我國(guó)反壟斷行政罰款制度研究

朱秋穎

（廣西師范大學(xué)法學(xué)院，廣西 桂林541006）

一、反壟斷行政罰款制度概述

（一）反壟斷行政罰款制度的概念

反壟斷法行政罰款制度是指反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)經(jīng)營(yíng)者實(shí)施壟斷協(xié)議、濫用市場(chǎng)支配地位、進(jìn)行經(jīng)營(yíng)者集中和行政壟斷行為等違法行為處以一定數(shù)額罰款的制度。行政罰款介于作用有限的民事賠償和過(guò)于嚴(yán)厲的刑事制裁之間，可以靈活地結(jié)合其他行政法律責(zé)任手段，達(dá)到較好的執(zhí)法效果。因此，行政罰款在反壟斷法行政法律責(zé)任中占據(jù)中心地位，是執(zhí)法機(jī)構(gòu)在處理壟斷案件時(shí)所采取的最常用和最重要的法律手段。

（二）反壟斷行政罰款制度的功能

1.懲罰功能

經(jīng)營(yíng)者的違法壟斷行為不僅對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序構(gòu)成挑戰(zhàn)，同時(shí)還侵害了其他經(jīng)營(yíng)者的自主經(jīng)營(yíng)權(quán)和消費(fèi)者的權(quán)益，因此，國(guó)家必須對(duì)這些違法壟斷行為進(jìn)行懲罰。懲罰的主要功能是使經(jīng)營(yíng)者對(duì)其實(shí)施違法壟斷行為而承擔(dān)相應(yīng)的處罰。

2.威懾功能

威懾不僅僅針對(duì)違法經(jīng)營(yíng)者，還針對(duì)可能實(shí)施違法壟斷行為的其他人。行政罰款制度的設(shè)定使得經(jīng)營(yíng)者在實(shí)施壟斷行為時(shí)必須考慮違法成本問(wèn)題，衡量罰款數(shù)額與違法所得的預(yù)收利益，發(fā)現(xiàn)違法成本較高時(shí)會(huì)放棄實(shí)施違法壟斷行為。

二、我國(guó)反壟斷行政罰款制度存在的問(wèn)題

（一）罰款細(xì)則不明確

1.罰款指南尚未出臺(tái)

目前，我國(guó)對(duì)于反壟斷行政罰款的內(nèi)容只見(jiàn)于反壟斷法中，還未出臺(tái)針對(duì)壟斷案件行政罰款制度的專門規(guī)定。雖然2016年國(guó)家發(fā)展改革委起草了《關(guān)于認(rèn)定經(jīng)營(yíng)者壟斷行為違法所得和確定罰款的指南（征求意見(jiàn)稿）》，但目前尚未出臺(tái)。因此，也沒(méi)有明確的行政罰款計(jì)算細(xì)則。我國(guó)反壟斷法對(duì)于行政罰款制度的規(guī)定較為模糊和籠統(tǒng)，這不僅影響到執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)壟斷案件執(zhí)法的可操作性，影響行政罰款制度威懾作用的發(fā)揮，并且還直接影響到我國(guó)對(duì)于違法壟斷行為的制裁以及反壟斷法的實(shí)施效果。

2.具體法條概念模糊

“上一年度銷售額”作為我國(guó)反壟斷行政罰款的計(jì)算基準(zhǔn)，如何界定這一基準(zhǔn)對(duì)于被處罰的經(jīng)營(yíng)者將產(chǎn)生不同的影響。

一是關(guān)于“上一年度”的概念。反壟斷法沒(méi)有對(duì)“上一年度”作出明確的界定，導(dǎo)致在執(zhí)法實(shí)踐中，執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)不同案件認(rèn)定的“上一年度”存在不同的理解。執(zhí)法機(jī)關(guān)一般將“上一年度”界定為“立案調(diào)查前”或是“作出處罰決定的上一會(huì)計(jì)年度”。此外，有的學(xué)者提出，“上一年度”是指壟斷行為發(fā)生還是壟斷行為停止的上一年度？是壟斷協(xié)議達(dá)成時(shí)還是壟斷協(xié)議實(shí)施時(shí)的上一年度？還有例外情況就是有的經(jīng)營(yíng)者還未成立滿一年，如何計(jì)算？這都是反壟斷法沒(méi)有具體的相關(guān)規(guī)定所造成的問(wèn)題。

二是“銷售額”問(wèn)題。銷售額的相關(guān)界定是罰款基準(zhǔn)中最具爭(zhēng)議性問(wèn)題。首先，從地域上來(lái)講，是按照涉案經(jīng)營(yíng)者的全部銷售額，還是壟斷行為涉及的地理區(qū)域市場(chǎng)的銷售額來(lái)計(jì)算？是按照全球范圍內(nèi)還是全國(guó)或是地區(qū)的銷售額來(lái)計(jì)算？其次，從商品范圍上講，其是只計(jì)算涉案直接相關(guān)的產(chǎn)品或服務(wù)的銷售額，還是不管是直接相關(guān)還是間接相關(guān)都計(jì)算在內(nèi)？或是計(jì)算涉案經(jīng)營(yíng)者的全部銷售額？目前來(lái)說(shuō)，我國(guó)對(duì)于“銷售額”的概念是界定不清的，這會(huì)導(dǎo)致執(zhí)法機(jī)構(gòu)處罰不一，反壟斷罰款不透明，進(jìn)而增加了執(zhí)法爭(zhēng)議。

（二）罰款比例幅度的裁量因素過(guò)于原則

根據(jù)《反壟斷法》第49條可知，罰款數(shù)額的裁量因素為違法行為的性質(zhì)、程度和持續(xù)時(shí)間等因素。該條開(kāi)放式列舉了裁量因素，說(shuō)明執(zhí)法機(jī)關(guān)在確定罰款數(shù)額時(shí)不僅要考慮法律明確列舉的三大因素，還有其他輔助裁量因素。這種開(kāi)放性的規(guī)定加大了執(zhí)法機(jī)關(guān)的執(zhí)法難度。根據(jù)學(xué)者研究壟斷案件發(fā)現(xiàn)，輔助裁量因素主要是涉案經(jīng)營(yíng)者是否積極配合調(diào)查、是否主動(dòng)停止違法行為、是否積極整改。并且，執(zhí)法實(shí)踐中輔助裁量因素對(duì)于最終罰款數(shù)確定的影響比法定裁量因素要大，例如“合生元案”。對(duì)于那些積極主動(dòng)配合調(diào)查以及作出整改的違法經(jīng)營(yíng)者，執(zhí)法機(jī)關(guān)減少了一定的執(zhí)法難度，降低了執(zhí)法成本，相對(duì)來(lái)說(shuō)處罰較輕。但是，對(duì)于執(zhí)法機(jī)關(guān)在確定罰款數(shù)額時(shí)主要考量當(dāng)事人的主觀態(tài)度，而未將法律規(guī)定的法定裁量因素作為主要裁量因素，這顯現(xiàn)出執(zhí)法機(jī)關(guān)的隨意性，導(dǎo)致反壟斷罰款不能很好地發(fā)揮懲罰和威懾作用。

（三）罰款數(shù)額較低，威懾力不足

反壟斷法的威懾作用必須要充分發(fā)揮。大量學(xué)者對(duì)壟斷案件進(jìn)行數(shù)據(jù)分析，發(fā)現(xiàn)懲罰概率和懲罰嚴(yán)厲程度的提高具有明顯威懾力。因此，反壟斷行政罰款細(xì)則必須具體明確，但是，從我國(guó)目前立法來(lái)看，相關(guān)罰款規(guī)定較抽象。根據(jù)《反壟斷法》第46—48條可知，對(duì)于實(shí)施壟斷協(xié)議或?yàn)E用市場(chǎng)支配地位的經(jīng)營(yíng)者，可處以上一年度銷售額1%—10%的罰款，實(shí)施經(jīng)營(yíng)者集中的，處50萬(wàn)元以下罰款。相比而言，我國(guó)對(duì)于壟斷行為的罰款，數(shù)額是很低的，威懾力不足。在面對(duì)法律規(guī)定的罰款數(shù)額較低的情況下，經(jīng)營(yíng)者會(huì)為了高額的壟斷利益而忽略了實(shí)施違法行為所帶來(lái)的法律代價(jià)。因?yàn)檫`法成本遠(yuǎn)低于違法所得的利益，經(jīng)營(yíng)者即使會(huì)受到行政處罰，其在衡量?jī)烧咧筮€是選擇實(shí)施違法壟斷行為。罰款數(shù)額過(guò)低，威懾作用不大，行政罰款的適用性降低，反壟斷法就不能得以充分實(shí)施。

三、國(guó)際立法經(jīng)驗(yàn)

（一）歐盟

根據(jù)1998年的罰款指南，歐盟委員會(huì)確定反壟斷罰款數(shù)額最關(guān)鍵的是確定基本嚴(yán)重?cái)?shù)。這個(gè)數(shù)字表示違法壟斷行為的嚴(yán)重性。2006年的罰款指南進(jìn)一步規(guī)定了確定罰款的考量因素。該指南綜合考量違法壟斷行為的性質(zhì)、對(duì)市場(chǎng)所產(chǎn)生影響的大小以及涉案市場(chǎng)規(guī)模三因素，將違法壟斷行為分為輕微、嚴(yán)重以及特別嚴(yán)重三個(gè)等級(jí)。不同危害程度的罰款數(shù)額不同，在罰款數(shù)額框架內(nèi)，歐盟委員會(huì)依據(jù)指南確定了反壟斷罰款數(shù)額的“兩步法”：一是確定罰款的基礎(chǔ)數(shù)額。其罰款基礎(chǔ)數(shù)額確定的計(jì)算公式為：罰款基礎(chǔ)數(shù)額=銷售價(jià)值×比率（≤30%）×年數(shù)+進(jìn)入費(fèi)（針對(duì)惡性卡特爾）。二是罰款基礎(chǔ)數(shù)額的調(diào)整。在罰款基礎(chǔ)數(shù)額確定后，最后還是有待歐盟作進(jìn)一步調(diào)整，也就是說(shuō)具體案件的罰款比例由歐盟委員會(huì)在上述框架內(nèi)自由裁量。其裁量主要是考慮以下幾點(diǎn)：1.從重或從輕處罰的情節(jié)；2.確保有效阻止違法；3.總營(yíng)業(yè)額10%的封頂；4.特殊情況的照顧?？傮w來(lái)說(shuō)，歐盟的罰款指南對(duì)于反壟斷行政罰款提供了法律依據(jù)。

（二）德國(guó)

德國(guó)的罰款制度主要體現(xiàn)在《德國(guó)反限制競(jìng)爭(zhēng)法》。在2013年新修訂的該法第81條規(guī)定反壟斷罰款針對(duì)的行為分為兩類：一是輕微違法壟斷行為，二是嚴(yán)重違法壟斷行為。對(duì)于比較嚴(yán)重的違法壟斷行為，對(duì)于罰款數(shù)額的最高額規(guī)定是不能超出“作出處罰決定前的上一年度該企業(yè)全球營(yíng)業(yè)額的10%”。另外，該法第81條還規(guī)定了聯(lián)邦卡特爾局可以制定如何確定罰款數(shù)額的一般原則。依據(jù)該規(guī)定，聯(lián)邦卡特爾局在同年公布了罰款確定指南。在該指南中，卡特爾局明確指出，“作出處罰決定前的上一年度該企業(yè)全球營(yíng)業(yè)額的10%”只是罰款的上限，并不是計(jì)算罰款數(shù)額的基數(shù)。指南中規(guī)定了罰款數(shù)額的計(jì)算方式：一是確定罰款基數(shù)，一般是對(duì)違法者的違法收益或?qū)κ芎θ嗽斐蓳p害的潛力進(jìn)行評(píng)估，通常是以違法者涉案產(chǎn)品或服務(wù)有關(guān)的上一年度的國(guó)內(nèi)營(yíng)業(yè)額為基準(zhǔn)×10%。二是確定罰款系數(shù)，根據(jù)涉案經(jīng)營(yíng)者經(jīng)營(yíng)能力的大小，以經(jīng)營(yíng)者的營(yíng)業(yè)額作為標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步確定罰款基數(shù)要乘以的倍數(shù)。三是調(diào)整罰款數(shù)額。計(jì)算出來(lái)的罰款數(shù)額，需要進(jìn)一步考慮違法壟斷行為以及違法者相關(guān)的事實(shí)予以調(diào)整，最終確定罰款數(shù)額。

四、完善我國(guó)反壟斷行政罰款制度的對(duì)策措施

為了解決我國(guó)反壟斷行政罰款制度的現(xiàn)存問(wèn)題，制定一部統(tǒng)一的罰款指南有其迫切性和必要性，其對(duì)于提高我國(guó)反壟斷行政罰款的可操作性、透明性和正當(dāng)性具有非常大的意義。借鑒相關(guān)立法經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)制定一部罰款指南應(yīng)著重考慮以下問(wèn)題：

（一）明確相關(guān)概念

一是明確“上一年度”的概念。因?yàn)榉磯艛喾ň哂休^強(qiáng)的涉外特性，為了避免發(fā)生在依據(jù)反壟斷法的域外效力處罰違法外國(guó)企業(yè)時(shí)面臨法律依據(jù)不充分的問(wèn)題，筆者認(rèn)為需要根據(jù)反壟斷法的特性以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局來(lái)對(duì)“上一年度”進(jìn)行調(diào)整，明確規(guī)定什么是“上一年度”，以及變革現(xiàn)行實(shí)施的統(tǒng)一會(huì)計(jì)年度，可以靈活根據(jù)不同情況進(jìn)行一定的調(diào)整。還有就是對(duì)某些例外情況作出規(guī)定，例如成立未滿一年的違法企業(yè)的銷售額如何計(jì)算，這種情況法律也應(yīng)要有一定的規(guī)定。

二是明確“銷售額”的概念。歐盟采用了“銷售價(jià)值”這一術(shù)語(yǔ)，德國(guó)采用了“營(yíng)業(yè)額”這一術(shù)語(yǔ)，雖然名稱有著差別，但大致意義相當(dāng)：都是指涉案所涉特定區(qū)域所涉產(chǎn)品或服務(wù)所獲得的收入。鑒于此，我國(guó)對(duì)于銷售額的明確也應(yīng)限定在涉案地理區(qū)域，據(jù)此，我國(guó)對(duì)于銷售額的計(jì)算應(yīng)以本國(guó)或地區(qū)范圍內(nèi)的銷售額為基準(zhǔn)。此外，按照“特殊情況特殊處理”的原則，對(duì)于個(gè)別國(guó)際違法壟斷案件的處理要依據(jù)具體情況特殊處理，當(dāng)然，當(dāng)違法壟斷行為屬于卡特爾這一類的行為時(shí)，執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)且有權(quán)將相關(guān)地理范圍擴(kuò)大到全球市場(chǎng)，以涉案企業(yè)的全球銷售額作為計(jì)算罰款數(shù)額的參考。

（二）明確罰款的裁量因素

歐盟和德國(guó)在確定罰款（罰金）時(shí)，其裁量因素在相關(guān)法律規(guī)定里相對(duì)細(xì)化，我國(guó)可以借鑒相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，把反壟斷行政罰款的裁量因素盡可能細(xì)化，以確保處罰合理。

一是罰款的法定裁量因素。結(jié)合執(zhí)法實(shí)踐以及相關(guān)學(xué)者的理論成果，可以概括出罰款的法定裁量因素有：違法行為的性質(zhì)、涉案經(jīng)營(yíng)者的市場(chǎng)份額、違法行為的持續(xù)時(shí)間、違法行為的危害程度等。對(duì)于這幾點(diǎn)因素，筆者認(rèn)為，在反壟斷法或者以后可能出臺(tái)的實(shí)施指南中應(yīng)明確指出相應(yīng)的詳細(xì)內(nèi)容，讓執(zhí)法機(jī)關(guān)以及相關(guān)利害人可以明確了解到，以增強(qiáng)操作性與透明度。以上的考量因素作為罰款基本數(shù)額的考量幅度，運(yùn)用于所有的違法壟斷案件。

二是罰款的輔助裁量因素。在罰款基礎(chǔ)數(shù)額確定后，執(zhí)法機(jī)關(guān)結(jié)合具體案例案情通過(guò)加重、減輕的輔助裁量因素對(duì)罰款基礎(chǔ)數(shù)額進(jìn)行調(diào)整，也即對(duì)其罰款數(shù)額的增減。我國(guó)作出相關(guān)法律規(guī)定，明確加重以及減輕處罰的情節(jié)。加重情節(jié)主要有累犯、主導(dǎo)者或作為煽動(dòng)者、拒絕配合等；減輕情節(jié)主要有被迫、過(guò)失、積極配合等罰款的輔助裁量因素，主要運(yùn)用于對(duì)罰款數(shù)額的調(diào)整，由執(zhí)法機(jī)構(gòu)結(jié)合具體案件情況進(jìn)行裁量。

（三）提高處罰力度

我國(guó)反壟斷行政罰款制度雖然借鑒了歐盟競(jìng)爭(zhēng)法的立法規(guī)則，但不管是從立法上還是執(zhí)法實(shí)踐來(lái)看，我國(guó)反壟斷罰款的比例和數(shù)額相對(duì)其他國(guó)家或地區(qū)都是較低的，罰款的懲罰性和威懾性不足。歐盟的罰款上限也是10%，但是歐盟計(jì)算的是全球營(yíng)業(yè)額，而我國(guó)10%的罰款上限是作了限制解釋的，計(jì)算的是涉案經(jīng)營(yíng)者在中國(guó)某一區(qū)域的銷售額，和歐盟相比，數(shù)額相差很大。并且，如果對(duì)歐盟罰款的計(jì)算中，將銷售額作限制解釋，其也是歐洲經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的銷售額，最高的罰款比例可以達(dá)到30%。德國(guó)與歐盟的規(guī)定差不多?？梢?jiàn)，比較我國(guó)50萬(wàn)元以下的罰款以及10%的罰款上限，我國(guó)罰款的威懾性是不足的。因此，我國(guó)應(yīng)提高反壟斷罰款比例，加大罰款數(shù)額。對(duì)于罰款比例具體多少，不僅要考慮到國(guó)情，也要考慮到國(guó)際層面以及涉案情況，靈活確定罰款比例。另外，罰款比例和數(shù)額的提高也要權(quán)衡執(zhí)法機(jī)關(guān)、經(jīng)營(yíng)者以及消費(fèi)者之間的利益，體現(xiàn)過(guò)罰相當(dāng)原則，達(dá)到違法經(jīng)營(yíng)者能承擔(dān)違法成本，又不會(huì)阻礙經(jīng)營(yíng)者的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，同時(shí)維護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益和執(zhí)法公平公正的作用。

五、結(jié)語(yǔ)

自我國(guó)反壟斷法實(shí)施十多年以來(lái)，壟斷案件越來(lái)越多，反壟斷罰款數(shù)額也越來(lái)越高，但是威懾性仍不足，原因是我國(guó)反壟斷罰款制度還有不完善的地方，如對(duì)于罰款方面的法律規(guī)定過(guò)于原則，缺乏明確性和可操作性罰款的計(jì)算方式和考量因素不明確；執(zhí)法機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)較大。歐盟和德國(guó)的反壟斷罰款（罰金）制度相對(duì)完善，對(duì)于罰款的計(jì)算方式和步驟都有明確的規(guī)定；并配套了寬恕制度，對(duì)罰款數(shù)額作出了減免規(guī)定。可以借鑒這些國(guó)家或地區(qū)有關(guān)反壟斷罰款制度的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)反壟斷罰款制度實(shí)施的具體情況，從明確相關(guān)概念、罰款的裁量因素和提高處罰力度三方面來(lái)完善我國(guó)反壟斷行政罰款制度。期待我國(guó)能夠出臺(tái)一部專門的罰款指南，增強(qiáng)反壟斷行政罰款制度的可操作性，以促進(jìn)反壟斷法的立法完善和執(zhí)法得以科學(xué)實(shí)施。