我國(guó)高校學(xué)生校內(nèi)申訴制度探析

錢思彤 趙國(guó)軍

（哈爾濱商業(yè)大學(xué)，黑龍江 哈爾濱150028）

在我國(guó)，高校權(quán)力與學(xué)生權(quán)利在教育活動(dòng)中容易產(chǎn)生沖突，學(xué)校依法享有國(guó)家賦予的教育權(quán)以及相關(guān)權(quán)力，學(xué)校和老師有權(quán)對(duì)學(xué)生的違規(guī)行為予以處分，因?yàn)槭侨藶榈目刂菩袨?，存在拿捏不?zhǔn)或出現(xiàn)偏差的情況，容易對(duì)學(xué)生的合法權(quán)益造成損害。學(xué)生如何維權(quán)？此時(shí)，學(xué)生申訴權(quán)這一權(quán)利應(yīng)運(yùn)而生。學(xué)生申訴權(quán)是學(xué)生保障自身合法權(quán)益的民主權(quán)利的具體形式，也是基本人權(quán)的重要體現(xiàn)，不僅有利于保護(hù)學(xué)生在校享有的合法權(quán)利，更有利于增強(qiáng)學(xué)生的法律意識(shí)和法制觀念，更能夠?qū)W(xué)校權(quán)力的行使形成有效的監(jiān)督。隨著依法治校進(jìn)程的推進(jìn)，學(xué)生的申訴意識(shí)也在不斷增強(qiáng)。

關(guān)于學(xué)生申訴權(quán)的規(guī)定，最新且重要的法律規(guī)范是2017年9月1日起施行的《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱新《規(guī)定》），新《規(guī)定》的第6章（第59條至第65條）是關(guān)于學(xué)生申訴的系列規(guī)定，是在原規(guī)定基礎(chǔ)上新增加的一章，對(duì)原有規(guī)定進(jìn)行較大的補(bǔ)充與完善，體現(xiàn)出國(guó)家對(duì)于保護(hù)學(xué)生權(quán)益的高度重視，更是凸顯了新《規(guī)定》力求學(xué)生權(quán)益保護(hù)最大化的目的，其最大的亮點(diǎn)在于如何在程序上規(guī)范和保障申訴制度。

一、學(xué)生申訴權(quán)的性質(zhì)

首先，學(xué)生申訴權(quán)是一項(xiàng)權(quán)利。在法理學(xué)意義上，權(quán)利與義務(wù)相對(duì)應(yīng)，權(quán)利是能夠?yàn)樽约夯蛩藥?lái)利益的手段；其次，學(xué)生申訴權(quán)是救濟(jì)權(quán)。在法律上，救濟(jì)權(quán)的存在和行使，是以其它權(quán)利存在為前提，當(dāng)其他權(quán)利受到損害時(shí)，才可以行使救濟(jì)權(quán)，當(dāng)學(xué)生在校期間的合法權(quán)益受到損害時(shí)，學(xué)生可以提起該項(xiàng)救濟(jì)權(quán)。所謂救濟(jì)，是指“糾正、矯正或改正已發(fā)生或業(yè)己造成傷害、危害、損失或損害的不當(dāng)行為”。[1]申訴權(quán)是一項(xiàng)救濟(jì)權(quán)，是以原權(quán)利——受教育權(quán)的存在為基礎(chǔ)的救濟(jì)權(quán)；最后，學(xué)生申訴權(quán)是請(qǐng)求權(quán)。學(xué)校的教育權(quán)實(shí)質(zhì)上是公權(quán)力，作為公權(quán)力的行政相對(duì)人，學(xué)生享有的申訴權(quán)同樣是一種行政訴權(quán)，行政訴權(quán)是請(qǐng)求行政機(jī)關(guān)或司法機(jī)關(guān)作出公正裁決的一項(xiàng)權(quán)利，因此學(xué)生申訴權(quán)也是一項(xiàng)請(qǐng)求權(quán)。

當(dāng)學(xué)生受教育權(quán)受到不法侵害時(shí)，除了行政復(fù)議和行政訴訟、民事訴訟等救濟(jì)途徑之外，還可以行使校內(nèi)申訴權(quán)、校外申訴權(quán)。校內(nèi)申訴權(quán)，是學(xué)生因?qū)W(xué)校的處分或處理不服，或?qū)W校、教師侵犯其人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益，依法定程序向校內(nèi)學(xué)生申訴處理委員會(huì)提出請(qǐng)求，要求重新處理的權(quán)利。[2]校外申訴權(quán)，是向?qū)W校所在地的省級(jí)教育主管部門提出請(qǐng)求要求重新處理的權(quán)利。本文將學(xué)生的校內(nèi)申訴權(quán)制度作為研究的重點(diǎn)內(nèi)容。

二、高校學(xué)生校內(nèi)申訴制度的優(yōu)越性

（一）是依法治校、依法治國(guó)的重要體現(xiàn)

作為學(xué)校的兩大主體，學(xué)校和學(xué)生都要依法行使權(quán)利，學(xué)校按照法律規(guī)章行使管理權(quán)，學(xué)生依照法律規(guī)定所享有的教育權(quán)受到保護(hù)，而學(xué)生的申訴權(quán)不僅僅是學(xué)生的一項(xiàng)應(yīng)有受教育的權(quán)利，也是保護(hù)其他權(quán)利不受侵害的救濟(jì)性權(quán)利，因此學(xué)生申訴權(quán)的行使是依法治校的重要表現(xiàn)。當(dāng)在校大學(xué)生認(rèn)為自身合法受教育權(quán)受到侵害，符合法律規(guī)定的學(xué)生申訴的理由時(shí)，可以依法向?qū)W校提出申訴，要求重新處理，當(dāng)申訴依然不能保障權(quán)益時(shí)，可以依照法律程序提起訴訟，申訴權(quán)與訴權(quán)的完善有助于學(xué)生樹(shù)立申訴意識(shí)與訴訟意識(shí)。程序意識(shí)與維權(quán)意識(shí)，是一種法治意識(shí)的培養(yǎng)過(guò)程，高校學(xué)生在校期間法治意識(shí)的培養(yǎng)，為今后走向社會(huì)能用法律武器保護(hù)合法權(quán)益打下基礎(chǔ)，更有利于依法治國(guó)的實(shí)現(xiàn)。

（二）有助于樹(shù)立以學(xué)生為本位的育人理念

在高校與學(xué)生的關(guān)系定位問(wèn)題上，在傳統(tǒng)的觀念看來(lái)，高校在學(xué)生的管理上，擁有絕對(duì)權(quán)力或特別權(quán)力，學(xué)生處于弱勢(shì)地位，是學(xué)校行為的受動(dòng)者。在這樣一種特別關(guān)系的氛圍下，對(duì)于學(xué)校對(duì)學(xué)生所做的決定，學(xué)生大多只能接受與認(rèn)可。隨著人們法治意識(shí)的增強(qiáng)及申訴制度的實(shí)施，學(xué)生開(kāi)始對(duì)學(xué)校的一些行為產(chǎn)生質(zhì)疑，進(jìn)而進(jìn)行申訴維權(quán)。學(xué)生申訴制度的實(shí)施，保護(hù)學(xué)生的受教育權(quán)。高校辦學(xué)的主要目的是培養(yǎng)、教育學(xué)生，為學(xué)生服務(wù)，學(xué)生是學(xué)校的主體，非高校管理權(quán)之客體。申訴權(quán)制度的實(shí)施逐步改變了高校以管理權(quán)力為本位的思想，趨向于以學(xué)生為本位的理念，樹(shù)立學(xué)校是服務(wù)主體、并接受學(xué)生監(jiān)督的管理服務(wù)理念，不斷提高管理服務(wù)水平。

但也應(yīng)該注意，保障學(xué)生申訴權(quán)，并不是沒(méi)有限度的保障，也應(yīng)尊重高校的辦學(xué)自主權(quán)，不能為了限制高校作為特別權(quán)力主體的權(quán)力、強(qiáng)調(diào)學(xué)生權(quán)利的維護(hù)而矯枉過(guò)正，要留有高校應(yīng)有的自治空間，實(shí)現(xiàn)高校管理自主權(quán)與學(xué)生權(quán)利保障之間的必要平衡。

（三）有助于節(jié)約維權(quán)成本

高校學(xué)生在校內(nèi)權(quán)利受到侵害時(shí)，學(xué)生在接受處罰后可以求助于司法尋求權(quán)利的救濟(jì)途徑，但是由于高校與學(xué)生的法律關(guān)系的定性，理論界和學(xué)術(shù)界眾說(shuō)紛紜，有行政法律關(guān)系說(shuō)、民事法律關(guān)系說(shuō)和雙重法律關(guān)系說(shuō)（行政、民事法律關(guān)系），高校與學(xué)生法律關(guān)系性質(zhì)的界定不同，給案件的管轄、法院的立案和審判帶來(lái)了很大困擾。目前，我國(guó)對(duì)于大學(xué)生權(quán)利受侵害，尋求行政司法救濟(jì)的案件范圍有限，僅受理嚴(yán)重侵犯學(xué)生受教育權(quán)的相關(guān)內(nèi)容，如入學(xué)資格、學(xué)籍資格，學(xué)位授予、獎(jiǎng)助學(xué)金、助學(xué)貸款等屬于教育糾紛案件的受案范圍，而其他關(guān)于學(xué)生在學(xué)校管理過(guò)程中產(chǎn)生的糾紛的訴訟類別尚存在爭(zhēng)議。而這些權(quán)利受侵害情形，可以通過(guò)申訴救濟(jì)權(quán)利，節(jié)約訴訟成本。

三、新《規(guī)定》關(guān)于學(xué)生申訴權(quán)的法律規(guī)定之“新”解析

新《規(guī)定》將高校管理學(xué)生的出發(fā)點(diǎn)和根本目的定位為保護(hù)學(xué)生的合法權(quán)利，運(yùn)用法律思維和方式去管理學(xué)生，將學(xué)校管理與法治建設(shè)更好地結(jié)合起來(lái)，突出了大學(xué)生在學(xué)校中的主體地位，作為凸顯保護(hù)學(xué)生權(quán)益的申訴制度之相關(guān)法律規(guī)定自然彰顯在法制軌道上管理學(xué)生、尊重學(xué)生、保護(hù)學(xué)生、維護(hù)學(xué)生權(quán)益的思想。

新《規(guī)定》關(guān)于學(xué)生申訴規(guī)定之“新”在于以下幾個(gè)方面：第一，完善學(xué)生申訴處理委員會(huì)的結(jié)構(gòu)。在原有的人員構(gòu)成外，新《規(guī)定》增加負(fù)責(zé)法律事務(wù)的相關(guān)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人作為學(xué)生申訴處理委員會(huì)的組成人員。有條件的學(xué)校，還可以聘請(qǐng)校外法律、教育等方面專家參加。第二，建立暫緩執(zhí)行制度。學(xué)生提起申訴，學(xué)生申訴處理委員會(huì)認(rèn)為必要的，可以建議學(xué)校暫緩執(zhí)行有關(guān)決定。第三，明確學(xué)生通過(guò)行政復(fù)議或者行政訴訟獲得救濟(jì)的權(quán)利。新《規(guī)定》明確“學(xué)生對(duì)處理、處分、復(fù)查或者申訴決定不服的，可以依法提起行政復(fù)議或者行政訴訟。”第四，明確了學(xué)生申訴委員會(huì)的受案范圍。新《規(guī)定》規(guī)定申訴的受案范圍為學(xué)生對(duì)處理或者處分決定。第五，重新規(guī)定學(xué)生申訴時(shí)效。一是在告知學(xué)生申訴期限的情況下，學(xué)生提出申訴的期限由原來(lái)的5個(gè)工作日內(nèi)提出，延長(zhǎng)到10日內(nèi)提出。二是增加了未告知學(xué)生申訴期限的申訴時(shí)效。第六，細(xì)化學(xué)生申訴處理委員會(huì)復(fù)查程序。規(guī)定了延長(zhǎng)復(fù)查期限、暫緩執(zhí)行、復(fù)查意見(jiàn)的作出等。第七，增加有關(guān)對(duì)校外申訴處理決定作出的規(guī)定。這是新《規(guī)定》在學(xué)生申訴規(guī)定中的最大變化，分別對(duì)事實(shí)與程序的認(rèn)定作出明確規(guī)定。第八，增加了責(zé)任追究制度的規(guī)定。

四、我國(guó)高校學(xué)生校內(nèi)申訴制度的局限性

申訴制度在我國(guó)各高校學(xué)生管理中都有規(guī)定，全國(guó)各高等學(xué)校根據(jù)申訴的精神和要求基本都制定了《學(xué)生申訴辦法》，或是在各高校的《學(xué)生手冊(cè)》中對(duì)學(xué)生申訴權(quán)的內(nèi)容進(jìn)行規(guī)定，然而在實(shí)施的過(guò)程中，效果并不理想，操作的過(guò)程也有困難，而且新《規(guī)定》在完善學(xué)生申訴制度上仍然缺乏相關(guān)的程序上的規(guī)定。

（一）缺乏申訴處理委員會(huì)實(shí)體及程序性規(guī)定

新《規(guī)定》雖然增加了關(guān)于申訴處理委員會(huì)的成員身份的規(guī)定，提高了審委會(huì)對(duì)申訴行為評(píng)判的民主性與專業(yè)性程度，但是沒(méi)有對(duì)申訴機(jī)構(gòu)組成中各成員的比例及人數(shù)、權(quán)利與義務(wù)、申訴程序等作出具體規(guī)定。而且，在現(xiàn)有的實(shí)踐中，我國(guó)各高校申訴處理委員會(huì)存在各種的設(shè)置形式，有的高校將其置于校長(zhǎng)辦公室的隸屬之下，有的將其設(shè)置為學(xué)校監(jiān)察管理的一個(gè)職能部門，有的設(shè)置在學(xué)生處之下……這樣隸屬于其他機(jī)構(gòu)的申訴機(jī)構(gòu)的設(shè)置形式，難以保持客觀、中立的獨(dú)立地位，難以發(fā)揮對(duì)高校處分權(quán)的監(jiān)督功能，削弱了高校的申訴處理決定的公信力。

（二）重處理事實(shí)，輕程序

申訴處理委員會(huì)往往只注重學(xué)生違紀(jì)的事實(shí)，注重是否符合學(xué)校規(guī)定，而輕視規(guī)定的合法性和程序的規(guī)范性、正義性。輕視規(guī)定的漏洞或者規(guī)定中有利于學(xué)生方面的表述。在實(shí)踐中，大多缺少聽(tīng)證環(huán)節(jié)，只對(duì)申述書(shū)面材料的審查，導(dǎo)致學(xué)生無(wú)法當(dāng)面抗辯。這也是導(dǎo)致學(xué)生提起訴訟，學(xué)校經(jīng)常敗訴的主要原因。

（三）申訴制度沒(méi)有形成常態(tài)化

一些高校幾乎沒(méi)有申訴案例。一方面學(xué)生對(duì)申訴制度了解得少，遇到訴求大多通過(guò)輔導(dǎo)員反映，向有關(guān)部門反映，或者給校長(zhǎng)寫(xiě)信等。另一方面，高校為規(guī)避申訴和訴訟風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)于需要作出退學(xué)、開(kāi)除處理的學(xué)生，采用勸導(dǎo)其寫(xiě)自愿退學(xué)申請(qǐng)的辦法，這也是近年來(lái)高校成為被告越來(lái)越少的原因。雖然以上兩個(gè)方面的做法也有效處理了問(wèn)題，但對(duì)于大學(xué)生受教育權(quán)利的保護(hù)來(lái)講是不利的。

五、完善高校學(xué)生校內(nèi)申訴制度的建議

（一）明確學(xué)生校內(nèi)申訴受理機(jī)構(gòu)

新《規(guī)定》明確規(guī)定學(xué)校和教育行政部門為申訴機(jī)構(gòu)，但沒(méi)有明確申訴機(jī)構(gòu)的法律地位，保證申訴受理機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性與中立性。

要保證申訴受理機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性與中立性。一是要改革機(jī)構(gòu)設(shè)置，改變掛靠在學(xué)校某個(gè)職能部門（如學(xué)生處）之下的申訴處理委員會(huì)體制，可以考慮將申訴處理委員會(huì)設(shè)置為一個(gè)中立機(jī)構(gòu)，即教育仲裁機(jī)構(gòu)。明確申訴處理委員會(huì)的權(quán)限，法律要以列舉式詳盡規(guī)定，避免模糊不清，賦予申訴處理委員會(huì)調(diào)查權(quán)、審查權(quán)、決定權(quán)。二是調(diào)整現(xiàn)有的申訴處理委員會(huì)人員構(gòu)成，以此保證申訴機(jī)構(gòu)的中立性，在《新規(guī)定》規(guī)定的有關(guān)申訴處理委員會(huì)的組成人員基礎(chǔ)上，增加參與人員類別的多樣性，如職能部門負(fù)責(zé)人可增加學(xué)校紀(jì)檢等相關(guān)具有監(jiān)督職能的部門負(fù)責(zé)人，教師代表的范圍包括申訴學(xué)生本專業(yè)與外專業(yè)教師，且這些老師應(yīng)為不參與學(xué)生管理工作的教師，學(xué)生代表為普通學(xué)生，非學(xué)生會(huì)等學(xué)生組織的學(xué)生干部等。

（二）明確申訴委員會(huì)的受案范圍

受教育權(quán)是學(xué)生所特別享有的權(quán)利，其種類很多，那么當(dāng)受教育權(quán)受損害時(shí)，并非僅僅體現(xiàn)在關(guān)系到入學(xué)資格、違規(guī)違紀(jì)受到處分等問(wèn)題上關(guān)系學(xué)生“命運(yùn)”的重大權(quán)利的損害，為保護(hù)學(xué)生利益，應(yīng)該擴(kuò)大申訴范圍，還應(yīng)包括學(xué)校對(duì)學(xué)生作出的使學(xué)生認(rèn)為其受教育權(quán)利受到損害的行為，而且這種損害行為是對(duì)學(xué)生有直接利害關(guān)系的教育管理行為，例如，獎(jiǎng)助學(xué)金的發(fā)放。

然而擴(kuò)大申訴范圍也應(yīng)是有度的，關(guān)于“學(xué)校、教師侵犯受教育者人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益”的情況實(shí)際上大多不適合走申訴程序。人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)是所有公民都享有的基本權(quán)利，不僅僅是受教育權(quán)這項(xiàng)專屬于學(xué)生的權(quán)利，關(guān)于學(xué)生的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)受到侵害時(shí)的處理，可能涉及公安部門、法院等校外公務(wù)部門對(duì)此的介入，大多非學(xué)校申訴制度所能協(xié)調(diào)、解決的，當(dāng)學(xué)生的人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)受到損害時(shí)直接通過(guò)其他權(quán)利救濟(jì)途徑處理，以保證公民的切身利益得到及時(shí)妥善保護(hù)。

（三）完善學(xué)生申訴相關(guān)法律制度

一是申訴回避制度。申訴是保障學(xué)生權(quán)益的程序，涉及學(xué)生的切身利益，從維護(hù)公平的角度，應(yīng)該將可能影響申訴公正判定的因素排除在外，以保證申訴結(jié)果的客觀、公正?？梢梅芍械幕乇苤贫?，明確規(guī)定作出處分的人員等直接參與申訴案件的利害關(guān)系人，不能成為申訴處理委員會(huì)的組成人員，以及與申訴人有其他利害關(guān)系的人也不能參與到申訴程序中。

二是聽(tīng)證制度。將申訴程序置于廣大學(xué)校師生的視野之下，廣泛征求校內(nèi)以及社會(huì)人士的意見(jiàn)和建議，實(shí)現(xiàn)申訴程序的公開(kāi)、公正，有利于加強(qiáng)對(duì)申訴行為的監(jiān)督，學(xué)校申訴機(jī)構(gòu)在受理申訴后，作出決定前告知申訴人可以申請(qǐng)聽(tīng)證，學(xué)生可以表達(dá)意見(jiàn)、提供證據(jù)，即對(duì)自己認(rèn)為合理的行為進(jìn)行申辯、質(zhì)證、陳述的權(quán)利。

三是申訴前置制度。對(duì)于學(xué)校與學(xué)生之間的教育管理糾紛，將申訴作為訴訟的前置程序，即如果沒(méi)有經(jīng)過(guò)申訴的環(huán)節(jié)，不可以直接以學(xué)校為被告提起訴訟，只有在學(xué)校申訴結(jié)果不滿意或?qū)W校沒(méi)有在規(guī)定的期限內(nèi)作出申訴決定，學(xué)生才可以向法院提起訴訟。因?yàn)閷W(xué)生與學(xué)校的糾紛，多數(shù)是因?qū)W校的內(nèi)部行為引起的，一般的學(xué)校與學(xué)生之間的矛盾是可以通過(guò)申訴途徑解決的，高校本身的教學(xué)活動(dòng)有其專業(yè)性、技術(shù)性等特征，法院對(duì)學(xué)校內(nèi)部的特點(diǎn)沒(méi)有準(zhǔn)確把握的情況下，難以作出公正的判決，所以，將申訴前置，可以提高申訴的利用效率，節(jié)約訴訟成本。

六、結(jié)語(yǔ)

申訴權(quán)的行使，是解決學(xué)校與學(xué)生之間糾紛的有效、便捷途徑，可以節(jié)約司法資源，賦予學(xué)校解決問(wèn)題的主動(dòng)權(quán)，緩解校生矛盾，維護(hù)學(xué)校穩(wěn)定。我國(guó)申訴制度雖已建立，但是近年來(lái)處于擱置狀態(tài)，能夠運(yùn)用申訴維權(quán)的學(xué)生不多，大多數(shù)學(xué)生常運(yùn)用訴訟解決糾紛，申訴的應(yīng)有作用沒(méi)有得到有效發(fā)揮，期望在依法治校進(jìn)程中，能夠帶給申訴權(quán)一片廣闊的空間，真正保護(hù)學(xué)生利益，對(duì)未來(lái)高等學(xué)校學(xué)生管理的法治化產(chǎn)生重要影響。但是，需要指出的是，提高申訴權(quán)在解決糾紛中的作用，承認(rèn)高校管理的自主權(quán)，但并沒(méi)有將自主權(quán)排除在了司法程序之外，訴訟仍是最終的解決問(wèn)題的途徑，符合司法最終解決原則。