我國(guó)城市生活垃圾分類(lèi)治理歷程中的問(wèn)題及其治理之道

孔竟

[內(nèi)容提要] 目前，我國(guó)城市生活垃圾的年產(chǎn)量已超過(guò)了1.5億噸，并仍以8% -1 0%速度不斷遞增，我國(guó)現(xiàn)在已成為垃圾制造大國(guó)。垃圾是放錯(cuò)地方的資源，而每年因垃圾處理方式失當(dāng)而造成的資源損失價(jià)值約在250-300億元之間，因此我國(guó)的生活垃圾分類(lèi)治理的實(shí)施迫在眉睫。本文通過(guò)梳理我國(guó)城市生活垃圾分類(lèi)治理的歷史演進(jìn)過(guò)程，指出了我國(guó)在垃圾分類(lèi)治理方面存在的主要問(wèn)題，并提出了我國(guó)生活垃圾分類(lèi)的治理之道。

[關(guān)鍵詞] 生活垃圾 分類(lèi)治理 城市

一、我國(guó)城市生活垃圾分類(lèi)治理的歷史演變進(jìn)程

城市生活垃圾分類(lèi)治理在我國(guó)的發(fā)展歷程十分緩慢，主要經(jīng)歷了“萌芽”階段、“試點(diǎn)”階段和如今的“強(qiáng)制”階段。

（一）“萌芽”階段

上世紀(jì)五六十年代，我國(guó)對(duì)廢舊重點(diǎn)物資回收系統(tǒng)才初見(jiàn)雛形，其作用主要表現(xiàn)在對(duì)生活垃圾中的可回收資源進(jìn)行統(tǒng)一收購(gòu)、加工和-次銷(xiāo)售，如1965年北京建立的約2000多家國(guó)營(yíng)廢品收購(gòu)廠，就在一定程度上完成了對(duì)生活垃圾進(jìn)行簡(jiǎn)單分類(lèi)回收任務(wù);20世紀(jì)80年代，我國(guó)開(kāi)始研究生活垃圾管理與技術(shù)應(yīng)用，但當(dāng)時(shí)只關(guān)注垃圾的末端處置;20世紀(jì)90年代，我國(guó)的研究視線才從末端處置拓展到對(duì)垃圾管理全過(guò)程的關(guān)注，這時(shí)垃圾分類(lèi)理念的種子才剛剛發(fā)芽，并沒(méi)有明確提出垃圾分類(lèi)的要求，直到1992年召開(kāi)的聯(lián)合國(guó)環(huán)境發(fā)展大會(huì)上李鵬總理才首次提出了城市生活垃圾要逐步做到分類(lèi)處理的要求;1993年《城市生活垃圾管理辦法》與1996年《中華人民共和國(guó)固體廢物污染環(huán)境防治法》的陸續(xù)頒布，使得我國(guó)的垃圾分類(lèi)治理具有了一定的法律地位，但仍然處于發(fā)展階段。

（二）“試點(diǎn)”階段

2000年《關(guān)于公布生活垃圾分類(lèi)收集試點(diǎn)城市的通知》的發(fā)布，確定北京、上海、廣州、南京、深圳、桂林、廈門(mén)八個(gè)城市為首批垃圾分類(lèi)治理的試點(diǎn)城市，這也正式標(biāo)志著我國(guó)垃圾分類(lèi)治理工作進(jìn)入“試點(diǎn)”階段。此后，各試點(diǎn)城市陸續(xù)開(kāi)展了垃圾分類(lèi)治理的落實(shí)工作，如北京白2000年起計(jì)劃每年花費(fèi)2000萬(wàn)元用于垃圾分類(lèi)治理，上海制定了生活垃圾的分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)，即將生活垃圾分為可燃垃圾、廢玻璃、有害垃圾三大類(lèi)。廣州在2002年率先宣布建立生活垃圾處理的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，還制定了與之配套的專(zhuān)項(xiàng)法規(guī)與評(píng)價(jià)制度。隨后幾年時(shí)間，國(guó)家也陸續(xù)發(fā)布了一系列相關(guān)的政策文件來(lái)規(guī)范試點(diǎn)城市的垃圾分類(lèi)工作。如2004年《城市生活垃圾分類(lèi)及其評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》的頒布，制定了垃圾分類(lèi)的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和垃圾分類(lèi)的評(píng)價(jià)指標(biāo);2007年建設(shè)部制定的《城市生活垃圾管理辦法》，對(duì)試點(diǎn)地區(qū)的單位與個(gè)人提出了垃圾分類(lèi)的要求。2011年國(guó)務(wù)院制定的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市生活垃圾處理工作的意見(jiàn)》，再次強(qiáng)調(diào)要推動(dòng)垃圾分類(lèi)治理工作。此后，我國(guó)開(kāi)始陸續(xù)借鑒德國(guó)、日本等先進(jìn)國(guó)家的垃圾分類(lèi)治理經(jīng)驗(yàn)，短短幾年間垃圾回收的資源量已經(jīng)明顯上升，大大緩解了垃圾的終端處理壓力。雖然“試點(diǎn)”階段取得了一定的成效，但是我國(guó)的垃圾分類(lèi)治理工作并未取得重大的突破性進(jìn)展。

（三）“強(qiáng)制”階段

2016年，我國(guó)垃圾分類(lèi)治理工作進(jìn)入了發(fā)展的快車(chē)道。為建設(shè)資源節(jié)約型與環(huán)境友好型的“兩型”社會(huì)，制定發(fā)布了《垃圾強(qiáng)制分類(lèi)制度方案》的意見(jiàn)征求稿，這預(yù)示著垃圾分類(lèi)將要進(jìn)入“強(qiáng)制”時(shí)代，《“十三五”全國(guó)城鎮(zhèn)生活垃圾無(wú)害化處理設(shè)施建設(shè)規(guī)劃》的征求稿再次強(qiáng)調(diào)了垃圾分類(lèi)工作的重要性;隨后，習(xí)近平總書(shū)記在當(dāng)年12月召開(kāi)的《中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十四次會(huì)議》上提出：“普遍推行垃圾分類(lèi)制度，關(guān)系13億多人生活環(huán)境改善，關(guān)系能否實(shí)現(xiàn)垃圾的減量化、資源化、無(wú)害化處理，要加快建立分類(lèi)投放、分類(lèi)收集、分類(lèi)運(yùn)輸、分類(lèi)處理垃圾處理系統(tǒng)，形成以法治為基礎(chǔ)、政府推動(dòng)、全民參與、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、因地制宜的垃圾分類(lèi)制度，努力提高垃圾分類(lèi)制度的覆蓋范圍?！?017年3月制定的《生活垃圾分類(lèi)制度實(shí)施方案》指出，要在46個(gè)試點(diǎn)城市先行實(shí)施生活垃圾的強(qiáng)制分類(lèi)政策，到2020年底要基本建成垃圾分類(lèi)的相關(guān)法律的標(biāo)準(zhǔn)體系，并探索出可推廣的應(yīng)用型的垃圾分類(lèi)模式，在垃圾強(qiáng)制分類(lèi)的試點(diǎn)城市的回收利用率要達(dá)到35%以上。2019年7月1日，《上海生活垃圾管理?xiàng)l例》落地實(shí)施，制定了將生活垃圾分為可回收物、有害垃圾、干垃圾、濕垃圾的垃圾分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)，并對(duì)違反垃圾分類(lèi)規(guī)定的個(gè)人進(jìn)行相應(yīng)的罰款，這也正式標(biāo)志著我國(guó)的垃圾分類(lèi)已進(jìn)入“強(qiáng)制”階段，垃圾分類(lèi)由原先的選擇題變成了—道必答題，必將在全國(guó)掀起垃圾分類(lèi)的熱潮。

二、城市生活垃圾分類(lèi)治理歷史進(jìn)程中存在的主要問(wèn)題

我國(guó)城市生活垃圾分類(lèi)治理方面的問(wèn)題主要是圍繞“三化四分”目標(biāo)來(lái)討論。

（一）過(guò)分強(qiáng)調(diào)減量化，輕視資源化與無(wú)害化

我國(guó)生活垃圾以填埋、焚燒、堆肥等粗放型的垃圾處理方式為主，特別容易忽視垃圾的資源化與無(wú)害化等根本性的目標(biāo)。一是填埋會(huì)占用一定的土地資源，混合垃圾中殘留的有害物質(zhì)會(huì)污染土地資源與水資源，使得垃圾治理無(wú)法實(shí)現(xiàn)無(wú)害化目標(biāo)，表面上實(shí)現(xiàn)了生活垃圾的減量化目標(biāo)，實(shí)則對(duì)居民的身體健康帶來(lái)安全隱患。二是焚燒垃圾危害性巨大。因?yàn)槲唇?jīng)分類(lèi)的混合垃圾焚燒后會(huì)產(chǎn)生致癌性的二噁英氣體，空氣的二次污染是具有毀滅性的。三是堆肥的垃圾處理方式對(duì)垃圾的純度要求較高。不經(jīng)分類(lèi)的混合垃圾不能進(jìn)行堆肥處理，會(huì)導(dǎo)致土地資源污染。三種處理方式都會(huì)不同程度地浪費(fèi)掉大部分的可回收的垃圾資源，因此生活垃圾處理的粗放型方式只注重了減量化目標(biāo)，而忽視了垃圾的無(wú)害化與資源化的目標(biāo)。

（二）城市居民在垃圾分類(lèi)投放的持續(xù)性的參與度不高

垃圾分類(lèi)治理是需要全體社會(huì)成員多方參與的一項(xiàng)全民性工作。居民的垃圾分類(lèi)行為不僅可以實(shí)現(xiàn)垃圾資源的回收利用，還可以為垃圾分類(lèi)體系中的分類(lèi)收集、分類(lèi)運(yùn)輸、分類(lèi)處理等后續(xù)環(huán)節(jié)的順利進(jìn)行奠定基礎(chǔ)。而作為生活垃圾生產(chǎn)者的居民對(duì)于公共物品的垃圾分類(lèi)仍有部分人存在“搭便車(chē)”的僥幸心理，過(guò)分依賴(lài)政府而不約束自己的行為;大部分居民雖然也意識(shí)到了垃圾分類(lèi)的重要性，但由于居民對(duì)垃圾分類(lèi)的知識(shí)不夠充分且習(xí)慣作用使得人們?nèi)匀粩[脫不了原來(lái)的垃圾投放習(xí)慣，因此居民的垃圾分類(lèi)的踐行能力較低。上述原因都導(dǎo)致了作為生活垃圾分類(lèi)的社會(huì)主體持續(xù)性的參與度不高。

（三）垃圾分類(lèi)治理的公共設(shè)施不完善且末端處理系統(tǒng)落后

我國(guó)垃圾分類(lèi)試點(diǎn)城市中存在公共設(shè)施不完善問(wèn)題，如分類(lèi)垃圾桶的數(shù)量嚴(yán)重缺乏且投放的位置和布局缺乏科學(xué)化和人性化，這為居民的垃圾投放帶來(lái)了諸多不便。由于我國(guó)的社區(qū)數(shù)量多且區(qū)域分布較分散，日常的垃圾數(shù)量和種類(lèi)較多，垃圾桶的數(shù)量已不能滿足居民的投放意愿。另外，我國(guó)垃圾的末端處理體系也比較落后，垃圾的處理大多采用粗放型的垃圾處理方式，垃圾處理機(jī)器設(shè)備較陳舊，經(jīng)常造成垃圾堆積，長(zhǎng)此以往就造成了“鄰避效應(yīng)”下的居民“無(wú)地填埋”的困境產(chǎn)生，進(jìn)而出現(xiàn)嚴(yán)重的“垃圾圍城”問(wèn)題。

（四）城市生活垃圾分類(lèi)治理有關(guān)的法律機(jī)制不健全

城市生活垃圾分類(lèi)治理機(jī)制缺乏一套系統(tǒng)的法律法規(guī)。法律能夠強(qiáng)制引導(dǎo)居民的垃圾投放行為，當(dāng)人們沒(méi)有履行垃圾投放行為時(shí)，依據(jù)法律可對(duì)居民的行為進(jìn)行約束、規(guī)范，情節(jié)較嚴(yán)重應(yīng)適當(dāng)懲罰，促使居民盡快形成垃圾投放習(xí)慣;但由于我國(guó)的垃圾分類(lèi)治理正處于探索階段，國(guó)家對(duì)于垃圾分類(lèi)治理的各個(gè)環(huán)節(jié)的約束與監(jiān)督還不夠完備和細(xì)化，缺乏完整的法律法規(guī)體系來(lái)規(guī)范居民的垃圾投放行為，進(jìn)而造成垃圾分類(lèi)治理問(wèn)題的泛濫。

三、我國(guó)城市生活垃圾分類(lèi)的治理之道

城市生活垃圾分類(lèi)治理是從源頭破解“垃圾圍城”的重要抓手，必須要掌握生活垃圾分類(lèi)的治理之道。

（一）平衡協(xié)調(diào)好“三化”目標(biāo)之間的關(guān)系

城市生活垃圾的分類(lèi)治理不能單方面地追求生活垃圾的減量化，要充分考慮減量化與資源化、無(wú)害化的關(guān)系;只注重垃圾的減量化目標(biāo)，雖然表面上可以解決“垃圾圍城”問(wèn)題，但是許多浪費(fèi)的可回收垃圾資源會(huì)造成巨大的經(jīng)濟(jì)損失。根據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，每年的垃圾資源損失的價(jià)值在200 - 300億元之間，況且混合垃圾中殘留的有害垃圾會(huì)造成環(huán)境的二次污染，損害居民的身體健康。在制定處理生活垃圾的對(duì)策時(shí)，不能僅強(qiáng)調(diào)減量化的目標(biāo)，應(yīng)把生活垃圾治理的無(wú)害化和資源化目標(biāo)作為前提性目標(biāo)，切實(shí)平衡協(xié)調(diào)好“三化”目標(biāo)，使得三者齊頭并進(jìn)。

（二）宣傳、教育并引導(dǎo)居民參與垃圾分類(lèi)治理工作

城市生活垃圾的分類(lèi)治理是從源頭上解決城市生活垃圾問(wèn)題的關(guān)鍵性一步，應(yīng)該加大宣傳力度，鼓勵(lì)人們養(yǎng)成垃圾分類(lèi)投放的習(xí)慣。在互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，可以利用互聯(lián)網(wǎng)+的形式來(lái)推廣垃圾的分類(lèi)治理理念，可以利用手機(jī)App、微信公眾號(hào)向公民推送有關(guān)垃圾分類(lèi)的相關(guān)知識(shí)，并提供實(shí)時(shí)的垃圾查詢(xún)業(yè)務(wù)，使得用戶登錄到操作界面就可以迅速地獲知垃圾的種類(lèi)，提高垃圾投放的正確率;對(duì)大件垃圾的處理，要提供網(wǎng)上預(yù)約和上門(mén)收取垃圾的便捷服務(wù)，切實(shí)使得人們的生活垃圾得到分類(lèi)投放。上海推行的“綠色賬戶”模式就具有廣泛的推廣性，城市居民對(duì)生活垃圾的分類(lèi)投放可以獲得積分，而積分又可以?xún)稉Q一些生活用品，這種模式激勵(lì)了居民的垃圾分類(lèi)投放意愿，有助于居民快速形成垃圾分類(lèi)投放的習(xí)慣。

（三）實(shí)現(xiàn)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適用的城市生活垃圾分類(lèi)治理模式

為解決垃圾分類(lèi)治理的“最后一公里”問(wèn)題，推進(jìn)垃圾分類(lèi)政策的盡快落地，政府要投入一定的財(cái)政資金支出來(lái)購(gòu)買(mǎi)公共設(shè)施，增加了政府的財(cái)政壓力，因此要調(diào)動(dòng)社會(huì)各方力量參與垃圾分類(lèi)治理，而PPP模式下的垃圾分類(lèi)治理體制可以吸引社會(huì)企業(yè)、社會(huì)資本參與垃圾分類(lèi)。通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、特許經(jīng)營(yíng)、承包經(jīng)營(yíng)、租賃經(jīng)營(yíng)等方式吸引專(zhuān)業(yè)性的服務(wù)公司參與其中，不僅可以促使垃圾分類(lèi)治理盡快落地，還可以大大降低國(guó)家的財(cái)政壓力，一舉兩得。資本的引入使得垃圾分類(lèi)的各個(gè)環(huán)節(jié)都能有資金扶持，垃圾桶、垃圾車(chē)、垃圾處理機(jī)器的供給量也會(huì)增加，進(jìn)而提高垃圾分類(lèi)處理的效率。形成與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)性匹配的垃圾分類(lèi)治理模式，引入競(jìng)爭(zhēng)可進(jìn)一步推動(dòng)我國(guó)垃圾分類(lèi)治理的發(fā)展進(jìn)程。

（四）建立城市生活垃圾分類(lèi)治理的完整體系

建立分類(lèi)投放、分類(lèi)收集、分類(lèi)運(yùn)輸、分類(lèi)處理完整的垃圾分類(lèi)治理體系。一是政府要發(fā)揮引導(dǎo)作用，調(diào)動(dòng)社會(huì)的多方力量參與垃圾分類(lèi)工作，特別是要引導(dǎo)垃圾分類(lèi)主體居民的自主參與意識(shí)，形成居民為核心的多元主體的垃圾分類(lèi)治理機(jī)制，進(jìn)而提高垃圾分類(lèi)治理的效率。二是政府要統(tǒng)籌規(guī)劃好與城市生活垃圾分類(lèi)的各個(gè)環(huán)節(jié)相配套的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，這是垃圾的分類(lèi)治理的物質(zhì)基礎(chǔ)。三是政府要積極推動(dòng)生活垃圾分類(lèi)治理的相關(guān)法律法規(guī)的制定與完善，真正實(shí)現(xiàn)城市生活垃圾的分類(lèi)治理有法可依。另外，還要健全執(zhí)法檢查的監(jiān)督機(jī)制，對(duì)違法主體進(jìn)行適當(dāng)懲罰約束，才可以規(guī)范居民的垃圾分類(lèi)行為。四是要?jiǎng)?chuàng)新生活垃圾治理的模式，盡早實(shí)現(xiàn)生活垃圾分類(lèi)治理體系的智能化、市場(chǎng)化與社會(huì)化，有助于提高垃圾分類(lèi)治理的專(zhuān)業(yè)化水平，形成城市生活垃圾分類(lèi)治理協(xié)調(diào)發(fā)展的互動(dòng)體系。進(jìn)而探索出一條適合我國(guó)城市垃圾分類(lèi)治理的模式，推動(dòng)我國(guó)垃圾分類(lèi)治理進(jìn)程的發(fā)展。

（作者單位：遼寧大學(xué)哲學(xué)與公共管理學(xué)院）

責(zé)任編輯：宋爽