高校突發(fā)事件協(xié)同治理機制研究

鐘雪

（重慶市高校維護穩(wěn)定研究咨政中心，西南政法大學 政治與公共管理學院，重慶 401120）

當前，我國正處于社會轉型發(fā)展的關鍵期，各類社會矛盾不斷涌現(xiàn)，高校中各種新問題、新矛盾、新情況日益凸顯，治理安全問題、公共衛(wèi)生問題、自然災害問題、大學生心理健康問題和學校管理問題等引發(fā)的高校突發(fā)事件頻發(fā)[1]。黨的十九大深入闡述了國家總體安全觀的重大意義，國家總體安全觀機制設計的完善，為高校突發(fā)事件協(xié)同治理提供了政治保障與政策支持。黨的十九屆四中全會進一步強調“著力抓好發(fā)展和安全兩件大事”。高校作為社會系統(tǒng)重要組成部分，承擔著向社會輸送人才、承載家庭希望、實現(xiàn)個人志向的重任，是實現(xiàn)社會穩(wěn)定和發(fā)展的要件。

然而，高校突發(fā)事件的發(fā)生往往與社會突發(fā)事件、社會危機事件息息相關，社會系統(tǒng)越復雜，系統(tǒng)協(xié)調的要求越高，協(xié)同效應就越顯著[2]。僅僅依靠高校單方面的力量難以有效應對高校突發(fā)事件，迫切需要政府部門、上級教育部門、新聞媒體、社會公眾等多元主體共同參與到高校突發(fā)事件的應急處理中來。本文以高校突發(fā)事件協(xié)同治理的內(nèi)涵與外延為切入點，深入探究高校突發(fā)事件的現(xiàn)狀與困境，構建高校突發(fā)事件協(xié)同治理機制，以促進社會和諧穩(wěn)定和長效發(fā)展，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

一、高校突發(fā)事件協(xié)同治理的含義

（一）協(xié)同治理的含義

高校作為突發(fā)事件協(xié)同治理的主體之一，要明晰高校突發(fā)事件協(xié)同治理的含義，首先需要明確協(xié)同治理的含義。目前，理論界關于協(xié)同治理的內(nèi)涵眾說紛紜，尚無統(tǒng)一定論，具體而言：一是將協(xié)同治理視為協(xié)同理論與治理理論的融合發(fā)展[3]，處于同一治理網(wǎng)絡中的多元主體不僅統(tǒng)一了工具理性與價值理性[4]，還共同承擔著利益與風險；二是直接運用國際組織的定義，聯(lián)合國全球治理委員會將協(xié)同治理定義為各種公私機構、個體共同管理一定事務的協(xié)調合作，以實現(xiàn)解決事項的目標[5]。因此，本文在承接前人研究的基礎上，將協(xié)同治理定義為政府等行政組織與高校群體、社會公眾等多元行動主體，在同一治理網(wǎng)絡內(nèi)為實現(xiàn)對某一特定公共事務的共同管理，通過協(xié)調、會商、合作等形式，形成有序的治理結構。

協(xié)同治理具有以下特征：（1）行動一致性，多元行動主體在共同目標的引導下同步展開治理行動，保證行動的協(xié)調一致；（2）要素互補性，多元行動主體在資源等要素之間進行協(xié)調和匹配，實現(xiàn)資源的互相補足；（3）行為程序性，協(xié)同多元行動主體在行為行動方面的有序，這是防止資源浪費和組織內(nèi)耗的前提；（4）過程動態(tài)性，協(xié)同多元行動主體在行動過程中依據(jù)治理過程適時靈活調整行為，降低因權責關系模糊而削弱治理成效的可能性。

（二）高校突發(fā)事件協(xié)同治理的含義

突發(fā)事件主要包含“突發(fā)”和“事件”兩個層面，主要體現(xiàn)在發(fā)生時間與影響程度兩個方面?！巴话l(fā)”體現(xiàn)事件發(fā)生的突然性、無征兆、難以識別等特征。同時，這類“事件”與一般“事件”不同，是可能對社會造成危害并且產(chǎn)生不良影響，需要及時解決的事件。突發(fā)事件具有發(fā)生時機的不可預見性、引發(fā)因素的偶然性、發(fā)生原因的多樣性、發(fā)展過程的失衡性、事件結果的危害性等特征。高校突發(fā)事件即突然發(fā)生在高校內(nèi)部或間接影響高校的、可能造成校園危害和社會危害、具有一定的不良影響，需要及時采取有效措施應對的事件。

因此，高校突發(fā)事件協(xié)同治理指的是政府行政組織、高校和師生群體等構成的多元行動主體，通過協(xié)調、合作、會商的方式參與到治理過程中，最大限度的減少高校突發(fā)事件給社會和高校造成的損害。

二、高校突發(fā)事件協(xié)同治理面臨的現(xiàn)狀和困境

近年來，翟天臨“知網(wǎng)是什么”引發(fā)的學術腐敗爭議、博士研究生跳樓引發(fā)的學生心理問題討論和高校實驗室爆炸導致的安全事故等高校突發(fā)事件時有發(fā)生。這類事件的誘因往往不是單一的，是多方面共同作用的結果，并且朝向復合型矛盾發(fā)展，解決難度不斷加大。當多種高校突發(fā)事件交織在一起時，高校、政府部門、上級教育部門、新聞媒體、社會公眾等資源難以及時有效利用，導致高校突發(fā)事件協(xié)同治理面臨以下困境：

（一）法律法規(guī)不完善，多元行動主體權責關系模糊

目前國家層面已出臺系列關于突發(fā)事件的法律法規(guī)，如《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》（2007）和《教育重大突發(fā)事件專項督導暫行辦法》（2014），以及地方層面發(fā)布的《湖北教育系統(tǒng)突發(fā)公共事件應急預案》（2006）和《蘇州市教育系統(tǒng)突發(fā)公共事件總體應急預案》（2013）等制度文件，但尚未有專門針對校園、高校突發(fā)事件的法律法規(guī)[6]。因此，全國各大高?；旧咸幱谝浴吨腥A人民共和國突發(fā)事件應對法》為指揮桿，依據(jù)具體校情、市情、省情而制定的規(guī)章制度辦事的現(xiàn)狀。高校與政府部門、社會組織、公眾以及社會媒體等多元行動主體，在處理高校突發(fā)事件時，存在目標不一、標準不一、程序不一等各行其是的問題。因權責不清導致高校突發(fā)事件協(xié)同治理多元行動主體間推諉扯皮，不僅會打擊行動主體積極參與協(xié)同治理的積極性，還會造成資源內(nèi)耗、效率低下。

（二）高校突發(fā)事件管理體系不健全，多元行動主體關系松散

首先，高校自身的關系所構成的內(nèi)環(huán)境，包括縱向與橫向的權力配置和機構設置。當高校突發(fā)事件發(fā)生時，往往是針對突發(fā)事件成立由相關領導作為召集人，牽頭下級相關職能部門臨時組成應急小組處理高校突發(fā)事件，但同時也存在以下問題：（1）工作內(nèi)容、工作程序、小組成員的隨意性導致協(xié)同效率低下；（2）未對突發(fā)事件進行預先研判分析，貽誤及時有效應對突發(fā)事件的最佳時機；（3）時間成本、人力成本、財力成本等損耗嚴重，導致應對突發(fā)事件的總成本增加。

其次，高校與其他多元行動主體的關系所構成的外環(huán)境，具體而言是與政府部門、新聞媒體、社會公眾等進行協(xié)同合作。但是被稱為“象牙塔”的高校，往往缺乏與其他行動主體主動協(xié)作、有效溝通的意識，雖然社會經(jīng)濟的發(fā)展、信息技術的變化、溝通媒介的增多使各行動主體之間的協(xié)同合作有所增加，但高校與其他行動主體之間始終處于“自成一體”的孤島狀態(tài)：（1）高校與政府部門之間的問題，致使相關政府部門難以及時給予高校以人力、物力和財力支持，甚至可能因信息不暢導致高校突發(fā)事件的危害性和危機性升級，造成不可逆的不良社會影響；（2）高校與新聞媒體之間的問題，新聞媒體對高校了解不夠、層次不深、范圍不廣，使其對突發(fā)事件的新聞報道有失偏頗，甚至夸大突發(fā)事件的嚴重程度，轉變輿論走向、引發(fā)輿論危機，影響高校突發(fā)事件處理的進度和效度、損害高校名譽；（3）高校與社會公眾之間的問題，一般而言，個體對高校突發(fā)事件的評價是主觀且單一的，但當這種認知形成共識，經(jīng)過量的積累上升到社會公眾的普遍認識時，就會產(chǎn)生極大的破壞效果。倘若高校處理突發(fā)事件不當或因社會公眾認知錯誤，都有可能導致社會公眾與高校關系緊張，甚至采取具體行動損害學校的硬件設施與軟件形象，尤其是突發(fā)事件的利益相關人。

（三）高校突發(fā)事件信息交流機制欠缺，信息交流閉塞

高校突發(fā)事件信息交流機制指高校和政府部門等多元行動主體，在解決高校突發(fā)事件發(fā)生前的行為預防信息交流、事件發(fā)生后的處理過程信息交流以及事件發(fā)生后的總結部署信息交流。但在現(xiàn)實中，我國大部分高校突發(fā)事件信息交流機制仍然處于行動主體單一、交流空間封閉、信息交流滯后的突發(fā)事件應對體系框架下，未能形成多元行動主體互相合作的聯(lián)動機制。一是各行動主體間處于信息孤島狀態(tài)，信息交流、行動過程、行為交流等都處于碎片化狀態(tài)，導致政府行政組織和高校等多元行動主體面臨突發(fā)事件時，協(xié)同治理效率低下，效果不佳。二是多元行動主體間的信息交流意識薄弱，導致各行動主體尤其是高校在面對校園突發(fā)事件時，不能根據(jù)既有信息、通過信息資源交流做出合理化的決策，多元行動主體間溝通交流不暢，弱化高校突發(fā)事件協(xié)同治理能力。高校突發(fā)事件的發(fā)生看似偶然，實則具有一定的必然性，即多渠道、多方式、多跡象表明高校突發(fā)事件發(fā)生的可能性，能否及時捕獲、分析、研判、利用這些信息可減輕或防止高校突發(fā)事件的發(fā)生。

（四）高校突發(fā)事件危機預警機制落后，防范工作不到位

危機預警是危機管理的第一步，旨在危機萌芽時就將其消弭在胚胎之中[7]。高校突發(fā)事件危機預警機制也是處理高校突發(fā)事件的第一步，使高校突發(fā)事件防范于未然，有利于提高處理高校突發(fā)事件的效率和效能，將高校突發(fā)事件所造成的損失降到最低。但是目前高校突發(fā)事件危機預警機制尚不健全，多元行動主體往往是在突發(fā)事件發(fā)生后才采取行動，主要體現(xiàn)在以下三個方面：一是信息收集和信息預測體系不健全。信息收集是危機預警工作的第一步，也是做好高校突發(fā)事件協(xié)同治理的前提。只有將收集而來的信息進行有效識別、仔細評估、精準預測后，才可能得出準確的判斷結論[8]。二是高校應急管理機構設置不健全和功能不完善。大多數(shù)高校雖已建立突發(fā)事件預防處理機構，但其運行和作用只在高校突發(fā)事件發(fā)生后。三是高校提前干預的手段和預防措施不足。高校突發(fā)事件發(fā)生時，多由輔導員采取提前干預手段和措施，學生進行自我干預的情況較少，致使提前干預的效果減弱。

三、完善高校突發(fā)事件協(xié)同治理機制的路徑

高校占據(jù)高校突發(fā)事件協(xié)同治理多元行動主體的中心地位，要求其不斷提高應急管理能力、危機預警能力和危機治理能力。同時也對政府部門、上級教育部門、新聞媒體、社會公眾等多元行動主體提出了新要求和新期許。多元行動主體各取所長、相互協(xié)作、互相溝通交流是促進解決高校突發(fā)事件的題中要義。

（一）完善法律法規(guī)，推進高校突發(fā)事件協(xié)同治理法治化

第一，完善高校突發(fā)事件協(xié)同治理的法律法規(guī)。一是國家層面應出臺專門針對高校突發(fā)事件的法律法規(guī)，對突發(fā)事件協(xié)同治理予以硬性約束，實現(xiàn)從主體協(xié)調、合作精神的軟約束轉變?yōu)榉梢?guī)制的硬約束。二是教育部等國家部委依據(jù)國家層面上位法，制定操作性更強、細則更完善的文件條例，使突發(fā)事件協(xié)同治理既有上位法的強力支持，也有文件條例的細化實施。三是高校本身依據(jù)法律法規(guī)和文件條例，制定符合本校情況的規(guī)章制度，使高校突發(fā)事件協(xié)同治理有序進行、合理解決、有法可依。

第二，健全高校突發(fā)事件協(xié)同治理的規(guī)章制度。一是健全與高校突發(fā)事件相關的規(guī)章制度，在《突發(fā)事件應對法》等國家法律法規(guī)的基礎上，對高校突發(fā)事件多元行動主體的權責內(nèi)容、處理細則、責任追究等進行進一步的細化完善，使高校突發(fā)事件協(xié)同治理更具可操性和可行性。二是加強對部門規(guī)章、行政法規(guī)、制度條例的整合，使高校突發(fā)事件協(xié)同治理過程能嚴格保障各多元行動主體的權利、責任與義務，確保權責匹配。三是建立高校突發(fā)事件事后協(xié)商解決平臺，目的是保障師生與利益相關者的合法權益，使其訴求依法得到合理有效解決。

（二）健全組織體系，推動高校突發(fā)事件協(xié)同治理制度化

第一，建立高校突發(fā)事件應急處理領導小組，實現(xiàn)應急管理的協(xié)調處置。加強認識，將應急管理提至與學校日常管理同等重要的位置，把突發(fā)事件應急處理作為一項常態(tài)化的工作機制來貫徹運行，成立常規(guī)化的高校突發(fā)事件處理小組?？偨Y提煉高校突發(fā)事件協(xié)同治理的實踐經(jīng)驗，據(jù)此完善設立相關的規(guī)章制度，如建立健全激勵機制和責任制度激發(fā)多元行動主體參與高校突發(fā)事件協(xié)同治理的積極性。

第二，成立協(xié)同治理的二級危機管理小組，實現(xiàn)應急管理的有效預警。必須加強校內(nèi)各部門應急工作的統(tǒng)籌協(xié)調，增強部門之間的協(xié)調聯(lián)動，打破部門之間的信息壁壘?？蓞⒄崭咝｜h政聯(lián)席會議制度安排，由召集人與主要召集人牽頭負責、成員部門針對其職能專門解決某一部分的問題，使多元行動主體之間通過聯(lián)席會議，實現(xiàn)由“背靠背”向“面對面”的改變，加強信息資源交流，促進組織體系由單一向多元的發(fā)展。

（三）健全信息交流機制，促進高校突發(fā)事件協(xié)同治理透明化

第一，及時向相關政府部門報告，獲取協(xié)同支持。政府部門不僅是高校突發(fā)事件協(xié)同治理的行動主體之一，也是高校資金的主要來源之一。高校突發(fā)事件發(fā)生后，高校及時向政府部門和上級教育部門報告突發(fā)事件的應對和處理情況，不僅有利于增強多元行動主體間的信息溝通，還有利于向政府部門尋求財力物力方面的支持和指導，為解決高校突發(fā)事件獲取時間和資源，促進高校突發(fā)事件的有效解決。

第二，積極向社會公眾告知處理措施與進度，減少協(xié)同阻力。社會公眾的意見具有極強的可煽動性，若不積極恰當處理高校突發(fā)事件并向社會公眾告知，大眾意見極有可能發(fā)展為具有破壞性的社會輿論。這要求高校作為協(xié)同治理的中心，應在突發(fā)事件發(fā)生時及時報告處理，向政府部門和上級教育部門匯報事件，聽取其推動事件解決的指導性意見，同時，向社會公眾及時告知處理措施和處理進度，加強對社會公眾，尤其是相關利益人員的信息交流、情緒安撫和輿論處理等工作。

第三，主動與新聞媒體建立良好關系，增強協(xié)同動力。新聞媒體是社會輿論的傳播者和證明者，尤其是具有影響力的官方權威性媒體，對引導社會輿論朝向促進高校突發(fā)事件協(xié)同治理的方向發(fā)展具有關鍵作用。這要求高校在處理與新聞媒體的關系時要做到“瞻前顧后”。一是在高校突發(fā)事件發(fā)生前，要維護與新聞媒體的關系。在日常工作中，注意與新聞媒體建立良好的合作關系，加強溝通與合作。二是在高校突發(fā)事件發(fā)生后，及時與媒體取得聯(lián)系，保持信息源的純潔性，降低信息的可偽性。另一方面，新聞媒體也應具備責任意識，承擔社會責任，對高校突發(fā)事件進行正確地報道，不盲從、不夸大、不偏信，堅持職業(yè)操守，如實及時向社會公眾報道高校突發(fā)事件的發(fā)展情況和處理狀態(tài)。

（四）完善危機預警機制，促進高校突發(fā)事件協(xié)同治理規(guī)范化

第一，健全預警組織體系，奠定高校突發(fā)事件協(xié)同治理的管理基礎。針對我國高校既有的管理體系，可從學校、學院、學生建立預警組織體系，即由高校黨委副書記、學生工作處負責人等成立突發(fā)事件領導小組，由院系黨委副書記和輔導員等組成突發(fā)事件管理小組，由宿舍網(wǎng)格化管理的各級管理員構成信息收集小組，對學生心理健康、人際關系穩(wěn)定和學習就業(yè)情況等與高校突發(fā)事件相關的校內(nèi)信息進行定時收集、組織分析、理性評估、采取措施和提前干預，奠定高校突發(fā)事件協(xié)同治理的管理基礎和信息積累。

第二，完善信息獲取體系，強化高校突發(fā)事件協(xié)同治理的信息基礎。信息的收集溝通與協(xié)調交流是強化高校突發(fā)事件協(xié)同治理的基礎和保障，也是高校突發(fā)事件預警機制的第一步。一方面，學校層面要對國內(nèi)外重大敏感的經(jīng)濟、政治、社會問題進行重點監(jiān)測和信息收集，防止其成為高校突發(fā)事件的誘因，準確了解學生的心理健康狀況，及時進行心理干預。另一方面，學院層面要建立健全以高校突發(fā)事件協(xié)同管理小組為主導的信息獲取體系，主要包括輔導員的日常思想政治工作，學生干部的信息收集工作以及對貧困生、感情受挫等學生的關注。

第三，建立提前干預體系，提升高校突發(fā)事件協(xié)同治理的干預能力。一是要求高校及時反應、快速聯(lián)動。高校突發(fā)事件的性質決定其具有相當?shù)木o迫性、危害性和危急性，要求高校必須基于已有的信息資源、組織資源和行動資源等，針對突發(fā)事件快速協(xié)同多元行動主體快速做出干預預案，采取行動化解高校突發(fā)事件，搶占高校突發(fā)事件協(xié)同治理的最佳時機。二是無論在高校突發(fā)事件發(fā)生前還是發(fā)生后，都要求協(xié)同治理的多元行動主體加強多向的溝通協(xié)調，而非以往一對一，從上至下或從下往上的單向溝通。高校突發(fā)事件影響程度的嚴重性和利益關聯(lián)者的多元性，要求提前干預溝通不僅是高校與各部門、師生的內(nèi)部溝通，還是與政府部門、上級教育部門、新聞媒體、社會公眾、利益相關者的外部溝通。