多維視角下區(qū)域行政協(xié)議法治化研究

劉云甫 朱最新

內(nèi)容提要： 區(qū)域行政協(xié)議是區(qū)域府際合作治理的一種常態(tài)化治理工具， 在實踐中呈現(xiàn)出行為、 規(guī)范、 制度三個維度。 區(qū)域行政協(xié)議法治化是面向區(qū)域府際合作治理實踐的理性選擇。 其中， 行為合法是區(qū)域行政協(xié)議法治化之本； 規(guī)范科學(xué)是區(qū)域行政協(xié)議法治化之要；制度完備是區(qū)域行政協(xié)議法治化之基。 不同維度、 不同面向， 區(qū)域行政協(xié)議法治化所面對的問題及其要求、 路徑是不同的。 區(qū)域行政協(xié)議法治化應(yīng)當根據(jù)區(qū)域行政協(xié)議不同維度、不同面向的問題所在， 有針對性精細化地將區(qū)域行政協(xié)議納入法治軌道， 形成合力， 共同為促進有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機制的建立健全， 促進區(qū)域府際合作治理的發(fā)展提供制度力量。

一、 問題的提出

伴隨著區(qū)域經(jīng)濟一體化不斷推進、 區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展不斷深入， 區(qū)域行政協(xié)議已成為區(qū)域府際合作治理的一種常態(tài)化治理工具。 實踐中， 既有 “跨省不同行政層級政府間的區(qū)域行政協(xié)議” “跨省相同行政層級政府間區(qū)域行政協(xié)議”， 又有 “省域內(nèi)部不同行政層級政府間區(qū)域行政協(xié)議” 和 “省域內(nèi)部相同行政等級政府間行政協(xié)議”。①汪建昌： 《區(qū)域行政協(xié)議： 概念、 類型及其性質(zhì)定位》， 載 《華東經(jīng)濟管理》 2012 年第6 期。這些區(qū)域行政協(xié)議在推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中發(fā)揮著極其重要的積極作用。 然而， 實踐中除少數(shù)地方政府規(guī)章， 如 《湖南省行政程序規(guī)定》 《浙江省行政程序辦法》等對區(qū)域行政協(xié)議有所涉及外， 區(qū)域行政協(xié)議基本上游離在法治軌道之外。 運用法治思維和法治方式將區(qū)域行政協(xié)議全過程納入法治軌道， 是全面推進法治政府建設(shè)的時代要求， 是面向區(qū)域府際合作治理實踐的理性選擇， 也是構(gòu)建 “建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機制”②中共中央黨史和文獻研究院編： 《習(xí)近平關(guān)于 “不忘初心、 牢記使命” 重要論述選編》， 中央文獻出版社2019 年版， 第26 頁。的必由之路， 有其現(xiàn)實必要性。 因此， 在現(xiàn)有理論研究基礎(chǔ)上， 以問題為導(dǎo)向， 多維度、 精細化探討區(qū)域行政協(xié)議的法治化之路無疑具有重要理論與實踐意義。

二、 行為、 規(guī)范還是制度： 區(qū)域行政協(xié)議的性質(zhì)定位

對區(qū)域行政協(xié)議進行科學(xué)定位， 明確其性質(zhì)， 是實現(xiàn)區(qū)域行政協(xié)議法治化的基本前提。 然而，區(qū)域行政協(xié)議性質(zhì)如何， 學(xué)界眾說紛紜、 莫衷一是。 概括起來， 主要有行為說、 規(guī)范說和制度說三種： （1） 行為說。 認為區(qū)域行政協(xié)議是一種行政行為， 即 “是指兩個或者兩個以上的行政主體或行政機關(guān)， 為了提高行使國家權(quán)力的效率， 也為了實現(xiàn)行政管理的效果， 而互相意思表示一致而達成協(xié)議的雙方行為?！雹酆螠Y： 《論行政協(xié)議》， 載 《行政法學(xué)研究》 2006 年第3 期。行政行為是指 “行政主體及其工作人員或行政主體委托的組織或個人實施的產(chǎn)生行政法效果的行為”。④姜明安： 《行政法》， 北京大學(xué)出版社2017 年版， 第235 頁。區(qū)域行政協(xié)議是不同行政區(qū)域行政主體對相互間行政法上的權(quán)利義務(wù)進行協(xié)調(diào)安排， 毫無疑問會產(chǎn)生行政法效果。 如2何淵： 《區(qū)域性行政協(xié)議研究》， 法律出版社2009 年版， 第30 頁。017 年國家發(fā)改委、 廣東省政府、 香港特區(qū)政府和澳門特區(qū)政府協(xié)商確定的 《深化粵港澳合作 推進大灣區(qū)建設(shè)框架協(xié)議》 （以下簡稱 《大灣區(qū)框架協(xié)議》）， 就賦予了四個行政主體編制 《粵港澳大灣區(qū)城市群發(fā)展規(guī)劃》 等行政法上的義務(wù)。 因而， 區(qū)域行政協(xié)議是一種行政行為。 （2） 規(guī)范說。 認為區(qū)域行政協(xié)議是一種規(guī)范。 規(guī)范說有三種代表性觀點： 一是行政契約說。 即認為區(qū)域行政協(xié)議 “是指行政機關(guān)或行政機關(guān)的職能部門， 為了提高行政權(quán)力的使用效率、 提升行政管理的效果， 或者為實現(xiàn)區(qū)域一體化， 互相意思表示一致而達成的協(xié)議， 它本質(zhì)是一種對等性行政契約”。⑤楊臨宏： 《行政協(xié)定芻議》， 載 《行政法學(xué)研究》 1998 年第1 期。二是公法規(guī)范說。 即認為區(qū)域行政協(xié)議難以被簡單地視為一種行政契約， 而是 “一種獨立的、 新型的” 承載著 “以政府合作與績效共享為基本價值理念” 的政府間關(guān)系的公法規(guī)范。⑥參見陳光： 《區(qū)域合作協(xié)議： 一種新的公法治理規(guī)范》， 載 《哈爾濱工業(yè)大學(xué)學(xué)報 （社會科學(xué)版）》 2017 年第2 期。三是軟法說。 即認為 “是指那些有關(guān)政府及行政主管部門為了順應(yīng)區(qū)域發(fā)展的趨勢， 在不同行政區(qū)域間協(xié)調(diào)行政目標、 裁撤制度藩籬、 緩解權(quán)利沖突等方面協(xié)商一致而簽訂的一系列合意性書面文件的總稱” “體現(xiàn)出了濃重的軟法性特征?！雹咝芪尼摗?鄭毅： 《試述區(qū)域行政協(xié)議的理論定位及軟法性特征》， 載 《廣西大學(xué)學(xué)報》 2011 年第8 期。“現(xiàn)代法治發(fā)達國家的行政法典則都由兩套不同的體系構(gòu)成， 一套是規(guī)范政府行為的典則， 另一套是規(guī)范行政相對人的典則?！雹嗵镂睦?《非強制性行政行為及其法治化路徑研究》， 知識產(chǎn)權(quán)出版社2008 年版， 第7 頁。公法規(guī)范、 軟法理應(yīng)屬于法規(guī)范范疇。 “行政協(xié)議……意味著契約引入行政法領(lǐng)域后不是簡單地將契約要素與權(quán)力理念融合為一體， 而是由原來姓 ‘私’， 搖身一變具有了 ‘公’ 的身份， 成為行政主體行使行政權(quán)力的工具……具有強烈的公法特質(zhì)”，⑨王寶志、 張偉英： 《京津冀行政協(xié)議爭端解決機制的基礎(chǔ)理論研究》， 載 《河北法學(xué)》 2017 年第4 期。因而區(qū)域行政協(xié)議作為行政契約， 屬于凱爾森所說的法律規(guī)范體系中的最低規(guī)范， 歸入 “規(guī)范政府行為的典則” 也應(yīng)當沒有問題。 （3） 制度說。 認為區(qū)域行政協(xié)議是一種制度、 機制， 即區(qū)域行政協(xié)議 “既不是共同行政行為， 也不是行政合同……是政府間實現(xiàn)平等合作的一項法律機制”。⑩葉必豐等： 《行政協(xié)議——區(qū)域政府間合作機制研究》， 法律出版社2010 年版， 第1-2 頁。依照系統(tǒng)論的觀點， “機制是指系統(tǒng)內(nèi)各子系統(tǒng)、 各要素之間相互作用、 相互聯(lián)系、 相互制約的形式， 以及通過它們之間的有序作用而完成整體目標、 實現(xiàn)其整體功能的運行方式和運動原理以及內(nèi)在的、 本質(zhì)的工作方式?！?李俊偉： 《人民內(nèi)部矛盾處理機制研究》， 湖南人民出版社2007 年版， 第155 頁。從實踐看， 區(qū)域行政協(xié)議“是一種具有持續(xù)性和穩(wěn)定性的制度化合作機制”，2何淵： 《區(qū)域性行政協(xié)議研究》， 法律出版社2009 年版， 第30 頁。已經(jīng)形成大家共同遵守的辦事規(guī)程和行動準則，如區(qū)域行政協(xié)議締結(jié)一般要經(jīng)過談判、 協(xié)議草擬、 通過和簽署等程序。

區(qū)域行政協(xié)議性質(zhì)定位的這三種觀點均有其科學(xué)性， 但都僅代表部分的有限真理。 正如博登海默形容的 “法律”， 是 “一個帶有許多大廳、 房間、 四角、 拐角的大廈，” “在同一時間里想用一盞探照燈照亮每一間房間、 凹角和拐角是極為困難的， 尤其是由于技術(shù)知識和經(jīng)驗的局限， 照明系統(tǒng)不適當或至少不完備時， 情形更是如此了”。3[美] 博登海默： 《法理學(xué)： 法律哲學(xué)與法律方法》， 鄧正來譯， 中國政法大學(xué)出版社1999 年版， 第199 頁。行為說強調(diào)區(qū)域行政協(xié)議中協(xié)商一致的行為， 但行政行為不是靜態(tài)的， 而是不斷發(fā)展的一個動態(tài)過程， 而且其最終結(jié)果體現(xiàn)為一種規(guī)范； 規(guī)范說強調(diào)區(qū)域行政協(xié)議的結(jié)果是一種法規(guī)范， 但結(jié)果只是行政行為在制度運行下的一個產(chǎn)物； 制度說則強調(diào)區(qū)域行政協(xié)議的過程， 但過程只是通過程序制度等對行政行為進行規(guī)范的一種運動狀態(tài)。 因而， 三種觀點各有其合理性， 但它們各執(zhí)一端， 肢解了區(qū)域行政協(xié)議法律屬性的統(tǒng)一性。 “一切研究對象都可以視為一個系統(tǒng)整體?！?熊繼寧主編： 《經(jīng)濟-科技-社會-環(huán)境-法律系統(tǒng)協(xié)同發(fā)展 第三屆全國法制/法治系統(tǒng)工程理論研討會論文集》， 中國政法大學(xué)出版社2013 年版， 第230 頁。對區(qū)域行政協(xié)議的性質(zhì)定位， 必須有整體考量的眼光。 只有從系統(tǒng)論出發(fā)， 從多維視角入手， 才能對區(qū)域行政協(xié)議性質(zhì)做出完整、 準確、 科學(xué)的理解。 區(qū)域行政協(xié)議， 既是區(qū)域行政主體達成的協(xié)議的統(tǒng)稱， 又指區(qū)域行政主體達成協(xié)議的行為， 更是區(qū)域行政主體達成協(xié)議遵循的一系列程序規(guī)則和機制， 是不同行政區(qū)域的行政主體為了解決區(qū)域公共行政事務(wù)， 通過相互間平等協(xié)商達成協(xié)議的行為和制度， 是行為、 規(guī)范、 制度三個維度在區(qū)域府際合作治理實踐中的辨證統(tǒng)一。

三、 行為合法： 區(qū)域行政協(xié)議法治化之本

行政行為合法， 是法治政府的基本要求， 也是依法行政的具體表現(xiàn)。 從行為維度看， 作為一種行政行為， 區(qū)域行政協(xié)議法治化， 是指區(qū)域行政協(xié)議行為的合法化， 就是要實現(xiàn)區(qū)域行政協(xié)議行為主體合法、 權(quán)限合法、 內(nèi)容合法和程序合法。

然而， 現(xiàn)實中區(qū)域行政協(xié)議行為的合法性還存在諸多問題： （1） 主體的合法性。 作為一種行政行為， 區(qū)域行政協(xié)議必須是不同行政區(qū)域行政主體做出的行為， 如 《大灣區(qū)框架協(xié)議》 就是由國家發(fā)改委、 廣東省政府、 香港特區(qū)政府和澳門特區(qū)政府簽訂的。 然而， 現(xiàn)實中還存在不同行政區(qū)域的黨群機構(gòu)、 其他社會組織相互簽訂行政協(xié)議的現(xiàn)象， 如中共浙江省委教工委、 浙江省教育廳、 上海市教工委、 上海市教委共同簽署的 《關(guān)于加強滬浙兩地教育交流合作的意見 （2003）》。 在十九大啟動的 “統(tǒng)籌設(shè)置黨政群機構(gòu)， 在省市縣對職能相近的黨政機關(guān)探索合并設(shè)立或合署辦公， 市縣要加大黨政機關(guān)合并設(shè)立或合署辦公力度”5中共中央： 《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》， 載 《中國產(chǎn)經(jīng)》 2018 年第5 期。的機構(gòu)改革后， 這種現(xiàn)象將有增無減。 而現(xiàn)行法律并未對這些黨群機構(gòu)、 其他社會組織予以授權(quán)。 依據(jù)職權(quán)法定原則， 其區(qū)域行政協(xié)議締約主體的資格必然存在合法性難題。 （2） 權(quán)限的合法性。 作為一種行政行為， 區(qū)域行政協(xié)議必須在行政主體權(quán)限范圍內(nèi)做出， 即其必須有權(quán)做出區(qū)域行政協(xié)議行為。 有人認為， “依法行政不僅僅要求政府依法的明文規(guī)定行政， 還要求政府依法的原理、 原則行政”，6龐波、 梁玉萍主編： 《公務(wù)員依法行政學(xué)習(xí)讀本》， 國家行政學(xué)院出版社2011 年版， 第53 頁。“《憲法》 《地方組織法》 實際上暗示或間接授予了締結(jié)權(quán)， 只要在憲法和法律規(guī)定的管理權(quán)限內(nèi)， 地方政府之間就有權(quán)締結(jié)行政協(xié)議”。7參見何淵： 《論行政協(xié)議》， 載 《行政法學(xué)研究》 2006 年第3 期。我國是成文法國家， 行政法理不是我國行政法的淵源。 行政主體作出區(qū)域行政協(xié)議法律上并沒有明確的依據(jù)。 而且 《憲法》 《地方組織法》 明確將各級人民政府管理的事務(wù)局限于 “本行政區(qū)域內(nèi)”。 《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》 第三十七項也規(guī)定： “屬于全國性和跨?。ㄗ灾螀^(qū)、 直轄市） 的事務(wù)， 由中央管理……； 屬于面向本行政區(qū)域的地方性事務(wù)， 由地方管理……；屬于中央和地方共同管理的事務(wù)， 要區(qū)別不同情況， 明確各自的管理范圍， 分清主次責任?！?中共中央文獻研究室編： 《改革開放三十年重要文獻選編 （下冊）》， 中國文獻出版社2008 年版， 第1359 頁。這意味著跨行政區(qū)域公共事務(wù)并非地方政府權(quán)限內(nèi)的事務(wù)， 區(qū)域行政協(xié)議不能擺脫合法性的質(zhì)疑。 《湖南省行政程序規(guī)定》 《浙江省行政程序辦法》 等地方政府規(guī)章對區(qū)域行政協(xié)議權(quán)的明確授予， 也從反面證明區(qū)域行政協(xié)議存在合法性問題。 （3） 內(nèi)容的合法性。 作為一種行政行為， 區(qū)域行政協(xié)議的做出必須有法律、 法規(guī)、 規(guī)章或者上級規(guī)范性文件的依據(jù)， 必須符合區(qū)域公共利益和社會公共利益， 并且不得與作為依據(jù)的法律、 法規(guī)、 規(guī)章以及上級規(guī)范性文件相抵觸。 然而， 從實踐看， 由于各種因素的影響， 個別區(qū)域行政協(xié)議的部分內(nèi)容卻存在與法律規(guī)定不協(xié)調(diào)的地方。 如 《大灣區(qū)框架協(xié)議》 有關(guān)海關(guān)、 金融方面的問題， 屬于 《立法法》 第八條規(guī)定的相對保留事項， 國家發(fā)改委作為中央部委也不具備金融、 海關(guān)的管理職權(quán)， 因而相關(guān)規(guī)定似乎與 《立法法》 規(guī)定不協(xié)調(diào)， 似有侵權(quán)之嫌。 （4） 程序上基本無法可依。 “行政行為程序與行政行為實體有著密切的聯(lián)系。 行政行為程序合法， 不僅是行為實體合法的保障， 而且也是行為實體合理、 公正的保障”。9參見前引④， 姜明安書， 第245 頁。作為一種行政行為，區(qū)域行政協(xié)議程序必須符合法定的方式、 步驟、 順序和時限。 然而， 從現(xiàn)實看， 由于行政程序法并未出臺， 對區(qū)域行政協(xié)議程序， 國家并沒有相應(yīng)的法律規(guī)定， 《湖南省行政程序規(guī)定》 《浙江省行政程序辦法》 等少數(shù)地方政府規(guī)章雖然對區(qū)域行政協(xié)議權(quán)進行了明確， 也未涉及其程序問題， 從而導(dǎo)致無法可依。 而無法可依， 則有可能導(dǎo)致區(qū)域行政協(xié)議協(xié)商過程中協(xié)商主體的不自由和相互間的不平等。 這不僅會增加區(qū)域行政協(xié)議的交易成本， 也會影響區(qū)域行政協(xié)議的履行。

根據(jù)以上問題分析， 從行為維度看， 區(qū)域行政協(xié)議應(yīng)當從以下幾方面著手以實現(xiàn)其法治化：（1） 拓展法律法規(guī)授權(quán)主體范疇。 恩格斯曾指出： “每一歷史時代的經(jīng)濟生產(chǎn)以及必然由此產(chǎn)生的社會結(jié)構(gòu)， 是該時代政治的和精神的歷史的基礎(chǔ)”。0《馬克思恩格斯選集》 第1 卷， 人民出版社2012 年版， 第380 頁。伴隨著改革開放不斷深入和市場經(jīng)濟的建立健全， 社會組織參與社會治理已成為常態(tài)。 中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義的根本特征。 根據(jù)此等國情， 我們應(yīng)當完善我國行政主體理論， 拓展法律法規(guī)授權(quán)主體范疇， 將通過黨內(nèi)法規(guī)、 社會自治規(guī)范獲得相關(guān)行政職權(quán)的黨群機構(gòu)、 其他社會組織納入行政主體范疇，1參見朱最新： 《府際合作治理的行政法問題研究》， 人民出版社2018 年版， 第63-69 頁。從而解決主體資格合法性問題。 （2） 明確賦予行政主體區(qū)域合作權(quán)。 借鑒域外經(jīng)驗， 修改 《地方組織法》， 明確賦予地方政府區(qū)域合作權(quán)， 規(guī)定跨區(qū)地方公共事務(wù)由各地方政府協(xié)商辦理； 地方政府為處理跨區(qū)公共事務(wù)、 促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展可以成立區(qū)域合作組織， 相互訂立協(xié)議、 行政契約或以其它方式合作， 并報共同上級行政機關(guān)備案。 （3） 科學(xué)劃分中央與地方權(quán)限。 “中國是一個大國， 第一大政治關(guān)系其實就是中央和地方的關(guān)系?！?樊綱： 《穩(wěn)定的地方財源與有效的中央轉(zhuǎn)移支付》， 載 《經(jīng)濟觀察報》 2006 年11 月27 日。中央與地方關(guān)系的核心是權(quán)力劃分， 中央與地方關(guān)系法治化已成為中國特色社會主義建設(shè)迫切需要解決的基本課題。3參見孫波： 《中央與地方關(guān)系法治化研究》， 山東人民出版社2013 年版， 第6 頁。個別區(qū)域行政協(xié)議的部分內(nèi)容與法律規(guī)定存在不協(xié)調(diào)的根本原因在于中央與地方權(quán)力劃分的不明確。 因而要在確保中央權(quán)威的基礎(chǔ)上， 通過憲法和有關(guān)法律對中央和地方權(quán)力范圍做出具體劃分， 消弭因權(quán)力劃分模糊而導(dǎo)致區(qū)域行政協(xié)議內(nèi)容與法律的不協(xié)調(diào)性。 （4） 建立健全區(qū)域行政協(xié)議程序規(guī)則。 在總結(jié)區(qū)域行政協(xié)議實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上， 科學(xué)總結(jié)區(qū)域行政協(xié)議程序規(guī)則， 將其以地方立法形式予以固化， 并在取得成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)上通過國家立法 （制定行政程序法或者行政協(xié)議法） 建立健全區(qū)域行政協(xié)議程序規(guī)則， 為區(qū)域行政協(xié)議提供程序保障。

四、 規(guī)范科學(xué)： 區(qū)域行政協(xié)議法治化之要

法規(guī)范都是對一定社會關(guān)系的調(diào)整， 都是在為不特定對象提供一種具有普遍意義的行為準則，告知人們可以做什么， 不能做什么， 應(yīng)當做什么。 因而， 法規(guī)范都具有普遍性、 規(guī)范性、 權(quán)義利導(dǎo)性和公開性等基本特征。 從規(guī)范維度看， 作為一種規(guī)范， 區(qū)域行政協(xié)議法治化就是要使區(qū)域行政協(xié)議規(guī)范科學(xué)， 使之具有法規(guī)范的普遍性、 規(guī)范性、 權(quán)義利導(dǎo)性和公開性等基本特征。

現(xiàn)實中， 作為一種規(guī)范， 區(qū)域行政協(xié)議大多具有普遍性， 都是針對不特定的人和事， 但規(guī)范性、 權(quán)義利導(dǎo)性、 公開性并不如意： （1） 區(qū)域行政協(xié)議規(guī)范性不足。 “區(qū)域行政協(xié)議有效運行的基石是協(xié)議文本的規(guī)范化， 沒有規(guī)范化的協(xié)議文本， 區(qū)域行政協(xié)議的運行將充滿隨意性和未知的變數(shù)?！?汪建昌： 《區(qū)域行政協(xié)議： 理性選擇、 存在問題及其完善》， 載 《經(jīng)濟體制改革》 2012 年第1 期。區(qū)域行政協(xié)議規(guī)范化， 是指區(qū)域行政協(xié)議體系結(jié)構(gòu)的完整性和規(guī)范結(jié)構(gòu)的嚴密性。 區(qū)域行政協(xié)議體系結(jié)構(gòu)的完整性， 是指區(qū)域行政協(xié)議主要條款的完備性。 不同地區(qū)不同區(qū)域行政協(xié)議其條款并不一致。 但從各國區(qū)域行政協(xié)議的共性來看， 區(qū)域行政協(xié)議 “包括標題性條款、 介紹性條款、 合作安排條款、 履行方式條款、 成本與收益條款、 違約責任條款和糾紛解決機制條款、 生效時間條款， 以及其他條款?！?參見前引⑩， 葉必豐等書， 第178 頁。依據(jù)這一標準， 現(xiàn)有的大量區(qū)域行政協(xié)議條款并不完備。 如 《大灣區(qū)框架協(xié)議》 具有標題性條款、 總則 （介紹性條款）、 合作重點領(lǐng)域 （合作安排條款）、 體制機制安排 （制度保障條款） 以及生效條款等其他條款， 但缺乏履行方式條款、 成本與收益條款、 違約責任條款和糾紛解決機制條款。 區(qū)域行政協(xié)議規(guī)范結(jié)構(gòu)的嚴密性是指區(qū)域行政協(xié)議規(guī)則應(yīng)當具有完整的邏輯結(jié)構(gòu)， 即包括條件、 行為模式和法律效果。 現(xiàn)實中， 大量區(qū)域行政協(xié)議只規(guī)定了行為模式， 卻沒有相應(yīng)的違約責任或法律責任。 如 《大灣區(qū)框架協(xié)議》 除了籠統(tǒng)地規(guī)定 “完善協(xié)調(diào)機制” “健全實施機制” 外， 沒有設(shè)定任何的違約責任或法律責任。 區(qū)域行政協(xié)議體系結(jié)構(gòu)的不完整性和規(guī)范結(jié)構(gòu)的不嚴密性， 不可避免會使區(qū)域行政協(xié)議流于形式， 成為一種政策宣示， 而非一種公法規(guī)范， 甚至?xí)粐乐嘏で?（2） 區(qū)域行政協(xié)議權(quán)利義務(wù)不清晰。 權(quán)義利導(dǎo)性， 即區(qū)域行政協(xié)議以權(quán)利和義務(wù)為內(nèi)容分配利益、 調(diào)整社會關(guān)系。 權(quán)利義務(wù)條款應(yīng)當是區(qū)域行政協(xié)議的最主要條款， 權(quán)利義務(wù)的清晰明確是區(qū)域行政協(xié)議順利履行的基本保證。 而現(xiàn)實中， 大量的區(qū)域行政協(xié)議中權(quán)利義務(wù)規(guī)定的并不清晰明確， 而是模棱兩可。 如 《大灣區(qū)框架協(xié)議》 第六項提出 “打造國家科技創(chuàng)新中心”， 而要求國家發(fā)改委、 粵港澳政府承擔的相應(yīng)義務(wù)卻是 “統(tǒng)籌利用全球科技創(chuàng)新資源， 完善創(chuàng)新合作體制機制，優(yōu)化跨區(qū)域合作創(chuàng)新發(fā)展模式， 構(gòu)建國際化、 開放型區(qū)域創(chuàng)新體系， 不斷提高科研成果轉(zhuǎn)化水平和效率， 加快形成以創(chuàng)新為主要引領(lǐng)和支撐的經(jīng)濟體系和發(fā)展模式?！?從這些規(guī)定， 人們很難獲悉國家發(fā)改委、 粵港澳政府承擔的具體義務(wù)， 如何履行協(xié)議在很大程度上取決于締約主體基于自身利益的考量， 從而影響著區(qū)域行政協(xié)議的實效。 （3） 區(qū)域行政協(xié)議的公開性不盡如意。 “從自我意識的權(quán)利方面說， 法律必須普遍地為人知曉， 然后它才有拘束力?！?“法與自由有關(guān)， 是對人最神圣可貴的東西， 如果要對人發(fā)生拘束力， 人本身就必須知道它?！?[德] 黑格爾： 《法哲學(xué)原理》， 范楊等譯， 商務(wù)印書館1982 年版， 第224-225 頁。區(qū)域行政協(xié)議是一種法規(guī)范， 直接或間接地影響社會公眾的權(quán)利和義務(wù)。 區(qū)域行政協(xié)議的公開既是對區(qū)域所有組織和個人的公平， 也是對區(qū)域所有組織和個人的尊重， 更是發(fā)揮其有效推進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機制功能的必要前提。 然而， 現(xiàn)實中絕大多數(shù)區(qū)域行政協(xié)議沒有向社會公開， 有的向社會公開的， 但沒有在政府官網(wǎng)上公開。 如《大灣區(qū)框架協(xié)議》， 國家發(fā)改委、 粵港澳政府官網(wǎng)上除了相關(guān)新聞報道外， 并未公布相關(guān)文本全文。 只有在泛珠三角合作信息網(wǎng)才能找到相關(guān)文本全文。 區(qū)域行政協(xié)議公開的不規(guī)范， 必然影響人們對區(qū)域行政協(xié)議的了解， 影響區(qū)域行政協(xié)議的實現(xiàn)， 從而影響人們對政府合作的信賴。

根據(jù)以上問題分析， 從規(guī)范維度看， 區(qū)域行政協(xié)議存在的體系結(jié)構(gòu)的不完整性、 規(guī)范結(jié)構(gòu)的不嚴密性、 權(quán)利義務(wù)規(guī)定的不清晰、 公開性不足等諸多問題都是一種技術(shù)性問題。 對于技術(shù)性問題，人們大多認為可以通過區(qū)域行政協(xié)議主體的自覺來解決。 然而， “立法者應(yīng)該把自己看做一個自然科學(xué)家。 他不是在制造法律， 不是在發(fā)明法律， 而僅僅是在表述法律?！?《馬克思恩格斯全集》 （第1 卷）， 人民出版社1995 年版， 第183 頁。而技術(shù)是準確、 科學(xué) “表述法律” 的前提條件和重要途徑。 在 “后立法時代”， 良法善治已成為時代要求。 技術(shù)的科學(xué)性已不再是個人喜好， 而是良法善治的客觀要求， 技術(shù)性問題的解決也不能完全依靠主體的自覺來完成。 在西班牙， 《西班牙公共行政機關(guān)及共同的行政程序法》 明確規(guī)定區(qū)域行政協(xié)議應(yīng)按照以下內(nèi)容格式化： “簽署協(xié)議的機構(gòu)及各方的法律能力； 各行政機關(guān)所行使的職能； 資金來源； 為履行協(xié)議所需進行的工作； 是否有必要成立一個工作機構(gòu)； 有效期限： 如締約方同意， 所確立的有效期限不妨礙協(xié)議的延長； 前項所述原因之外的終止以及因終止而結(jié)束有關(guān)行為的方式”。8轉(zhuǎn)引自應(yīng)松年主編： 《外國行政程序法匯編》， 中國法制出版社1999 年版， 第278 頁。為此， 我們一方面應(yīng)當借鑒域外經(jīng)驗， 通過立法 （可以先示范法， 后地方立法， 最后總結(jié)經(jīng)驗后進行國家立法），明確區(qū)域行政協(xié)議的基本內(nèi)容， 即區(qū)域行政協(xié)議的主要條款， 從而為區(qū)域行政主體簽署行政協(xié)議提供一個方向性的指導(dǎo)， 以便其將區(qū)域行政協(xié)議協(xié)商的目標集中于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和區(qū)域公共事務(wù)的解決而非技術(shù)性問題， 從而節(jié)省交易成本； 另一方面規(guī)范區(qū)域行政協(xié)議的公開， 明確要求所有區(qū)域行政協(xié)議， 除涉及國家秘密外， 一律在政府官網(wǎng)和政府公報上公開， 以便人們更好了解區(qū)域行政協(xié)議、 遵守區(qū)域行政協(xié)議， 增強區(qū)域行政協(xié)議的實效。

五、 制度完備： 區(qū)域行政協(xié)議法治化之基

從制度維度看， 區(qū)域行政協(xié)議是一種行政法律制度。 而制度 “是表征社會關(guān)系的范疇， 是人們交往實踐的產(chǎn)物， 即制度是為反映和確立在一定社會歷史條件下人們進行的交往活動和形成的特定社會關(guān)系， 并對這些交往活動及其主體之間的社會關(guān)系進行整合和調(diào)控而建立起的具有正式形式和強制性的規(guī)范體系。”9陳純?nèi)剩?《社會主義制度文明建設(shè)論》， 中國社會出版社2006 年版， 第14 頁?！爸贫群每梢允箟娜藷o法任意橫行， 制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵??！?《鄧小平文選》 第3 卷， 人民出版社1993 年版， 第333 頁。因而， 制度完備是區(qū)域行政協(xié)議權(quán)威與實施的保障， 是其法治化的根本所在。完備的區(qū)域行政協(xié)議制度至少應(yīng)當包括區(qū)域行政協(xié)議締結(jié)機制、 區(qū)域行政協(xié)議備案審查機制、 區(qū)域行政協(xié)議實施和保障機制等一系列機制。 區(qū)域行政協(xié)議的法治化， 就是經(jīng)過特定的組織程序形成的有關(guān)區(qū)域行政協(xié)議締結(jié)機制、 備案審查機制、 實施和保障機制等的建立健全， 建構(gòu)區(qū)域行政協(xié)議所需要相關(guān)制度， 再根據(jù)相關(guān)制度來促進和保障這些機制的實現(xiàn)， 從而使區(qū)域行政協(xié)議在整體良性循環(huán)中實現(xiàn)其解決區(qū)域公共事務(wù)， 促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展之目的。

現(xiàn)實中， 區(qū)域行政協(xié)議制度的法治化不盡如意： （1） 締結(jié)機制不盡完善。 區(qū)域行政協(xié)議締結(jié)一般經(jīng)過談判、 草擬、 通過和簽署等程序。 實踐中區(qū)域行政協(xié)議締結(jié)程序基本無法可依， 公眾參與嚴重缺失。 “人民是社會和歷史發(fā)展的動力， 公眾參與是區(qū)域合作協(xié)議實現(xiàn)拘束的動力機制”。1葉必豐： 《區(qū)域合作協(xié)議的法律效力》， 載 《法學(xué)家》 2014 年第6 期。公眾參與的缺失， 不僅會影響區(qū)域行政協(xié)議的合理性、 科學(xué)性， 還會直接影響區(qū)域行政協(xié)議的實效及其政治合法性。 （2） 備案審查機制缺失。 在我國， 各級人民政府的職權(quán)一般限于本行政區(qū)域內(nèi)， 跨行政區(qū)事務(wù)原則上屬于上級人民政府或國務(wù)院的職權(quán)范圍。 因此， 上級政府的備案審批是解決區(qū)域行政協(xié)議締結(jié)主體權(quán)限合法性難題的最簡便方法。 我國 《憲法》 《地方組織法》 規(guī)定， 討論、 決定本行政區(qū)域內(nèi)的重大事項是縣級以上各級人大及其常委會的重要職權(quán)。 實踐中不少區(qū)域行政協(xié)議都涉及本行政區(qū)域內(nèi)政治、 經(jīng)濟、 社會、 文化等方面的重大事項， 依法應(yīng)由本級人大常委會討論決定；即使不屬于重大事項， 本級人大常委會也有權(quán)撤銷不適當?shù)膮^(qū)域行政協(xié)議。 而且區(qū)域行政協(xié)議作為一種規(guī)范， 如果制定不好， 則會 “帶來 ‘規(guī)制失靈’ （政府失靈）， 造成行政資源和社會資源偏離帕累托最優(yōu)， 損害個人利益和公共利益”。2赫榮平： 《行政規(guī)范備案審查制度芻議》， 載 《遼寧行政學(xué)院學(xué)報》 2004 年第3 期。然而， 法律上區(qū)域行政協(xié)議備案審查機制并未建立， 實踐中區(qū)域行政協(xié)議也未向上級政府和本級人大常委會備案或?qū)徟?（3） 實施和保障機制尚未建立。 區(qū)域行政協(xié)議的締結(jié)不是區(qū)域府際合作治理的結(jié)束， 而是區(qū)域府際合作治理的開始。 “一項具體制度……它的建立……經(jīng)過比較嚴格的程序。 一旦制定， 要求由它所調(diào)整的一切人們和組織都須遵守，如要更改亦須經(jīng)過一定程序”。3張慶福、 王德祥： 《關(guān)鍵是要健全各項制度——學(xué)習(xí) 〈黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革〉 一文的體會》， 載 《法學(xué)研究》 1983 年第6 期。實施和保障機制是區(qū)域行政協(xié)議制度的根本， 是其取得實效的制度保障。 區(qū)域行政協(xié)議的實施和保障機制主要包括區(qū)域行政協(xié)議的動力機制、 組織機制和糾紛解決機制等。 區(qū)域行政協(xié)議動力機制， 是指區(qū)域行政協(xié)議各方締結(jié)者為了追求區(qū)域共同利益， 實現(xiàn)締約各方利益最大化， 形成的各方相互約束、 監(jiān)督、 激勵等規(guī)則的作用過程和行為總和。 現(xiàn)有區(qū)域行政協(xié)議的動力主要來自締約主體的利益推動和上級的業(yè)績考核， 缺乏來自社會公眾的推動。 這不免會使區(qū)域行政協(xié)議的實施成為締約主體自我選擇的行為， 影響其可預(yù)見性。 “區(qū)域行政協(xié)議的運行需要有組織結(jié)構(gòu)保證， 協(xié)議締結(jié)、 協(xié)議履行以及沖突解決都需要有相應(yīng)的組織結(jié)構(gòu)來完成， 離開組織結(jié)構(gòu)的支持區(qū)域行政協(xié)議則很難真正有效運行。”4汪建昌： 《政策網(wǎng)絡(luò)視角下的區(qū)域行政協(xié)議運行研究》， 載 《南京師大學(xué)報 （社會科學(xué)版）》 2016 年第4 期?，F(xiàn)行區(qū)域行政協(xié)議的組織機制基本上采取的是區(qū)域行政首長聯(lián)席會議形式， 如 《大灣區(qū)框架協(xié)議》 就是由國家發(fā)改委、 廣東省政府、 港澳特區(qū)政府首長聯(lián)席會議確定的。 這種組織機制 “難以應(yīng)對區(qū)域行政協(xié)議運行過程中出現(xiàn)的問題”， 而且 “側(cè)重于協(xié)議討論與簽署階段” “對于區(qū)域行政協(xié)議履約階段和沖突解決階段的組織設(shè)計缺少應(yīng)有的關(guān)注”。5參見前引4， 汪建昌文?！霸诼男行姓f(xié)議的過程中， 難免會產(chǎn)生各種各樣的糾紛。 如果不妥善解決這些糾紛， 則行政協(xié)議必將成為一紙空文， 區(qū)際合作的成果也將付諸東流。”6參見前引⑩， 葉必豐等書， 第231 頁?，F(xiàn)有區(qū)域行政協(xié)議糾紛， 通過司法解決和仲裁解決在法律上缺乏依據(jù)， 通過上級行政機關(guān)解決機制、 締約主體協(xié)商解決機制則交易成本較高，而且區(qū)域行政協(xié)議對糾紛解決也缺乏具體約定。 其結(jié)果常常是區(qū)域行政協(xié)議被虛置。

根據(jù)以上問題分析， 從制度維度看， 區(qū)域行政協(xié)議法治化應(yīng)當著重從以下幾方面著手： （1） 完善區(qū)域行政協(xié)議締結(jié)機制。 區(qū)域行政協(xié)議締結(jié)機制的完善， 既是人民主權(quán)的憲法原則在區(qū)域行政協(xié)議領(lǐng)域的具體體現(xiàn)， 也是區(qū)域行政協(xié)議取得實效的社會基礎(chǔ)。 為此， 應(yīng)當采取以下措施完善區(qū)域行政協(xié)議的締結(jié)機制： 第一， 在確定需要簽署區(qū)域行政協(xié)議后， 由當事雙方推選人員組成區(qū)域行政協(xié)議起草小組， 并向社會公開征求對協(xié)議起草的意見建議； 第二， 區(qū)域行政協(xié)議按照程序起草完畢后， 向社會公開征求意見， 并根據(jù)征求意見進行相應(yīng)修改完善； 第三， 區(qū)域行政協(xié)議分別由雙方各自完成內(nèi)部相關(guān)程序， 由行政首長或其代表簽署。 （2） 建立區(qū)域行政協(xié)議備案審查機制。 從規(guī)范維度看， 區(qū)域行政協(xié)議是一種公法規(guī)范。 制定得好， 可填補法律不足， 促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展； 制定得不好， 則會 “帶來 ‘規(guī)制失靈’ （政府失靈）， 造成行政資源和社會資源偏離帕累托最優(yōu)， 損害個人利益和公共利益”。7參見前引2， 赫榮平文。因而， 應(yīng)當建立涉及上級權(quán)限的區(qū)域行政協(xié)議報上級審批， 涉及本行政區(qū)域內(nèi)重大事項的區(qū)域行政協(xié)議在遵守重大行政決策程序的基礎(chǔ)上報同級人大常委會討論決定， 不屬于上述情況的區(qū)域行政協(xié)議報上一級政府和同級人大常委會備案的區(qū)域行政協(xié)議備案審查機制。 （3） 建立區(qū)域行政協(xié)議第三方觀察評估機制。 “‘第三方’ 的 ‘獨立性’ 是保證評估結(jié)果公正的起點， 而其專業(yè)性和權(quán)威性則是保證評估結(jié)果的公正的基礎(chǔ)”。8李志軍主編： 《第三方評估理論與方法》， 中國發(fā)展出版社2016 年版， 第5 頁。因此， 我們應(yīng)當借鑒歐盟區(qū)域合作開放協(xié)調(diào)機制基本精神，9參見朱最新： 《區(qū)域一體化法律治理模式初探》， 載 《廣東行政學(xué)院學(xué)報》 2011 年第3 期。建立區(qū)域行政協(xié)議第三方觀察評估機制， 由當事雙方共同委托獨立第三方對區(qū)域行政協(xié)議執(zhí)行情況進行觀察評估， 提出相應(yīng)政策建議， 并向社會公開， 以此通過社會輿論壓力促使當事雙方更好地履行區(qū)域行政協(xié)議， 以解決區(qū)域行政協(xié)議實施和保障中動力不足、 保障不力的問題。（4） 健全區(qū)域行政協(xié)議糾紛解決機制。 “區(qū)域行政協(xié)議糾紛可大可小需要慎重對待， 傳統(tǒng)解決途徑單一， 單純以行政權(quán)制約行政權(quán)遠遠不夠， 在遵循ADR 解決和行政解決優(yōu)先原則前提下， 利用行政訴訟來對區(qū)域行政協(xié)議糾紛進行分流， 以達到社會和諧”。0張祺： 《區(qū)域行政協(xié)議糾紛可訴性探析》， 載 《山東行政學(xué)院學(xué)報》 2016 年第6 期。為此， 我們應(yīng)當建立健全以雙方協(xié)商解決機制為基礎(chǔ)， 以上級行政機關(guān)解決機制為主導(dǎo)， 以仲裁解決機制、1參見前引⑩， 葉必豐等書， 第246-250 頁。司法審查機制為補充的區(qū)域行政協(xié)議多元化解決機制， 從而將區(qū)域行政協(xié)議制度納入法治軌道。

結(jié)語

區(qū)域行政協(xié)議既是區(qū)域府際合作治理的一種常態(tài)化治理工具， 也是現(xiàn)代契約行政在區(qū)域府際合作治理中的一個重要表現(xiàn)； 既是不同行政區(qū)域的行政主體為解決區(qū)域公共行政事務(wù)， 通過平等協(xié)商達成協(xié)議的行政行為， 也是區(qū)域府際合作治理的一種行政法律制度， 更是一種新的公法規(guī)范。 “我國經(jīng)濟和社會的發(fā)展， 基本上是跨越式發(fā)展， 行政法治也必須與經(jīng)濟社會的發(fā)展同步”。2應(yīng)松年： 《中國行政法發(fā)展的創(chuàng)新之路》， 載 《行政法學(xué)研究》 2017 年第3 期。然而， 當前區(qū)域行政協(xié)議就像一項沒有裝修的工程。 區(qū)域行政協(xié)議的法治化就是將工程進行裝修以充分發(fā)揮其功能。 不同的維度， 不同的面向， 區(qū)域行政協(xié)議法治化所面對的問題及其要求、 路徑是不同的。多維視角強調(diào)的是要按照區(qū)域行政協(xié)議的不同面向有的放矢進行規(guī)范化、 制度化， 以便為區(qū)域行政協(xié)議的良善運行提供制度性的保障。 但不同維度， 不同面向區(qū)域行政協(xié)議的法治化并非截然分開，而是存在交叉與融合， 形成合力， 共同為促進有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機制的建立健全， 促進區(qū)域府際合作治理的發(fā)展提供制度力量。