論礦山生態(tài)修復(fù)的投融資模式

劉育平，關(guān)鳳峻

(1.中國地質(zhì)調(diào)查局發(fā)展研究中心，北京 100037；2.自然資源部咨詢研究中心，北京 100035)

礦山生態(tài)修復(fù)是生態(tài)文明建設(shè)的重要措施，中央高度重視，習(xí)近平總書記關(guān)于“綠水青山就是金山銀山”的理論，關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的重要指示，特別在十八屆六中全會總結(jié)五中全會一年來的工作報告中明確指出“加強礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)和綜合治理”等一系列重要指示，給我國的礦山生態(tài)修復(fù)治理指明了方向，明確了任務(wù)?！吨泄仓醒雵鴦?wù)院關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》提出了要“充分認識加快推進生態(tài)文明建設(shè)的重要性和緊迫性，牢固樹立尊重自然，順應(yīng)自然，加快形成人與自然和諧發(fā)展的現(xiàn)代化建設(shè)新格局”，要建立“源頭預(yù)防、過程控制、損害賠償、責任追究”的制度體系，要“開展礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)和綜合治理”的要求。《開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計試點方案》明確提出要把“推動領(lǐng)導(dǎo)干部切實履行生態(tài)環(huán)境保護責任，促進生態(tài)環(huán)境安全，開展礦山生態(tài)環(huán)境治理審計”作為試點目標。中央的要求和政策已經(jīng)轉(zhuǎn)變成礦山生態(tài)修復(fù)治理的實際行動。投融資方式逐步呈現(xiàn)多元化、市場化特點。中央財政資金繼續(xù)投入，繼續(xù)發(fā)揮支持引導(dǎo)作用。越來越多的地方政府投入資金，而且投資力度不斷加大。礦山企業(yè)承擔礦山生態(tài)修復(fù)治理的自覺性積極性不斷提高，投入資金的數(shù)量顯著提高。社會投資者參加礦山生態(tài)修復(fù)開發(fā)式治理的熱情高漲，投資礦山生態(tài)修復(fù)的規(guī)模和總量空前提高。

1 中央財政大力支持，有力支持礦山生態(tài)修復(fù)治理

1.1 礦山生態(tài)修復(fù)“誰負責、誰治理”

我國礦山生態(tài)修復(fù)是從礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理演化發(fā)展過來的，有組織有要求的修復(fù)治理起始于上一輪政府機構(gòu)改革，礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理成為一項有關(guān)礦政管理和環(huán)境管理的政府職能。明確恢復(fù)治理責任主體是管理制度建立的核心，歷史遺留的、失去責任主體的責任主體是地方各級政府，正在建設(shè)和正在生產(chǎn)礦山的責任主體是礦山企業(yè)。這樣的責任劃分制度實際上是“誰負責、誰治理”，在明確責任的同時也明確了修復(fù)治理的資金來源。

1.2 礦山生態(tài)修復(fù)“誰治理、誰出資”

礦山地質(zhì)環(huán)境修復(fù)治理在明確責任制度后，面臨的是誰出資、錢從哪里來的問題。對能否從社會吸引資金、能否從修復(fù)治理過程中回收資金等用于修復(fù)治理，當初還擺不上議程。當時的當務(wù)之急是進一步建立制度，用行政的力量推動政府和企業(yè)出資，履行修復(fù)治理的職責。這一時期，礦山生態(tài)修復(fù)“誰治理、誰出資”從理念變成了現(xiàn)實。

1.3 中央財政大力支持引導(dǎo)

有組織的修復(fù)治理是從中央財政專項補助地方項目開始的。為支持引導(dǎo)地方政府履行歷史遺留廢棄礦山修復(fù)治理職責，中央財政從每年數(shù)千萬元起步，逐步擴大投入力度并一度達到每年50多億元。中央的補助資金調(diào)動了地方政府的積極性，促進形成了地方政府出資履行修復(fù)治理的投資模式。

我國最早的礦山生態(tài)修復(fù)治理投融資模式雖然單一，僅僅是中央政府補助地方政府的政府出資模式，但其發(fā)揮的作用奠定了今天礦山生態(tài)修復(fù)的基礎(chǔ)。這個投資模式持續(xù)了很長時間，完成了2 000多個具有示范性質(zhì)的修復(fù)治理項目，后來的一系列管理制度，也都是在總結(jié)這些工程經(jīng)驗及教訓(xùn)基礎(chǔ)上，逐步建立和完善起來的。

1.4 堅持完善政府出資修復(fù)治理

政府出資修復(fù)治理，特別是中央財政的資金補助，不簡單是資金的支持，更明確地表達了中央加強生態(tài)文明建設(shè)、堅決進行礦山生態(tài)修復(fù)治理的決心，對各級地方政府引導(dǎo)帶動作用的意義更大。

礦山生態(tài)修復(fù)的任務(wù)巨大，也十分艱巨，需要有堅強的決心和堅決的實際行動。事實上中央的財力支持不僅沒有減少，實際用于礦山生態(tài)修復(fù)治理的額度還在逐步加大?！吧剿痔锖荨睂ｍ椫杏泻芏嗑唧w治理工程項目都是礦山生態(tài)修復(fù)項目，專項實施以后中央財政繼續(xù)出資支持長江經(jīng)濟帶礦山生態(tài)修復(fù)治理，實際上拓寬了資金支持的渠道。

2 礦山企業(yè)資金，將成為礦山生態(tài)修復(fù)的穩(wěn)定渠道

2.1 礦山生態(tài)修復(fù)“誰破壞、誰治理”

制度規(guī)定明確，正在建設(shè)和正在生產(chǎn)的礦山責任主體是礦山企業(yè)，這樣的責任劃分制度，也就是通俗的“誰破壞、誰治理”。

嚴格公正地說，礦產(chǎn)資源開采并不完全等同于礦山生態(tài)環(huán)境破壞。開采礦產(chǎn)資源局部改變生態(tài)環(huán)境是事實，但不一定都是破壞，有很多礦產(chǎn)資源開發(fā)不僅沒有破壞區(qū)域生態(tài)環(huán)境，還改善了環(huán)境并使之更加適宜于人類居住和生活，這樣的例子不勝枚舉。

“誰破壞、誰治理”針對的是長時期開采只注重獲取礦物原材料單一目標，不注重礦山生態(tài)環(huán)境保護，沒有把保護礦山生態(tài)環(huán)境放到和獲取礦物原材料同等地位的情況，具有時代性也有針對性。我們相信，礦山生態(tài)修復(fù)治理和綠色礦山建設(shè)取得決定性勝利的時候，礦產(chǎn)資源開采自然就不再等同于礦山生態(tài)環(huán)境破壞了，相應(yīng)的“誰破壞、誰治理”自然就是“誰開采、誰治理”了。錢還是要企業(yè)出，但性質(zhì)卻大不一樣。

2.2 礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理方案

新建礦山在申請礦業(yè)權(quán)時要求提交礦山開發(fā)利用方案、礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理方案、土地復(fù)墾方案。經(jīng)過運行和改革之后，把礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理方案和土地復(fù)墾方案兩案合一，在一定程度上簡化了申請手續(xù)。

礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理方案是在礦山建立之前編制的，礦山開發(fā)利用方案是編制的主要依據(jù)。編制恢復(fù)治理方案是促使礦山企業(yè)履行礦山生態(tài)修復(fù)治理責任機制的一個重要環(huán)節(jié)，但僅僅明確責任是不夠的，還必須設(shè)置系列的履行責任機制和監(jiān)督管理機制。如何把恢復(fù)治理方案編制得更好、更符合礦山開采之后的生產(chǎn)實際情況，更能貼切地預(yù)計礦山生態(tài)環(huán)境損毀改變情況，需要礦山開發(fā)利用方案的改進和納入礦山建設(shè)實際流程?？茖W(xué)實用的恢復(fù)治理方案是穩(wěn)定的礦山生態(tài)修復(fù)治理企業(yè)出資模式的基礎(chǔ)。

2.3 礦山地質(zhì)環(huán)境保證金

礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理保證金是在借鑒國外做法并結(jié)合我國礦業(yè)實際情況，建立的恢復(fù)治理礦山地質(zhì)環(huán)境企業(yè)出資的模式。制度設(shè)計的初衷是在礦山生產(chǎn)期按一定比例，向指定的賬戶繳存一筆資金，作為在未來保證恢復(fù)治理的資金儲備，在修復(fù)治理時企業(yè)經(jīng)過必要的申報程序資金還要返還給企業(yè)，用于恢復(fù)治理。這項制度的實施很快推廣到全國，各省(自治區(qū)、直轄市)都發(fā)布了具體的實施性保障制度規(guī)定。全國應(yīng)繳納保證金的礦山絕大多數(shù)都按要求繳納了保證金，累積總額達到860多億元，采礦權(quán)人完成修復(fù)治理返還保證金總額約300多億元，現(xiàn)在礦山企業(yè)保證金賬戶余額仍有約500億元，在轉(zhuǎn)變成基金之后返還到企業(yè)繼續(xù)用于礦山生態(tài)修復(fù)治理。這是在礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理管理制度實施初期建立的有效促使企業(yè)出資的良性機制。

2.4 礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理基金

礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理保證金，由于資金要繳納到指定的賬戶，返還使用時實際上存在要行政主管部門審批的環(huán)節(jié)，也由于制度設(shè)計的理想化和大家理解認知的原因，保證金制度實施過程中也反映出“交錢不治、真治錢不夠、治起來錢不好用”等問題。取消保證金設(shè)立基金后，礦山企業(yè)仍然按恢復(fù)治理需要計提一筆準備金，存入企業(yè)賬戶專門科目，錢在企業(yè)，使用不需要再申請。

目前，這個制度還在建立完善之中，隨著生態(tài)文明建設(shè)的逐步深入，綠色礦山建設(shè)和礦山生態(tài)修復(fù)的要求進一步提高，礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理基金將成為礦山企業(yè)出資履行修復(fù)治理職責的主要形式。

2.5 科學(xué)合理的企業(yè)出資模式

進一步完善礦山企業(yè)投資模式是建立完善礦山生態(tài)修復(fù)治理投融資模式的核心和基礎(chǔ)。在修復(fù)治理初期政府直接出資支持補助歷史遺留的廢棄礦山修復(fù)治理非常必要，隨著綠色礦山的全面建設(shè)，歷史遺留修復(fù)任務(wù)的基本完成，下一步投融資的主體應(yīng)該是企業(yè)。

為了使礦山企業(yè)投融資模式穩(wěn)定可持續(xù)，首先要進一步深化改革，把礦山建設(shè)方案和礦山生態(tài)修復(fù)治理方案編制好，至少要達到正規(guī)礦山建設(shè)可行性研究階段水平。其次是計提的比例和修復(fù)治理費用預(yù)算，經(jīng)過一個時期運行要盡早總結(jié)規(guī)律，研究制度相關(guān)的標準規(guī)范。第三也要允許鼓勵礦山企業(yè)走開發(fā)式治理之路，著眼于在修復(fù)治理礦山生態(tài)環(huán)境過程中直接獲取經(jīng)濟效益，引入投資合作、開發(fā)新產(chǎn)品、多種經(jīng)營、變廢為寶，實現(xiàn)綠水青山金山銀山同等價值的互換。最后要進一步加強宣傳和加強監(jiān)管，努力提高企業(yè)實施綠色礦山建設(shè)、修復(fù)礦山生態(tài)環(huán)境的自覺性。

3 社會資金投入，形成礦山生態(tài)修復(fù)治理多元投融資模式

3.1 單純責任人出資模式的弊端

礦山生態(tài)修復(fù)治理現(xiàn)在還處于初期階段，正在建設(shè)和正在生產(chǎn)礦山的工作還剛剛開始，歷史遺留的任務(wù)還十分艱巨。據(jù)中國地質(zhì)調(diào)查局有關(guān)機構(gòu)調(diào)查測算，全國歷史遺留礦山環(huán)境問題治理費用仍需要6 082億元之巨，其中資源枯竭城市歷史遺留礦山環(huán)境問題治理費用為591億元，其他歷史遺留問題治理費用為5 491億元。繁重的任務(wù)和大量的經(jīng)費需求，要求必須建立完善的投融資模式才能支撐起良性的生態(tài)修復(fù)治理工程。要對現(xiàn)有的投融資現(xiàn)狀進行深入研究，找到修正完善的路徑，解決存在的問題。

建立礦山生態(tài)修復(fù)治理多元投融資模式，政府出資模式非常必要。經(jīng)過多年實踐，有兩方面的問題還比較突出。一是與修復(fù)治理需要相比，政府出資總是處于杯水車薪狀態(tài)，遠遠滿足不了需要。二是單純的政府出資只注重修復(fù)治理效果，不能形成投入產(chǎn)出的效益，還帶來工程竣工后運行維護等一系列問題，修復(fù)治理的效果不能維持長久。

由此可見，企業(yè)出資模式還有待在實踐中進一步完善，如果制度限定在單純的履行責任上，政府出資模式存在的問題也都會出現(xiàn)。單純責任人出資模式的弊端不在于出資，而在于能否形成投入產(chǎn)出的模式。

3.2 市場機制導(dǎo)入社會資金投入

這里所說的市場機制是相對于政府公共服務(wù)而言的，歷史遺留的失去責任人主體的工礦廢棄地是公共資源環(huán)境，由代表公共利益的政府承擔修復(fù)治理責任，方式之一是直接出資，但不意味著都按公共項目來管理，都按公共產(chǎn)品來打造。而過去的很多項目，則都是按照這一管理模式打造的。難得的是，以往的制度設(shè)計、制度安排沒有排斥市場機制，沒有規(guī)定不允許社會資金進入，沒有規(guī)定不允許取得投資收益。

當時的認識是沒有社會資金進入，沒有投資收益。這樣有意無意給市場機制留下的“活口”，為有孔就入的社會資金留下了機會，成就了現(xiàn)在社會資金正在成為投資最重要主體的可能。市場機制導(dǎo)入社會資金是從具體項目開始的，幾乎嘗試了政府企業(yè)之間各種合作方式，行政主管部門理性支持，及時總結(jié)推廣各類見到成效的模式，并上升為部委的明文加以肯定和推廣，使得社會資金進入礦山生態(tài)修復(fù)治理領(lǐng)域總體還一路順暢。

3.3 完善礦山生態(tài)修復(fù)治理投融資模式

在社會資金進入形成具體商業(yè)模式，與地方政府簽訂合同文本時，也遇到了一系列具體問題。概括起來，主要是自然資源管理的有關(guān)土地政策、礦產(chǎn)政策，工商等其他涉及礦山企業(yè)管理的政策很多。2019年自然資源部出臺了關(guān)于推進利用社會資金的六條措施，就是針對這些束縛和障礙進一步擴充渠道的重要舉措。完善的投融資模式不單單是政策制定的任務(wù)，實施具體操作的基層政府和各類投資者在合作中創(chuàng)造的成功商業(yè)模式的完善，各類主體對相關(guān)規(guī)則的普遍認可和共同遵守，更是完善投融資模式形成的關(guān)鍵。

現(xiàn)有的礦山生態(tài)修復(fù)治理投融資模式，來自于工作實踐的摸索探索，缺少輿論理論的滋養(yǎng)，在修復(fù)治理初期階段專門從投融資角度研究考慮問題的還比較少。進一步推進投融資模式，不僅融資投資有關(guān)體制制度要完善，更要以安全、順暢、有保障的投入產(chǎn)出模式為基礎(chǔ)。初期的投融資模式源自于實踐，完善的融資模式將在實踐淬煉中形成。誠然，有關(guān)方面搭建平臺關(guān)注推廣作用的意義，也非常重大。