行政允諾的法律性質(zhì)研究

劉 潔

（西安工程大學(xué)，陜西 西安710600）

行政權(quán)內(nèi)涵中帶有行政機(jī)關(guān)自由裁量的特性和服務(wù)人民的特質(zhì)，行政允諾行為很好地契合了這一點(diǎn)。法律自身的周延性不足，并且社會(huì)現(xiàn)實(shí)生活提出了多種多樣的需要，在這種情況下，行政機(jī)關(guān)探索運(yùn)用行政允諾這種新型公共服務(wù)方法來達(dá)到追求國家與公民深入合作的目標(biāo)。行政允諾到底是不是行政行為？學(xué)術(shù)界也沒有給出一個(gè)確切的結(jié)論，涉及行政允諾的案件，就不可避免會(huì)出現(xiàn)行政相對人會(huì)以民事訴訟為案由起訴。如果是行政行為，又屬于哪種行政行為呢？人民法院能不能受理呢？一個(gè)行政行為只有為具體行政行為時(shí)才是可訴的，抽象行政行為因其自身的附帶性，不能單獨(dú)、直接提起訴訟。與英美法系國家不一樣的是：大陸法系對“行政行為”這一概念已得到深切認(rèn)同和廣泛應(yīng)用，但是，行政允諾并不是標(biāo)準(zhǔn)的行政行為，所以對其進(jìn)行研究時(shí)不能套用現(xiàn)有的行政行為的理論。因此，行政允諾的性質(zhì)的確是一個(gè)值得關(guān)注和探討的問題。

一、行政允諾的內(nèi)涵

行政允諾具有柔性非強(qiáng)制的特征，為行政機(jī)關(guān)所采用以達(dá)到溫和行政的目的。雖然近年來行政允諾在理論界和實(shí)務(wù)界都異?；钴S，但至今學(xué)界還沒對這種行為的概念內(nèi)涵給出一個(gè)接受度較高的答案。行政允諾的內(nèi)涵既具有狹義的，亦具有廣義的。廣義而言，只要行政主體所作意思表示的目的為意欲為自身設(shè)定為一定行為或不為一定行為的義務(wù)，就可認(rèn)定該行政主體作出了行政允諾。它包含兩種類型：附條件允諾和無條件允諾。附條件允諾指的是要求行政相對人完成了行政主體提出的特定行為后，行政主體才據(jù)此對其作出授意行為的意思表示行為。[1]這種允諾需要相對人與行政機(jī)關(guān)有序配合。無條件允諾指行政主體單純使自己負(fù)以義務(wù)，并不要求相對人積極作出行為予以配合。從法律效果上來分析，不要求相對人作出一定行為來參與其中，一般不會(huì)且不可能構(gòu)成實(shí)質(zhì)意義上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，因此這種行為只有寬泛的宣誓意義。狹義的行政允諾，僅指實(shí)質(zhì)上能夠產(chǎn)生法律效力并形成當(dāng)事人之間權(quán)利義務(wù)關(guān)系的承諾，即附條件的行政允諾。無論從哪種意義上來說，行政允諾都是行政機(jī)關(guān)為了實(shí)現(xiàn)自己追求的行政管理目標(biāo)、增進(jìn)社會(huì)福祉，通過發(fā)布規(guī)范性文件或通告的方式作出承諾將為或不為一定行為的意思表示。[2]

二、行政允諾的法律性質(zhì)分析

學(xué)界從不缺少對行政允諾的法律性質(zhì)的討論，但是至今仍尚未形成接受度較高的統(tǒng)一意見。分析我國學(xué)者的觀點(diǎn)，有的認(rèn)為其是行政行為，有的認(rèn)為其是行政合同行為，還有的認(rèn)為在不同情形下行政允諾的性質(zhì)是不同的，要具體情況具體分析。為什么學(xué)者們對這個(gè)問題會(huì)產(chǎn)生如此之大的分歧？筆者認(rèn)為是主要由于以下這兩個(gè)原因：一是學(xué)者們分析問題時(shí)依據(jù)的行政行為基本理論是不同的，行政行為理論如今在學(xué)界仍沒有得到統(tǒng)一；二是這些學(xué)者在得出結(jié)論時(shí)大多僅立足于一種形式的行政允諾行為。但事實(shí)上，隨著社會(huì)生活的日新月異，服務(wù)承諾制的不斷推廣，作出承諾的主體、承諾面對的對象以及承諾的內(nèi)容等也不斷得到更新。所以，對行政允諾的法律性質(zhì)也要根據(jù)具體情形，條分縷析，最后得出令人信服的結(jié)論。

雖然司法解釋認(rèn)可了行政允諾為行政行為的法律地位，但理論上并無統(tǒng)一的答案，實(shí)踐中也是模糊不清的，所以去深入研究行政允諾的性質(zhì)是相當(dāng)有必要的，是不是可能為抽象也可能為具體行政行為？根據(jù)一般理論，行政行為是行政主體作出的行使職權(quán)、履行行政職責(zé)并具有法律意義的行為。由此可知，行政行為的構(gòu)成要素有三：主體要素，職權(quán)、職責(zé)要素和法律要素。那么行政允諾是否符合現(xiàn)在學(xué)界接受度較高的理論所示的行政行為構(gòu)成要件呢？首先，行政行為必然應(yīng)是行政機(jī)關(guān)的行為。作出的行政允諾行為的也是行政機(jī)關(guān)。其他社會(huì)組織或個(gè)人即使作出允諾也屬于民事允諾，并非行政允諾。其次，行政允諾行為也是符合行政行為的職權(quán)要素的。行政機(jī)關(guān)行使行政職權(quán)的行為是行政行為。行政允諾也是行政機(jī)關(guān)基于行政管理的需要且法律賦予其職權(quán)而為的行為。具有相關(guān)行政職權(quán)的部門都可以作為行政允諾的作出者，只要其作出允諾的內(nèi)容都在自己職權(quán)范圍之內(nèi)。因此，可以說，任何行政允諾都必須包含行政職權(quán)要素。也可以這樣說，如果一個(gè)行為沒有包含行政職權(quán)要素,哪怕是由行政機(jī)關(guān)作出的，也不能認(rèn)為是行政允諾。需要特別說明的是，要靈活理解行政允諾中的職權(quán)要素。在現(xiàn)代行政涉及社會(huì)事務(wù)如此錯(cuò)綜復(fù)雜的背景下，立法者不可能涵蓋社會(huì)事務(wù)的所有方面并對其進(jìn)行細(xì)致入微規(guī)定。因此，自由裁量權(quán)的存在顯然是必要的，自由裁量權(quán)就成為行政權(quán)的一個(gè)突出特征。行政允諾正是行政主體運(yùn)用行政裁量權(quán)處理社會(huì)事務(wù)的典型表現(xiàn)狀態(tài)之一。行政機(jī)關(guān)可以靈活機(jī)動(dòng)地決定是否采用允諾方式和允諾的具體內(nèi)容完成具體行政執(zhí)法任務(wù)。最后，判斷行政允諾是否具備法律效果要件。所謂法律效果要素，是指行政機(jī)關(guān)的特定行為會(huì)引起權(quán)利、義務(wù)的變更，包含潛在與實(shí)然、實(shí)體與程序以及當(dāng)下與將來之效果。[3]本文認(rèn)為行政允諾的內(nèi)容與對象是判斷其能否產(chǎn)生法律效果的決定因素，可分為以下三個(gè)方面：

（一）作為抽象行政行為的允諾

在具體的行政執(zhí)法過程中，有好多行政主體常常都會(huì)發(fā)布行政允諾書來給大眾作允諾，承諾為大眾提供服務(wù)，而且都是以自己的名義在法律、法規(guī)規(guī)定的范圍內(nèi)或者根據(jù)職權(quán)作出的。這些允諾中如果從根本上來說就是依自己本來就有的職權(quán)作出的，它的依據(jù)就不是具體法律規(guī)定，但這還是給自己設(shè)定義務(wù)，為他人設(shè)定權(quán)利的行為，這就會(huì)影響對方的相關(guān)利益，自然而然就產(chǎn)生了法律上的效果。除此之外，就算是根據(jù)現(xiàn)有法律法規(guī)相關(guān)規(guī)定作出的，也會(huì)有這一類規(guī)定——細(xì)化了、具體了法律對自己的要求。從表面看起來它好像有現(xiàn)有的法律規(guī)范來源，但從根本上來說，它還是給自己設(shè)定了新的權(quán)利義務(wù)。雖然在性質(zhì)上和原來的法律規(guī)范設(shè)定的權(quán)利義務(wù)沒有區(qū)別，但兩者勢必在內(nèi)涵或者外延還是會(huì)有一定的不同。所以具體到這種情形，行政允諾是抽象行政行為。

（二）作為具體行政行為的行政允諾

前面有很多學(xué)者已研究過行政允諾的性質(zhì)，且很多都注重區(qū)分行政允諾的行為本身和行政允諾的后續(xù)相關(guān)行為進(jìn)行分別研究。如此便又產(chǎn)生了一個(gè)問題，訴訟中法院的審理對象一般只能是具體行政行為，而除了特定情形下的附帶審查，審判時(shí)對抽象行政行為則不得碰觸。這時(shí)又有人提出等到特定的相對人出現(xiàn)，抽象行政行為都能變成具體行政行為。那么照這樣去類推，只要等到相對人出現(xiàn)，就能轉(zhuǎn)化，勢必所有的抽象行政行為終有一天都能轉(zhuǎn)化為具體行政行為，這是不合邏輯的，這是將行政允諾人為地階段化了。[4]對這樣附條件的行政行為無論怎樣去研究分析都和原來的相去甚遠(yuǎn)，研究的對象就出現(xiàn)錯(cuò)誤了。

這些學(xué)者的研究其實(shí)總結(jié)下來有兩點(diǎn)問題，一是對研究對象把握錯(cuò)誤。我們的初衷是要討論行政允諾行為本身的性質(zhì)，從來不是因?yàn)樾姓黧w后來又作出的一個(gè)行為反過來去影響前一行為的性質(zhì)，這樣一來，研究的就是隨后行為的性質(zhì)，并非最初的研究對象——行政允諾的性質(zhì)了，比如在研究預(yù)先合同行為時(shí)，并不是因?yàn)樗髞韺?huì)形成行政協(xié)議——一種行政行為而認(rèn)定它為行政行為，根本上是因?yàn)轭A(yù)先合同行為自身就帶有處理性，能影響當(dāng)事人權(quán)益。因此，在研究行政允諾這個(gè)行為其本身的性質(zhì)時(shí)，可以通過看其對象和內(nèi)容是否影響到相對人的權(quán)益來判斷它的性質(zhì)，而不可以通過其后續(xù)的執(zhí)行等相關(guān)行為來倒過去推它的性質(zhì)。二是有些學(xué)者對行政允諾本身性質(zhì)的認(rèn)識就有問題，行政允諾可以為具體行政行為的，并不只能是抽象的行政行為。

因此對以上論述進(jìn)行總結(jié)，發(fā)現(xiàn)應(yīng)以相對人是否特定來直接判斷具體行政行是否已經(jīng)達(dá)成，如行政機(jī)關(guān)作出允諾對積極主動(dòng)拆遷的特定范圍內(nèi)的拆遷人群給予獎(jiǎng)勵(lì)，率先完成拆遷的先獲得獎(jiǎng)勵(lì)，只要拆遷人完成就可以；以及民政部門答應(yīng)的要幫助有困難的人等。從上面舉出的一些例子可以看出，行政允諾只要作出便啟動(dòng)行政程序，并有公法層面的法律效果。這種法律效果既包括了現(xiàn)下的法律效力，也包括未來可能的法律效力。這些法律效果都會(huì)對相對人產(chǎn)生影響，后續(xù)的那些實(shí)施、執(zhí)行等行為根本不會(huì)對它的性質(zhì)產(chǎn)生任何影響，因此，被認(rèn)為是具體行政行為。

（三）作為行政事實(shí)行為的行政允諾

目前許多的行政允諾行為都是行政機(jī)關(guān)根據(jù)原本已經(jīng)就有的法律法規(guī)的明確規(guī)定來對不特定的多數(shù)人作出的。比如，《道路交通安全法》第93條規(guī)定如果機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)溯p度違法，比如違規(guī)停放車輛，經(jīng)口頭警告后立即駕車離開的將不予以處罰。某市公安交警部門便出臺相關(guān)措施，對違停、臨停等行為，民警指出后馬上改正的，不再處罰。另外，行政機(jī)關(guān)常常通過發(fā)布允諾書的方式來展示自己為民服務(wù)的精神、忠于職守的品質(zhì)、提高效率的追求等。這些承諾的內(nèi)容一般都是對已有的法律規(guī)定的重述，或依據(jù)的是機(jī)關(guān)內(nèi)部對其工作人員的具體要求，是對保證其工作人員遵紀(jì)守法、恪守職責(zé)的表態(tài)。這類行為不會(huì)影響現(xiàn)存的行政法律關(guān)系，沒有衍生出任何新的法律效果，因此，這仍屬于行政事實(shí)行為。

經(jīng)過以上討論分析，可以得出結(jié)論，具體情況下不同行政允諾具有不同的性質(zhì)，可為抽象行政行為，可為具體行政行為，還有不會(huì)實(shí)際影響行政法律關(guān)系的行政事實(shí)行為。

三、結(jié)語

經(jīng)過研究得出下列結(jié)論：有些行政允諾是行政行為，有些不是，而屬于行政行為的那些行政允諾，可能是具體行政行為，也可能是抽象行政行為。它的性質(zhì)也是多種多樣的，我們要對其性質(zhì)進(jìn)行全面地把握，才能讓行政相對人在權(quán)益受到侵害時(shí)知道該采取何種途徑救濟(jì)自己的權(quán)利，才能使法院作出裁判時(shí)有統(tǒng)一的依據(jù)，這仍然需要我們堅(jiān)持不懈地努力與探索。