精細化管理在技術偵查程序規(guī)范中的應用

許 婕

（中國人民公安大學偵查學院，北京100038）

隨著現(xiàn)代科學技術的不斷發(fā)展和成熟，技術偵查措施以其獨特的技術優(yōu)勢在應對現(xiàn)代刑事犯罪時脫穎而出，被廣泛運用到偵查實踐中，實現(xiàn)了對犯罪活動的精準打擊和控制。我國目前關于技術偵查措施程序規(guī)范的專門的法律規(guī)制較少，現(xiàn)行法律體系未能全面規(guī)定哪些案件可以執(zhí)行技術偵查措施，審批規(guī)則也一直沒有得到規(guī)范和細化。隨著我國法治進程的深入推進、公眾法治意識的不斷提升，以及輿論監(jiān)督作用的全面加強，社會各界對執(zhí)法部門和執(zhí)法人員執(zhí)法規(guī)范化的要求越來越高。[1]引入現(xiàn)代化管理的理念革新技術偵查的程序規(guī)范管理模式，切實完善技術偵查措施的法律規(guī)制，優(yōu)化技術偵查機關的隊伍管理，規(guī)范技術偵查人員的執(zhí)法活動，既是應對當前刑事案件頻發(fā)的必由之路，也是執(zhí)法機關提升社會治理水平的迫切任務。

一、精細化管理概述

精細化管理這一概念是1911 年由管理學家泰勒（Frederick Winslow Taylor）在《科學管理理論》中首先提出的。精細化管理起源自工業(yè)時代，隨著社會經濟的發(fā)展逐漸成為主要的企業(yè)管理模式。精細化管理能夠細化為三個層次：規(guī)范化、精細化和個性化，三者不變的核心都是對個體行為的規(guī)范，強調對管理責任的清晰劃分并強化后續(xù)的跟蹤落實，將管理責任具體化、明確化，推動資源的優(yōu)化配置得到實現(xiàn)，從而實現(xiàn)最大程度地降低管理成本，最大限度地提高經濟效益的最終目標。

天下大事，必作于細。自20世紀90年代開始，對精細化管理理念的應用不再局限于企業(yè)管理領域，而是被引入到其他領域，在政府管理領域中也找到了適合其發(fā)展應用的土壤，在沖擊著既有管理理念以及手段途徑的同時，也影響、推動著管理創(chuàng)新模式的創(chuàng)新。“精細化政府”模式愈發(fā)受到廣泛關注以及認可。精細化管理在管理理念、方法、技術和運行層面奉行精、細、準、嚴的標準，在對國家治理的思維與方式形成沖擊的同時，實際上也為變革以往粗放式與經驗性的管理思維、方式提供可行路徑。[2]精細化管理在技術偵查程序規(guī)范中的應用，首先要在制度的整體框架上調整宏觀的法律規(guī)制，再從實務的管理操作上嵌入精細化的理念和原則。具體表現(xiàn)為中觀的審批流程優(yōu)化以及微觀的公安信息化建設等多個維度，從而完善技術偵查措施的實施、監(jiān)管、服務、評估等具體程序，最終形成規(guī)范化、精細化、信息化、個性化的技術偵查執(zhí)法程式，實現(xiàn)偵查效能和治理效益的最大化。

二、技術偵查程序規(guī)范現(xiàn)狀

（一）技術偵查措施的立法現(xiàn)狀

我國《刑事訴訟法》中規(guī)定了技術偵查措施的實施原則和實施要求，限定了可以采取技術偵查措施的主體和對應的適用案件范圍，此后公安部和最高人民檢察院分別出臺了《公安機關辦理刑事案件程序規(guī)定》和《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》，對技術偵查措施的適用規(guī)范作了進一步的劃定?！缎淌略V訟法》對技術偵查的實施原則規(guī)定采取技術偵查措施必須建立在履行嚴格批準手續(xù)的基礎上。公安機關的技偵部門是技術偵查措施的實際執(zhí)行部門，而對于人民檢察院決定適用技術偵查措施的情況，規(guī)定“由設區(qū)的市一級以上公安機關按照規(guī)定辦理相關手續(xù)”。

總的來說，我國現(xiàn)行法律體系中技術偵查措施相關的法律規(guī)范在原則上規(guī)定其必須要經過嚴格的批準程序，但在執(zhí)法實踐中如何統(tǒng)一嚴格的審批程序和標準、如何確定技術偵查措施的種類和適用對象等使用情況，以及負責執(zhí)行的具體部門，還需要司法機關和公安機關在實務中確定適用的統(tǒng)一規(guī)范和標準。

（二）技術偵查措施實踐中存在的問題

1.法律規(guī)制不完善，審批程序模糊

受技術偵查措施本身隱蔽性和秘密性的特征限制，我國《刑事訴訟法》中對技術偵查措施缺乏更詳細明確的規(guī)定和指導。從適用范圍和審批程序相關規(guī)定的模糊性可以看出，當前關于技術偵查措施的法律規(guī)制并不完善，這就使得實踐過程中公安機關對于這一類措施的理解與把握缺乏統(tǒng)一準繩。目前來看，各個層次、各個地區(qū)的技術偵查部門實際執(zhí)行技術偵查措施的操作流程和規(guī)范并沒有設定統(tǒng)一的參照依據(jù)，技術偵查部門往往是按照各自上級技偵部門的工作章程作為標桿，而各級偵查人員對法律規(guī)范的掌握能力和自身的綜合能力也參差不齊，以至于對技術偵查審批程序的嚴格程度把握不盡相同。

2.證據(jù)采集程序規(guī)制不完善，公民合法權利救濟缺失

當前階段我國對于技術偵查措施證據(jù)采集程序的規(guī)制仍不完善，可能侵害到公民的合法權益。公安機關在立案后的偵查工作中，對于正在發(fā)生的危險，必須立即果斷地采取有效的偵查措施及時制止，再進行補充審批程序，從而達到把握破案戰(zhàn)機、減少損失擴大、快速鎖定證據(jù)、高效打擊犯罪的目的。這種實踐做法顯然與《刑事訴訟法》中規(guī)定的“嚴格的審批手續(xù)”相悖，證據(jù)采集過程與公民權利保障間的沖突導致了所獲取犯罪證據(jù)的合法性存疑，同時不利于社會外界的監(jiān)督。

3.內部管控寬松，外部監(jiān)督不到位

當前技術偵查措施的所有程序都能在公安機關內部運行，但公安機關內部沒有設置專門的法律監(jiān)督部門，而是由法制部門履行內部執(zhí)法監(jiān)督職能，主要審核案件的手續(xù)、管轄、程序等，無法對技術偵查的全部執(zhí)法過程進行全面的監(jiān)督，其管控效力略顯寬松。人民檢察院是我國的監(jiān)督機關，雖然擁有監(jiān)督權，但缺少相應的監(jiān)督規(guī)范和問責機制，為技術偵查活動設立專門部門進行監(jiān)督并不是切實可行的選擇。監(jiān)督活動的開展既缺乏有效的技術支撐，同時也缺乏現(xiàn)實可循的路徑。

4.技術偵查證據(jù)效力不足

盡管《刑事訴訟法》中明確了將技術偵查措施收集的材料作為證據(jù)使用的合法性，在刑事司法實務中依然會遇到證據(jù)材料效力不足的問題。在實際的偵查活動中，技術偵查部門經常受到傳統(tǒng)偵查思維的影響，急于獲取案件有關的信息，過于注重技術偵查證據(jù)的結果，而忽略了取證過程的合法合規(guī)。我國對于技術偵查證據(jù)的收集和使用這些新問題目前仍然缺乏較強的理論規(guī)范指導，依然處在一個試探求索的狀態(tài)，欠缺規(guī)范的應對方式。

三、精細化管理在技術偵查程序規(guī)范中的優(yōu)化路徑

完善技術偵查程序規(guī)范具有應對日益復雜的犯罪活動的現(xiàn)實必要，也具備限制偵查機關權力、防止濫用的價值追求。精細化管理在技術偵查程序規(guī)范中的優(yōu)化路徑有以下幾個方面：

（一）完善執(zhí)行技術偵查措施的法律依據(jù)，實現(xiàn)法律規(guī)制的規(guī)范化

首先，為解決技術偵查措施法律規(guī)制不完善的問題，應先從立法體例的整體框架上明確技術偵查措施的適用案件范圍、措施種類范圍、審批對象范圍、期限范圍、區(qū)分不同偵查措施的具體內涵和操作規(guī)范，確立精確的、統(tǒng)一的、公開的標準，進而完善通過技術偵查措施取得的證據(jù)的一系列基本技術偵查證據(jù)使用制度。在此基礎上，技術偵查執(zhí)行部門只要以法律為準繩，在整體框架內按照明確的適用規(guī)則來執(zhí)行，就能規(guī)范技術偵查行為。在偵查實踐中，技術偵查措施的具體種類繁多，但關于這些專門技術手段的具體內涵、操作規(guī)范、適用主體等都沒有明確的規(guī)定，需要在立法上給出明確的依據(jù)和標準，這樣既有助于實務部門規(guī)范開展技術偵查措施，也有利于為監(jiān)督部門提供切實有效的監(jiān)督切入點。

其次，有權力就應當有救濟，為平衡技術偵查權的效能和公民基本權利保障之間的關系，應健全技術偵查措施的權利救濟機制。技術偵查措施救濟制度主要是面向技術偵查措施被適用的對象，充分保障其知情權、質證權和求償權。在案件偵查過程中，由于技術偵查往往是秘密開展的，被適用對象往往無法得知偵查部門正在對其采取技術偵查措施，在偵查終結后，對采用技術偵查措施打擊犯罪的實際效果也了解不足，更無法分辨?zhèn)刹檫^程中是否對自己的合法權益造成了過度侵害。所以被適用對象應被賦予一定的事后知情權和申訴權。保障被適用對象知情權的實現(xiàn)勢必對偵查機關開展技術偵查的過程提出更高的要求。在技術偵查過程中，偵查機關應全程進行規(guī)范記錄，以便在偵查完成后相對人能夠通過正當途徑知悉技術偵查適用情況的真實記錄。被適用對象有權對技術偵查實施過程中的不當之處向檢察機關提出申訴，經審查后如確有違法情形，應根據(jù)證據(jù)排除制度進行質證，只有通過法定的質證方式證實了合法性和有效性的證據(jù)材料才可予以采信，否則應予以排除。當技術偵查措施確實對被適用對象造成了侵害時，技術偵查措施被適用對象應被賦予求償權，依照國家賠償法獲得相應的國家賠償。

（二）建立信息共享審批備案機制，實現(xiàn)審批機制的精確化

必要性原則是偵查機關采用技術偵查措施必須堅持的原則共識，結合當前公安系統(tǒng)內部運行技術偵查的模式和技術偵查的實際適用場景，公安機關應積極落實嚴格的技術偵查措施審批程序，最有效可行的方法是建立技術偵查措施的信息共享審批備案制度。

建立信息共享審批備案機制是公安信息化建設的重要組成部分，是精細化管理落實到技術偵查措施審批機制的重要技術支撐。公安信息化管理將刑事案件的辦案全過程進行數(shù)字化處理，實現(xiàn)案件網上辦理、審核、審批、監(jiān)督和考評，以及案件資料的統(tǒng)計分析、綜合查詢等。[3]對于使用傳統(tǒng)偵查手段無法偵破，需要使用技術偵查措施來突破瓶頸獲取新的案件信息的案件，應在完備的立案手續(xù)和案件類型符合法律適用的前提下，首先由具有技術偵查需求的偵查部門在網上填報規(guī)范的申請采取技術偵查措施報告書，同時嚴格約束審批權限，必須由負責人統(tǒng)一審批并簽發(fā)采取技術偵查措施決定書，技偵部門才能使用技術偵查手段。

信息共享審批備案機制的構建既確保了技術偵查措施的執(zhí)行主體始終在法定程序的框架內開展偵查活動，保證采取技術偵查措施收集的證據(jù)材料來源的程序合法性，又能最大化地發(fā)揮出技術偵查措施的效率優(yōu)勢和技術優(yōu)勢，在提高偵查效率的同時保障公民權利始終在法律的保護范圍內。

（三）落實分級量化考評機制，實現(xiàn)偵查隊伍管理信息化

偵查隊伍肩負著打擊犯罪的莊嚴使命，偵查隊伍管理水平的高低直接影響著執(zhí)法效率，進一步影響著社會治安和公平公正。當前偵查隊伍管理模式的主要依據(jù)是公安機關內部的各項規(guī)章制度，由管理層進行考核評價，偏向于制度性管理和經驗型管理，對被管理者工作實效的考量存在客觀性和全面性不足的問題。

精細化管理的最終目標是信息化，健全信息化的分級量化考評機制能夠使偵查隊伍的管理方式逐步轉向更科學高效的信息化管理模式。從偵查機關的層面看，現(xiàn)階段日益增長的技術偵查需求對作為技術偵查措施實施主體的偵查機關應用技術偵查措施的能力提出了更高的要求。當現(xiàn)有人員無法滿足技術偵查工作的要求，缺少專門的技術部門輔助偵查人員調查案件的時候，通過分級機制建立有相應技術資質的專業(yè)部門，開展統(tǒng)一的人員培訓和規(guī)范管理，一方面能夠保證依規(guī)范化程序開展技術偵查活動，另一方面可以確保所得證據(jù)的客觀真實性，也能切實提高技術偵查效能。從偵查人員的角度看，建立分級量化考評機制是憑借信息管理手段對執(zhí)法人員的工作內容進行量化考評。在整個偵查過程中，從申請、審批、執(zhí)行的流程到各類法律文書，都能在系統(tǒng)內得到直觀清晰的體現(xiàn)，并依據(jù)相應的考評標準得到對偵查人員工作實效的量化體現(xiàn)，結果具體、客觀又公正。

信息化管理最突出的作用就是實現(xiàn)了偵查人員工作績效考核從主觀到客觀的轉變，通過信息化的手段同時實現(xiàn)了工作流程控制和人員管理考評。憑借隊伍管理的信息化，偵查機關的管理模式逐漸從以往的粗放式管理向精細化管理轉變，主觀考核等相關的問題也在很大程度上得到解決，體現(xiàn)出分級管理、量化考核的管理特點，更加突顯了管理的公平公正性，不僅僅對于程序規(guī)范、后期追責有益，而且能夠推動偵查隊伍內良性競爭氛圍的形成，進一步加強隊伍建設。

（四）健全內部審查和外部監(jiān)督機制，實現(xiàn)內外監(jiān)管個性化

為應對當前技術偵查措施在公安機關內部運行的實際情況，要進一步健全執(zhí)行技術偵查措施的內部審查機制，同時完善外部監(jiān)督機制。技術偵查涉及申請、審批、執(zhí)行等操作環(huán)節(jié)，通過“網上辦案”系統(tǒng)，每一起案件從受理立案到申請采用技術偵查措施直到偵查結束的所有環(huán)節(jié)都會被全程實時監(jiān)控，這是一種有效的內部監(jiān)督方法。公安信息化“流程管理、精確管理”的特性能有效地強化對技術偵查措施的監(jiān)督和約束，減少人為操作對公正執(zhí)法的影響，規(guī)范了每一個執(zhí)法環(huán)節(jié)。此外，GIS、GPS等警用信息系統(tǒng)能夠直觀地呈現(xiàn)出偵查人員以及車輛的工作軌跡和工作狀態(tài)，并在指揮系統(tǒng)中進行實時調度，為開展技術偵查人員的勤務監(jiān)督提供了有效路徑。

我國目前尚未確立“司法審查原則”，要搭建技術偵查措施監(jiān)督與制約機制的框架，應完善技術偵查措施的外部監(jiān)督機制。首先應在法律層面上明確規(guī)定檢察機關是否有權對適用技術偵查措施的適用情況和執(zhí)行情況進行監(jiān)督，并補充對技術偵查措施違法的責任認定規(guī)則。外部監(jiān)督機制涉及兩方面內容，一是實體監(jiān)督，二是程序監(jiān)督。實體監(jiān)督是對實施技術偵查的偵查機關主體在執(zhí)法過程中是否有違規(guī)適用，是否泄露了國家秘密或侵害到公民合法權益等進行監(jiān)督。程序監(jiān)督是對技術偵查的每個環(huán)節(jié)進行監(jiān)督，確保技術偵查措施獲取技術偵查證據(jù)材料的合法性，對違反程序規(guī)定獲取的證據(jù)材料適用非法證據(jù)排除規(guī)則予以排除。

四、結語

技術偵查措施是偵查機關打擊現(xiàn)代違法犯罪的重要武器，在我國的社會治安治理中發(fā)揮著不可或缺的作用。完善技術偵查的程序規(guī)范必須要有嚴謹?shù)姆稍瓌t和標準的操作規(guī)范作為內在支撐，以及每一個偵查人員在每個執(zhí)法環(huán)節(jié)中的嚴謹合規(guī)來作為驗證。一方面，從規(guī)范技術偵查執(zhí)法的法律效能來說，必須緊密結合法律原則和執(zhí)法實踐，將技術偵查措施的程序規(guī)范細化到具體的工作場景、規(guī)范的法律文書以及明確的操作規(guī)定中，讓執(zhí)法的每個環(huán)節(jié)都透明公開，在提高工作效率的同時科學量化工作實效，“固化于制、實化于行”的規(guī)范執(zhí)法才能夠得到保障。另一方面，從行使技術偵查權的社會效能來說，只有當精細化管理落實到每一個執(zhí)法細節(jié)，才能夠有效地平衡技術偵查措施在打擊犯罪和保障權利之間的矛盾沖突，確保每一次執(zhí)法活動都是公平正義的，既不會過分強調保障權利忽略了打擊控制犯罪方面的作用，也保護了民眾的個人權益免受不必要的侵害。應用精細化管理完善技術偵查措施的程序規(guī)范是一個推進過程，必須依托信息科技的支撐，加速推進公安工作的現(xiàn)代化和信息化進一步發(fā)展，進而提高維護國家安全和社會穩(wěn)定和諧的能力。