論環(huán)境污染公益訴訟中檢察工作一體化機(jī)制構(gòu)建

李忠萍

（吉林省檢察官培訓(xùn)學(xué)院，吉林 長(zhǎng)春133000）

對(duì)檢察工作一體化機(jī)制進(jìn)行理解，首先要明確“檢察工作一體化”與我們一直適用的“檢察一體”是不同的兩個(gè)概念，不能混淆或等同。從理論基礎(chǔ)層面看，二者有共通之處，都是運(yùn)用一體化的理論、機(jī)制，同時(shí)，二者都是以績(jī)效為目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)一體化工作機(jī)制，就是為了更好地整合資源、發(fā)揮優(yōu)勢(shì)，更好地完成檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能的發(fā)揮，歸根結(jié)底是為了追求辦理數(shù)量、質(zhì)量和效果的統(tǒng)一。但是從概念及應(yīng)用層面分析，二者本質(zhì)截然不同?！皺z察一體”又稱“檢察一體制”或“檢察一體原則”，是我國(guó)檢察制度建立以來(lái)一直遵循的基本原則，也是世界各國(guó)維護(hù)檢察權(quán)威性、統(tǒng)一性的制度安排和基本活動(dòng)原則。①而“檢察工作一體化”則是按照檢察工作整體的統(tǒng)一性、整體性要求，對(duì)檢察工作機(jī)制進(jìn)行的改革和創(chuàng)新，是檢察工作一盤棋思想的生動(dòng)實(shí)踐。本文中的檢察工作一體化機(jī)制即是以此為理論基礎(chǔ)，是指各級(jí)檢察機(jī)關(guān)通過(guò)總體統(tǒng)籌和內(nèi)部資源合理整合運(yùn)用，形成上下統(tǒng)一、橫向協(xié)作、關(guān)系密切的有機(jī)整體。

一、環(huán)境污染公益訴訟檢察工作現(xiàn)狀

（一）公益訴訟檢察人員專業(yè)化建設(shè)有待加強(qiáng)

相對(duì)于刑事檢察、民行檢察等職能，公益訴訟是近幾年來(lái)賦予并逐步確定的檢察機(jī)關(guān)新職能、新業(yè)務(wù)，加之公益訴訟本身涉及領(lǐng)域廣、專業(yè)性強(qiáng)，檢察辦案人員的專業(yè)化建設(shè)面臨諸多問(wèn)題和挑戰(zhàn)。主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：1.公益訴訟部門人員配置不足，人員結(jié)構(gòu)不合理；2.現(xiàn)有辦案人員知識(shí)儲(chǔ)備、理論研究不足；3.環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)掌握不夠、辦案經(jīng)驗(yàn)不足；4.缺少專業(yè)化人才引進(jìn)機(jī)制，沒有專業(yè)化的辦案團(tuán)隊(duì)和人才庫(kù)。

（二）環(huán)境污染公益訴訟案件線索發(fā)現(xiàn)難、成案難

1.內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)各部門線索移送工作不夠

一是公益訴訟作為檢察機(jī)關(guān)的新職能新業(yè)務(wù)，各部門一定程度上缺少案件線索發(fā)現(xiàn)的敏感度，對(duì)公益訴訟案件范圍缺乏明晰的認(rèn)識(shí)，加之自身業(yè)務(wù)的繁忙瑣碎，導(dǎo)致公益訴訟案件發(fā)現(xiàn)和移送不及時(shí)或有遺漏。二是沒有配套移送機(jī)制保障，導(dǎo)致出現(xiàn)線索沉積、丟失喪失時(shí)效性等情形，錯(cuò)失公益訴訟監(jiān)督的最佳時(shí)機(jī)。

2.兩法銜接平臺(tái)服務(wù)功能發(fā)揮不足

兩法銜接平臺(tái)目前已經(jīng)是很多地區(qū)檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)銜接應(yīng)用平臺(tái)，但監(jiān)督效果如何卻有待考證。原因主要有以下幾點(diǎn)：首先，行政機(jī)關(guān)對(duì)線索移送工作的重要性沒有正確的認(rèn)識(shí)，存在消極移送的心理，而且行政機(jī)關(guān)往往對(duì)刑事證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)單一，導(dǎo)致案件一罰了之，或者移送的證據(jù)不夠，導(dǎo)致成案困難。其次，已投入運(yùn)行的兩法銜接信息共享平臺(tái)在實(shí)踐中存在各地錄入標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、使用軟件不統(tǒng)一或不按規(guī)定錄入數(shù)據(jù)和信息、平臺(tái)反映的數(shù)據(jù)與實(shí)際情況不符等現(xiàn)象，都直接影響各地及全國(guó)兩法銜接平臺(tái)的聯(lián)網(wǎng)服務(wù)功能作用的充分有效發(fā)揮。

3.社會(huì)認(rèn)知度不夠，來(lái)自群眾的案件線索來(lái)源有限

環(huán)境污染公益訴訟發(fā)展至今，經(jīng)歷了艱難的進(jìn)程，檢察公益訴訟制度的確立雖然一定程度上給環(huán)境污染公益訴訟提供了更廣闊的空間，但是社會(huì)的認(rèn)知度仍然不夠，包括公益組織對(duì)檢察公益訴訟的了解也很片面，公民、其他組織等對(duì)于檢察公益訴訟的監(jiān)督范圍、程序、途徑等更是知之甚少，阻礙公益訴訟案件線索的發(fā)現(xiàn)，影響公益訴訟檢察職能的發(fā)揮。

（三）調(diào)查取證和鑒定問(wèn)題沒有得到切實(shí)解決

雖然檢察公益訴訟司法解釋中規(guī)定了9種調(diào)查取證方式，但實(shí)踐中調(diào)查取證仍然是檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的薄弱環(huán)節(jié)，檢察機(jī)關(guān)不具有強(qiáng)制權(quán)，缺少相應(yīng)的法定程序規(guī)范。②對(duì)于詢問(wèn)筆錄、書證收集、現(xiàn)場(chǎng)勘驗(yàn)的程序、方法、制作等也沒有相應(yīng)的規(guī)定，一定程度上影響了公益訴訟案件辦理。

二、環(huán)境污染公益訴訟檢察工作一體化構(gòu)建思路

（一）上下級(jí)檢察院工作一體化

上下級(jí)檢察院工作一體化更多強(qiáng)調(diào)的是組織管理的一體化，主要從以下三個(gè)方面考量：

1.創(chuàng)新調(diào)整上級(jí)院對(duì)下監(jiān)督指導(dǎo)模式

要以適應(yīng)司法責(zé)任制改革要求和滿足公益訴訟新增職能需求為出發(fā)點(diǎn)，推行宏觀指導(dǎo)為主、微觀指導(dǎo)為輔的新型監(jiān)督指導(dǎo)辦案方式，③實(shí)現(xiàn)監(jiān)督指導(dǎo)辦案機(jī)制，為下級(jí)院提供類案分析，為下級(jí)檢察官提供辦案指引，實(shí)現(xiàn)案例參考推送、監(jiān)督線索信息、工作方法共享等。

2.強(qiáng)化上級(jí)院對(duì)案件辦理的審查和協(xié)調(diào)工作

可以成立專案組或指揮中心，通過(guò)業(yè)務(wù)推進(jìn)會(huì)、案情分析會(huì)等形式，統(tǒng)一指揮案件辦理。發(fā)揮地區(qū)優(yōu)勢(shì)，可以有效排除地方阻力，集中力量辦理案件。

3.探索跨區(qū)域協(xié)作機(jī)制

環(huán)境污染類案件往往存在跨區(qū)域污染的情形，建立跨區(qū)域合作機(jī)制存在必然性，這就需要上級(jí)院制定相應(yīng)工作機(jī)制，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，推進(jìn)跨區(qū)域協(xié)作與聯(lián)合行動(dòng)。對(duì)于一些跨邊境地區(qū)院，可以探索跨邊境環(huán)境污染公益訴訟案件的協(xié)作辦理。

（二）線索管理一體化機(jī)制

筆者認(rèn)為，建立統(tǒng)一的案件線索管理平臺(tái)要從檢察機(jī)關(guān)內(nèi)外部?jī)煞矫嬖O(shè)計(jì)，保障案件線索來(lái)源有效性。

1.內(nèi)部建立統(tǒng)一的案件線索受理、舉報(bào)平臺(tái)

依據(jù)平臺(tái)的建立，實(shí)踐中，可以采用轄區(qū)內(nèi)分區(qū)域指定專人作為公益訴訟線索的觀察員或聯(lián)絡(luò)員，并在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立檢察聯(lián)絡(luò)室，便于有效監(jiān)督和群眾提供線索。同時(shí)實(shí)行線索舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，對(duì)于舉報(bào)線索分情形設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)給予相應(yīng)獎(jiǎng)勵(lì)金。

2.各業(yè)務(wù)部門建立線索移送機(jī)制，并納入年終考評(píng)體系

在各自職能分工的基礎(chǔ)上，指定專人作為聯(lián)絡(luò)員，建立內(nèi)部線索移送機(jī)制，及時(shí)向公益訴訟部門移交相關(guān)線索。可以考慮將線索移送作為年終考評(píng)項(xiàng)目，漏移扣分機(jī)制可以保障線索不丟失不遺漏，解決了以往辦案存在的信息流轉(zhuǎn)障礙和前期證據(jù)收集固定缺失等問(wèn)題。

3.加強(qiáng)與公安、環(huán)保、土地、水務(wù)等行政機(jī)關(guān)合作

一是建立雙向線索移送反饋機(jī)制，加強(qiáng)案件信息的共享利于環(huán)境污染公益訴訟案件線索的發(fā)現(xiàn)、移送監(jiān)督；二是建立聯(lián)絡(luò)員制度。在公安、環(huán)保、土地、水務(wù)等部門設(shè)立生態(tài)檢察室，對(duì)一些確實(shí)需要進(jìn)行公益訴訟檢察監(jiān)督的案件要提前介入，同時(shí)可以加強(qiáng)與環(huán)保等專項(xiàng)檢查工作的協(xié)作溝通，利用專項(xiàng)督察工作發(fā)現(xiàn)環(huán)境污染公益訴訟案件線索，借助行政機(jī)關(guān)環(huán)保專業(yè)優(yōu)勢(shì)解決專業(yè)短板。

4.調(diào)動(dòng)社會(huì)多方力量參與

借助政府中間力量，依托政府、人大、監(jiān)察委的力量，積極爭(zhēng)取各方社會(huì)力量對(duì)檢察公益訴訟的支持，發(fā)布支持公益訴訟相關(guān)文件，以促進(jìn)環(huán)境污染行政公益訴訟工作落實(shí)，如調(diào)查取證、積極整改等措施。

（三）案件辦理一體化

通過(guò)上下級(jí)檢察院一體化，形成統(tǒng)一案件線索管理、統(tǒng)一研判案件、統(tǒng)一協(xié)調(diào)人員及辦案設(shè)備，實(shí)現(xiàn)上下級(jí)檢察院聯(lián)動(dòng)辦案，提高辦案質(zhì)量。

下級(jí)院要積極與上級(jí)院溝通，了解上級(jí)院工作方向，對(duì)標(biāo)對(duì)表、協(xié)同一心、同向發(fā)力，將本院辦理的案件線索積極匯報(bào)，爭(zhēng)取支持和指導(dǎo)。重大復(fù)雜案件及類案辦理時(shí)，上級(jí)院應(yīng)發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)優(yōu)勢(shì)，由檢察長(zhǎng)統(tǒng)一部署，組織相關(guān)部門組成案情分析會(huì)，并定期召開案件辦理研討會(huì)、推進(jìn)會(huì)，對(duì)遇到難點(diǎn)問(wèn)題，以及各院辦案經(jīng)驗(yàn)、業(yè)務(wù)情況進(jìn)行討論解決和匯報(bào)。形成上下一體統(tǒng)一、橫向聯(lián)動(dòng)的辦案模式，定期通報(bào)案件辦理情況，對(duì)案件基本情況、公益受損事實(shí)、執(zhí)法依據(jù)、行政機(jī)關(guān)依法履職情況進(jìn)行落實(shí)。

通過(guò)案件辦理的一體化解決調(diào)查取證難問(wèn)題，借助引導(dǎo)偵查和審查批捕工作加強(qiáng)公益訴訟證據(jù)的收集，發(fā)揮公訴部門證據(jù)固定與運(yùn)用的優(yōu)勢(shì)，及時(shí)固定證據(jù)，同時(shí)在庭審應(yīng)對(duì)中給予支持；案件辦理過(guò)程中，要探索案件辦理統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，避免與行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)在認(rèn)識(shí)上存在分歧導(dǎo)致證據(jù)不足、不專業(yè)的問(wèn)題出現(xiàn)，實(shí)現(xiàn)與公安、法院在證據(jù)收集、證明標(biāo)準(zhǔn)、處置費(fèi)用承擔(dān)、④專家證人出庭等方面在實(shí)踐中的可操作性，尋求法律適用上的共識(shí)。

（四）訴訟監(jiān)督一體化

人民檢察院作為國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，其各項(xiàng)職能的發(fā)揮直接關(guān)系到依法治國(guó)方略的實(shí)現(xiàn)。實(shí)務(wù)中往往存在監(jiān)督力度較弱、監(jiān)督缺位、監(jiān)督措施不夠等問(wèn)題，導(dǎo)致影響檢察機(jī)關(guān)職能的充分發(fā)揮。檢察公益訴訟作為新職能新業(yè)務(wù)，諸多監(jiān)督機(jī)制還不健全，需要不斷通過(guò)實(shí)踐來(lái)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、提供樣本。

要實(shí)現(xiàn)監(jiān)督一體化，即對(duì)環(huán)境公益訴訟案件辦理的全過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督，建立各業(yè)務(wù)部門監(jiān)督信息共享機(jī)制，由案件質(zhì)量監(jiān)督管理部門行使內(nèi)部監(jiān)管職責(zé)，形成從線索管理、案件審查逮捕、訴訟、發(fā)送檢察建議等環(huán)節(jié)的監(jiān)督。做到全流程監(jiān)控，共同做好公益訴訟案件的監(jiān)督工作。

三、結(jié)語(yǔ)

環(huán)境污染公益訴訟檢察工作一體化機(jī)制的成功構(gòu)建可以為公益訴訟其他各領(lǐng)域案件辦理提供樣本和經(jīng)驗(yàn)。希望通過(guò)工作一體化的探索，推進(jìn)公益訴訟案件辦理質(zhì)量，切實(shí)解決新形勢(shì)下檢察公益訴訟面臨的新問(wèn)題和新挑戰(zhàn)，補(bǔ)足公益訴訟檢察發(fā)展的短板，促進(jìn)“四大檢察”全面協(xié)調(diào)充分發(fā)展的實(shí)現(xiàn)，進(jìn)一步推動(dòng)檢察事業(yè)科學(xué)全面發(fā)展。

注釋

①賈濟(jì)東.“檢察工作一體化”與“檢察一體化”“部門一體化”概念辨析[J].法學(xué)評(píng)論（雙月刊），2008（6）。

②楊雅妮.檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟訴前程序探析[J].河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報(bào)，2018（3）。

③趙煜亮.民事行政檢察工作一體化機(jī)制研究[J].中國(guó)檢察官，2018（7）。

④薛培，王煜.污染水環(huán)境案的辦理難點(diǎn)及應(yīng)對(duì)——以四川省成都市為例[J].中國(guó)檢察官，2018（9）。