關(guān)于行政復(fù)議工作規(guī)范化建設(shè)的思考

艾達(dá)琴

（貴州省政府法制研究中心，貴州 貴陽(yáng)550000）

行政復(fù)議工作的規(guī)范化建設(shè)是一項(xiàng)長(zhǎng)期、系統(tǒng)、多方位、全覆蓋的工作，通過(guò)加強(qiáng)行政復(fù)議工作的規(guī)范化建設(shè)，使不同層級(jí)、不同地區(qū)的行政復(fù)議人員執(zhí)行統(tǒng)一規(guī)范的“操作指南”和“質(zhì)檢標(biāo)準(zhǔn)”，能夠最大限度避免行政復(fù)議工作中的隨意性，實(shí)現(xiàn)行政復(fù)議工作日益規(guī)范。

一、行政復(fù)議工作的規(guī)范化建設(shè)現(xiàn)狀

（一）各地探索建立行政復(fù)議工作規(guī)范化建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)體系

山東省淄博市研究制定了“行政復(fù)議基礎(chǔ)保障標(biāo)準(zhǔn)體系、行政復(fù)議立案標(biāo)準(zhǔn)體系、行政復(fù)議審理標(biāo)準(zhǔn)體系、行政復(fù)議決定標(biāo)準(zhǔn)體系、行政應(yīng)訴標(biāo)準(zhǔn)體系”五大行政復(fù)議標(biāo)準(zhǔn)體系。江蘇省圍繞案件受理、案件審理、復(fù)議決定等8個(gè)方面，建立了4級(jí)指標(biāo)體系，制定了92項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，確保行政復(fù)議工作精細(xì)化、考核科學(xué)化。黑龍江省則從強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)、健全工作制度、規(guī)范行政復(fù)議受理、規(guī)范行政復(fù)議審理、依法作出復(fù)議決定等五方面制定了行政復(fù)議工作規(guī)范化建設(shè)驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)。

（二）行政復(fù)議各項(xiàng)工作制度基本建立

山東省煙臺(tái)市出臺(tái)了“0535”陽(yáng)光復(fù)議工作機(jī)制，即與當(dāng)事人實(shí)現(xiàn)“零距離”溝通，建立行政復(fù)議現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查、現(xiàn)場(chǎng)聽(tīng)證、現(xiàn)場(chǎng)調(diào)解、現(xiàn)場(chǎng)宣布行政復(fù)議決定、現(xiàn)場(chǎng)送達(dá)并聽(tīng)取反饋等“五現(xiàn)場(chǎng)”，實(shí)行“現(xiàn)場(chǎng)+行政復(fù)議網(wǎng)上平臺(tái)+行政復(fù)議公眾號(hào)”“三渠道”并舉，建立行政復(fù)議立案結(jié)果公開(kāi)、案件審理進(jìn)度公開(kāi)、聽(tīng)證公開(kāi)、行政復(fù)議決定公開(kāi)、年度案件數(shù)據(jù)公開(kāi)等“五公開(kāi)”機(jī)制。浙江省全面建立了府院聯(lián)席會(huì)議、行政復(fù)議與行政審判聯(lián)席會(huì)議制度，共同研究行政案件反映的突出問(wèn)題。

（三）行政復(fù)議辦公條件不斷改善

2019年10月，內(nèi)蒙古自治區(qū)司法廳率先建成1000平方米的全國(guó)第一家行政復(fù)議大樓，集中了行政復(fù)議、仲裁、行政裁決、人民調(diào)解四大功能，打造了信息化、智能化、規(guī)范化、分區(qū)化的行政復(fù)議辦公區(qū)。浙江省麗水市司法局打造了浙江省首家數(shù)字化聽(tīng)證室，聽(tīng)證室參照數(shù)字化法庭的要求，可實(shí)現(xiàn)聽(tīng)證同步錄音錄像、語(yǔ)音識(shí)別自動(dòng)轉(zhuǎn)化筆錄等功能，同時(shí)結(jié)合專(zhuān)用服務(wù)器可實(shí)現(xiàn)聽(tīng)證過(guò)程光盤(pán)數(shù)字同步直刻、聽(tīng)證直播、點(diǎn)播等多種要求。

（四）行政復(fù)議信息化建設(shè)逐步推進(jìn)

北京市于2008年開(kāi)發(fā)“北京市行政復(fù)議信息系統(tǒng)”并上線(xiàn)運(yùn)行，于2013年、2016年進(jìn)行了優(yōu)化升級(jí)后，在北京市行政復(fù)議機(jī)構(gòu)得到迅速推廣。2017年，原國(guó)務(wù)院法制辦公室行政復(fù)議、行政應(yīng)訴案件統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)上線(xiàn)運(yùn)行。2019年1月1日，全國(guó)各級(jí)行政復(fù)議機(jī)關(guān)全部啟用行政復(fù)議平臺(tái)，所有新收行政復(fù)議案件全部實(shí)現(xiàn)在線(xiàn)辦理。此外，內(nèi)蒙古自治區(qū)司法廳還定制開(kāi)發(fā)了司法智能終端（簡(jiǎn)稱(chēng)JIPad），有效解決了路途遙遠(yuǎn)地區(qū)行政復(fù)議聽(tīng)證難、取證難、證據(jù)不易保存等問(wèn)題。

二、行政復(fù)議工作規(guī)范化建設(shè)存在的問(wèn)題

（一）行政復(fù)議工作規(guī)范化建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不明晰

一是缺乏自上而下的行政復(fù)議工作規(guī)范化建設(shè)細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)。雖然部分省份率先探索制定了相應(yīng)的行政復(fù)議各項(xiàng)工作標(biāo)準(zhǔn)體系，但其標(biāo)準(zhǔn)是否實(shí)際可行仍需要在實(shí)踐中進(jìn)行檢驗(yàn)，并且由于缺乏全國(guó)統(tǒng)一、明確、細(xì)化的行政復(fù)議工作規(guī)范化建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，使得各地行政復(fù)議機(jī)關(guān)推動(dòng)行政復(fù)議工作標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)成效不明顯。①二是行政復(fù)議辦案標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。實(shí)踐中，全國(guó)各地對(duì)土地批復(fù)、政府信息公開(kāi)、房屋征收與補(bǔ)償?shù)阮?lèi)型案件審查標(biāo)準(zhǔn)和審查內(nèi)容不一致，文書(shū)格式也各不相同，在一定程度上影響了行政復(fù)議公信力和權(quán)威性。

（二）行政復(fù)議隊(duì)伍建設(shè)較為薄弱

一是機(jī)構(gòu)改革后行政復(fù)議人員隊(duì)伍不能滿(mǎn)足行政復(fù)議工作需要。很多行政復(fù)議機(jī)關(guān)的行政復(fù)議隊(duì)伍在機(jī)構(gòu)改革后遭到削減。并且隨著司法體制改革的深入推進(jìn)，律師高額收入的誘惑，行政復(fù)議人員轉(zhuǎn)崗、辭職現(xiàn)象較為突出，行政復(fù)議人才流失嚴(yán)重。二是行政復(fù)議培訓(xùn)力度不大，現(xiàn)有業(yè)務(wù)水平不能完全適應(yīng)工作的需要。機(jī)構(gòu)改革后，很多從其他崗位調(diào)整過(guò)來(lái)的行政復(fù)議工作人員對(duì)行政復(fù)議工作不熟悉，辦案能力不強(qiáng)。雖然各省市兩級(jí)均組織了行政復(fù)議人員培訓(xùn)，但培訓(xùn)的師資力量、培訓(xùn)效果等不太理想。

（三）行政復(fù)議基礎(chǔ)保障較為薄弱

機(jī)構(gòu)改革后，部分行政復(fù)議機(jī)關(guān)的辦公條件和辦公環(huán)境得到了改善，但仍有部分行政復(fù)議機(jī)關(guān)依舊存在行政復(fù)議辦公場(chǎng)所緊缺、辦公設(shè)備得不到保障的現(xiàn)象。以貴州省為例，大多數(shù)市縣缺乏專(zhuān)門(mén)的行政復(fù)議辦公場(chǎng)所，沒(méi)有接待室、調(diào)解室、檔案室等功能用房。由于行政復(fù)議經(jīng)費(fèi)保障不到位，加上購(gòu)置辦公設(shè)施有額度限制，部分縣區(qū)至今未配備掃描儀、復(fù)印機(jī)、碎紙機(jī)等必要辦公設(shè)備，使得行政復(fù)議人員無(wú)法及時(shí)將新發(fā)生的行政復(fù)議案件同步錄入全國(guó)行政復(fù)議平臺(tái)，嚴(yán)重影響了行政復(fù)議平臺(tái)的推廣和應(yīng)用。

三、加強(qiáng)行政復(fù)議工作規(guī)范化建設(shè)的建議

（一）加強(qiáng)行政復(fù)議業(yè)務(wù)工作的規(guī)范建設(shè)

首先，積極暢通行政復(fù)議受理渠道。一是按照“數(shù)字法治、智慧司法”信息化建設(shè)要求，積極推動(dòng)行政復(fù)議數(shù)字化轉(zhuǎn)型，探索“互聯(lián)網(wǎng)+”行政復(fù)議新模式，申請(qǐng)人可通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)在線(xiàn)提交行政復(fù)議申請(qǐng)、查看案件辦理進(jìn)展和辦理結(jié)果等。②二是在公共法律服務(wù)實(shí)體平臺(tái)設(shè)立行政復(fù)議窗口，提供行政復(fù)議立案咨詢(xún)服務(wù)，推動(dòng)行政復(fù)議與公共法律服務(wù)平臺(tái)的深度有機(jī)融合。三是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所為依托，設(shè)立行政復(fù)議便民聯(lián)系點(diǎn)，形成全覆蓋的行政復(fù)議便民聯(lián)系點(diǎn)網(wǎng)絡(luò)體系，打通行政復(fù)議服務(wù)群眾“最后一公里路”。

其次，改革行政復(fù)議審理方式，統(tǒng)一審查標(biāo)準(zhǔn)。一是借鑒珠海經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)不同的行政復(fù)議案件類(lèi)型，探索行政復(fù)議案件開(kāi)庭審理模式。二是加大行政復(fù)議案件聽(tīng)證審理力度。對(duì)涉及土地征收、房屋拆遷補(bǔ)償、生態(tài)保護(hù)、營(yíng)商環(huán)境等類(lèi)型的重大、復(fù)雜案件，在不涉密的情況下一律采取聽(tīng)證審理。三是統(tǒng)一類(lèi)型化行政復(fù)議案件的審理方式和審理標(biāo)準(zhǔn)。針對(duì)土地征收、政府信息公開(kāi)、房屋征收補(bǔ)償?shù)雀甙l(fā)頻發(fā)類(lèi)案件，從國(guó)家層面擬定并出臺(tái)案件審理規(guī)范和審查參照標(biāo)準(zhǔn)，確保同案同判，提升行政復(fù)議的公信力和權(quán)威性。③

再次，規(guī)范行政復(fù)議文書(shū)送達(dá)方式，實(shí)現(xiàn)行政復(fù)議文書(shū)網(wǎng)上公開(kāi)。一是借鑒法院文書(shū)送達(dá)方式，專(zhuān)門(mén)定制行政復(fù)議EMS專(zhuān)遞，實(shí)現(xiàn)文書(shū)送達(dá)規(guī)范化。二是在互聯(lián)網(wǎng)上公開(kāi)行政復(fù)議文書(shū)，實(shí)現(xiàn)“陽(yáng)光復(fù)議”。除涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私以及容易引發(fā)群體性矛盾的案件外，所有生效行政復(fù)議文書(shū)一律上網(wǎng)，切實(shí)保障公眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，增強(qiáng)行政復(fù)議工作的透明度，以公開(kāi)促公正，不斷提高行政復(fù)議知曉率。④

（二）完善行政復(fù)議配套制度建設(shè)

首先，完善行政復(fù)議受理、審理工作機(jī)制。一是健全行政復(fù)議立案工作機(jī)制。行政復(fù)議機(jī)關(guān)要同信訪(fǎng)等部門(mén)建立銜接協(xié)作機(jī)制，對(duì)行政復(fù)議事項(xiàng)和信訪(fǎng)事項(xiàng)加以區(qū)分并進(jìn)行引導(dǎo)。二是建立行政復(fù)議咨詢(xún)專(zhuān)家?guī)?。按照?zhuān)業(yè)特長(zhǎng)、服務(wù)領(lǐng)域，采取向社會(huì)公告、定向邀請(qǐng)、個(gè)人自薦等方式，集中社會(huì)優(yōu)勢(shì)資源，在涉及專(zhuān)業(yè)強(qiáng)、重大疑難復(fù)雜案件時(shí)，積極征詢(xún)專(zhuān)家意見(jiàn)，進(jìn)一步提高行政復(fù)議案件辦理質(zhì)量。三是出臺(tái)行政復(fù)議文書(shū)示范文本，對(duì)行政復(fù)議各個(gè)環(huán)節(jié)的法律文書(shū)予以統(tǒng)一規(guī)范，切實(shí)增強(qiáng)文書(shū)的邏輯性、嚴(yán)密性和規(guī)范性。

其次，完善行政復(fù)議監(jiān)督機(jī)制。一是健全重大行政復(fù)議決定請(qǐng)示報(bào)告和備案制度。凡是有重大影響的案件，都要向同級(jí)黨委報(bào)告，涉及法律法規(guī)等適用問(wèn)題，按照規(guī)定權(quán)限逐級(jí)請(qǐng)示。二是建立責(zé)任追究機(jī)制。出臺(tái)“行政復(fù)議責(zé)任追究辦法”，對(duì)拒絕履行、拖延履行或者不完全履行行政復(fù)議決定的、不落實(shí)行政復(fù)議意見(jiàn)書(shū)和建議書(shū)的，依法采取約談、追責(zé)、通報(bào)等措施。三是強(qiáng)化行政復(fù)議意見(jiàn)書(shū)和行政復(fù)議建議書(shū)的應(yīng)用，做到“辦好一案、解決一類(lèi)、規(guī)范一片”，不斷增強(qiáng)行政復(fù)議監(jiān)督效果。⑤

最后，完善行政復(fù)議考核機(jī)制。一是合理制定行政復(fù)議工作考核標(biāo)準(zhǔn)，細(xì)化行政復(fù)議機(jī)構(gòu)建設(shè)、人員配備、辦案經(jīng)費(fèi)設(shè)備以及辦案場(chǎng)所等考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)，使行政復(fù)議各個(gè)環(huán)節(jié)、各項(xiàng)活動(dòng)有據(jù)可依。二是建立行政復(fù)議專(zhuān)項(xiàng)考核機(jī)制。每年年底按照考核標(biāo)準(zhǔn)對(duì)行政復(fù)議各項(xiàng)工作開(kāi)展情況進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)考核，切實(shí)推動(dòng)行政復(fù)議工作落到實(shí)處。三是把行政復(fù)議納入各地依法行政考核指標(biāo)中，考核結(jié)果與目標(biāo)績(jī)效掛鉤，以此提高各地各部門(mén)對(duì)行政復(fù)議工作的重視。

（三）強(qiáng)化行政復(fù)議基礎(chǔ)建設(shè)

首先，加強(qiáng)行政復(fù)議基礎(chǔ)保障。一是按照司法部《司法業(yè)務(wù)用房建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》和基本業(yè)務(wù)裝備配備指導(dǎo)規(guī)范，落實(shí)行政復(fù)議辦案用房，獨(dú)立設(shè)置辦公場(chǎng)所、接待場(chǎng)所、聽(tīng)證室、檔案室等，配齊辦案專(zhuān)用設(shè)備。二是加強(qiáng)行政復(fù)議工作專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的保障，各級(jí)行政復(fù)議機(jī)關(guān)要將行政復(fù)議工作所需各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)列入本單位財(cái)政預(yù)算。三是保留行政復(fù)議專(zhuān)用車(chē)輛。行政復(fù)議工作具有特殊性，外出調(diào)查、聽(tīng)證時(shí)，隨身攜帶卷宗出行，有條件的地方盡可能保留行政復(fù)議專(zhuān)用車(chē)輛。

其次，加強(qiáng)行政復(fù)議人員隊(duì)伍建設(shè)。一是結(jié)合機(jī)構(gòu)改革后的實(shí)際情況，盡可能增加行政復(fù)議機(jī)關(guān)的人員編制，充實(shí)行政復(fù)議隊(duì)伍，確保行政復(fù)議機(jī)構(gòu)設(shè)置和行政復(fù)議人員配備與所承擔(dān)的行政復(fù)議工作任務(wù)相適應(yīng)。二是建立行政復(fù)議辦案津補(bǔ)貼制度。津補(bǔ)貼金額與辦案數(shù)量和質(zhì)量掛鉤，帶動(dòng)行政復(fù)議人員的工作積極性和主動(dòng)性，進(jìn)而提高行政復(fù)議隊(duì)伍的穩(wěn)定性。三是建立行政復(fù)議人員定期培訓(xùn)制度。采取疑難案件專(zhuān)題研討、案卷評(píng)查、上掛學(xué)習(xí)等方式，推動(dòng)行政復(fù)議培訓(xùn)往制度化和常態(tài)化方向發(fā)展。

四、結(jié)語(yǔ)

行政復(fù)議工作的規(guī)范化建設(shè)體現(xiàn)了行政復(fù)議工作的總體水平，當(dāng)前全國(guó)各地行政復(fù)議工作規(guī)范化建設(shè)正在逐步推進(jìn)。但是，《行政復(fù)議法》尚未修改，各地行政復(fù)議體制改革模式多樣，期望通過(guò)行政復(fù)議體制改革和行政復(fù)議法的修訂，將相關(guān)改革成果上升到法律層面，切實(shí)推動(dòng)行政復(fù)議規(guī)范化建設(shè)向縱深發(fā)展。