅限期整改、上繳不當(dāng)?shù)美麩o法對其進(jìn)行相應(yīng)的罰款，不符合行政處罰法中的“過罰相當(dāng)原則”。

綜上所述，交通一卡通領(lǐng)域在一卡通介質(zhì)的發(fā)行方式、發(fā)行價格、發(fā)票、預(yù)存結(jié)算資金和充值沉淀資金管理、一卡通密碼管理、一卡通實名信息保護(hù)、執(zhí)法權(quán)限等方面存在法律行政法規(guī)方面的適用空白，無法有效地指導(dǎo)實際業(yè)務(wù)的推進(jìn)，客觀上對交通一卡通互聯(lián)互通工作的發(fā)展造成阻礙。

三、完善交通一卡通法律體系的建議

根據(jù)《關(guān)于貫徹落實<國務(wù)院關(guān)于城市優(yōu)先發(fā)展公共交通的指導(dǎo)意見>的實施意見》（交運發(fā)〔2013〕368號）的規(guī)定，2020年，全國范圍內(nèi)基本實現(xiàn)跨市域、跨省域的公共交通一卡通互聯(lián)互通。隨著公共交通在交通出行中占據(jù)越來越重要的地位，交通一卡通在公共交通出行中發(fā)揮的作用越來越大，引發(fā)的矛盾糾紛也日益增加，迫切需要出臺相應(yīng)的法律法規(guī)以解決交通一卡通運行中的法律制度適用空白。

（一）法律行政法規(guī)層面的完善建議

從上述分析可以看出，當(dāng)前在交通一卡通領(lǐng)域僅有政策規(guī)范性文件，效力層級不高，規(guī)定不夠明確，強(qiáng)制執(zhí)行力不強(qiáng)，難以滿足當(dāng)前交通一卡通行業(yè)快速發(fā)展需要。參照我國在其他行業(yè)的立法情況，筆者提出以下建議：

第一，建議出臺交通一卡通法或交通一卡通管理條例等相關(guān)法律法規(guī)。當(dāng)前我國已出臺一些法律或者行政法規(guī)對一些細(xì)分的行業(yè)進(jìn)行規(guī)范，比如近年來快速發(fā)展的快遞行業(yè)。為了滿足快遞行業(yè)發(fā)展的需要，更好地規(guī)范快遞行業(yè)，2018年3月2日國務(wù)院出臺了《快遞暫行條例》。參照該做法，對于目前快速發(fā)展的交通一卡通行業(yè)，我國可以參照快遞行業(yè)，出臺比如交通一卡通法或交通一卡通條例，從法律或行政法規(guī)的層面對交通一卡通的適用范圍、發(fā)行方式、發(fā)行價格、發(fā)票、密碼管理、異地優(yōu)惠、預(yù)存結(jié)算資金和充值沉淀資金管理、一卡通用戶信息保護(hù)、違法違規(guī)行為的懲罰等問題進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)定。

第二，在即將出臺的城市公共交通管理條例中添加交通一卡通內(nèi)容。如果交通一卡通領(lǐng)域的范圍在整個國家立法體系里，尚未達(dá)到立法的標(biāo)準(zhǔn)，那么，建議在即將出臺的城市公共交通管理條例里添加交通一卡通的相關(guān)內(nèi)容，提高交通一卡通的法律層級，提升全社會對交通一卡通的重視高度。筆者仔細(xì)研讀了《城市公共交通管理條例（征求意見稿）》（下文簡稱《條例意見稿》），發(fā)現(xiàn)條例里并未提及交通一卡通的內(nèi)容，筆者強(qiáng)烈呼吁把一卡通的內(nèi)容寫入條例。

第三，筆者發(fā)現(xiàn)《條例意見稿》的內(nèi)容主要是基于《國務(wù)院關(guān)于城市優(yōu)先發(fā)展公共交通的指導(dǎo)意見》進(jìn)行編制，如《條例意見稿》強(qiáng)調(diào)的公共交通的規(guī)劃與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共交通線路的運營、政府在公共交通基礎(chǔ)設(shè)施、車輛購置等方面的投入、安全管理、績效評價等方面的內(nèi)容都跟《國務(wù)院關(guān)于城市優(yōu)先發(fā)展公共交通的指導(dǎo)意見》內(nèi)容一一吻合。但是該指導(dǎo)意見文里強(qiáng)調(diào)的“交通一卡通互聯(lián)互通”內(nèi)容卻沒有在條例中體現(xiàn)，這不科學(xué)。如前所述，交通一卡通的互聯(lián)互通當(dāng)前在制度上存在較大的空白，行業(yè)中發(fā)生的各種糾紛爭議沒有定論，亟需一部法律或行政法規(guī)來進(jìn)行規(guī)范。筆者認(rèn)為，當(dāng)前《條例意見稿》就是一個非常合適的切入口，在《條例意見稿》里將一卡通行業(yè)里反響較激烈的標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、行業(yè)商用密碼使用等問題進(jìn)行規(guī)范。如在《條例意見稿》的第三章“運營服務(wù)”里額外增加“城市公共交通企業(yè)應(yīng)采用有關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，推進(jìn)跨市域、跨交通方式的互聯(lián)互通，具體辦法由國務(wù)院交通運輸主管部門制定”以及在第二十六條增加“城市公共交通票價實行政府定價。……并依法進(jìn)行定價成本監(jiān)審和價格聽證”的建議。

（二）從部門規(guī)章層面的完善建議

從上述分析可以看出，交通一卡通能被涵括在公共交通范圍內(nèi)，因此應(yīng)該在城市公共交通管理條例里增加交通一卡通的內(nèi)容。由于近期即將出臺城市公共交通管理條例，那么短期內(nèi)再出臺專門的交通一卡通法律或行政法規(guī)的概率非常小。另外，由于交通一卡通僅為城市公共交通管理條例的一小部分內(nèi)容，該條例只能將一卡通內(nèi)容進(jìn)行概括性的規(guī)定，還需要相應(yīng)的部門規(guī)章對該條例里關(guān)于交通一卡通的內(nèi)容進(jìn)行細(xì)化規(guī)定。本文建議對以下內(nèi)容出臺規(guī)范性文件進(jìn)行細(xì)化的規(guī)定：

1.建議出臺交通一卡通商用密碼管理辦法，對交通一卡通商用密碼的職能分工、申請領(lǐng)用、基礎(chǔ)設(shè)施及軟件系統(tǒng)的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)及使用管理、責(zé)任承擔(dān)等作出規(guī)范。

2.建議出臺交通一卡通備付金管理辦法，對交通一卡通預(yù)存結(jié)算資金和用戶充值沉淀資金的賬戶管理、資金使用范圍、保值增值的方式、監(jiān)管機(jī)構(gòu)、責(zé)任承擔(dān)等作出規(guī)范。

（三）規(guī)范性文件層面的完善建議

鑒于交通一卡通的一些內(nèi)容無法獨立形成部門規(guī)章，但是這些內(nèi)容的規(guī)范又對一卡通行業(yè)的發(fā)展起著非常重要的作用，筆者提出以下建議：

1.建議出臺交通一卡通發(fā)行方式、發(fā)行價格、異地優(yōu)惠、異地充值的規(guī)范性文件，明確規(guī)定交通一卡通的發(fā)行方式、發(fā)行價格的上限、異地卡享受本地的乘車優(yōu)惠價格。

2.建議出臺交通一卡通運營服務(wù)質(zhì)量考核和統(tǒng)計相關(guān)規(guī)范性文件，明確各級交通運輸主管機(jī)構(gòu)在推進(jìn)交通一卡通互聯(lián)互通方面的職責(zé)分工，各地市交通運輸主管部門在交通一卡通互聯(lián)互通質(zhì)量上的考核內(nèi)容和考核指標(biāo)，考核結(jié)果的應(yīng)用范圍如用于衡量公交企業(yè)運營績效、發(fā)放政府補貼的依據(jù)等。

3.建議聯(lián)合其他部委出臺交通一卡通發(fā)票管理的規(guī)范性文件，規(guī)范預(yù)存結(jié)算手續(xù)費發(fā)票、充值發(fā)票等發(fā)票問題。

四、結(jié)語

綜上，筆者認(rèn)為，鑒于交通一卡通在建設(shè)人民滿意交通、發(fā)展交通強(qiáng)國和為人民群眾做民生實事的交通發(fā)展戰(zhàn)略中的重要地位，在法律制度的建設(shè)上應(yīng)全盤考慮，完善相關(guān)的法律制度，從法律或行政法規(guī)的層面出臺相應(yīng)的交通一卡通法或條例，或者在即將出臺的城市公共交通管理條例里加入交通一卡通內(nèi)容，根據(jù)實際需要將空白的內(nèi)容進(jìn)一步細(xì)化規(guī)定，通過這種方式逐步完善交通一卡通法律體系。