食品流動(dòng)攤販監(jiān)管問題研究

李 靜

（江南大學(xué)法學(xué)院，江蘇 無錫214000）

一、我國食品流動(dòng)攤販存在的必要性及主要特點(diǎn)

食品流動(dòng)攤販的法律含義具體為何，我國法律并沒有對(duì)其進(jìn)行統(tǒng)一定義，只是散見于各地規(guī)范性法律文件中。目前學(xué)界對(duì)于流動(dòng)攤販的定義仍然存在爭(zhēng)議，但是大部分學(xué)者從以下幾個(gè)方面進(jìn)行了總結(jié)：第一，沒有經(jīng)過工商登記或備案；第二，沒有固定的經(jīng)營場(chǎng)所；第三，經(jīng)營范圍和規(guī)模都比較小。

（一）食品流動(dòng)攤販存在的必要性

首先，我國食品流動(dòng)攤販發(fā)展歷史悠久，與其相關(guān)的記載可以追溯到西周時(shí)期，如今還可以在各地景點(diǎn)看到販賣當(dāng)?shù)貥O具特色食品的流動(dòng)攤販，這個(gè)群體在時(shí)時(shí)刻刻延續(xù)著我國自古以來各具特色的民俗和文化，同時(shí)也能促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展。其次，流動(dòng)商販所售賣的食品不僅承載了幾代人的記憶，而且物美價(jià)廉，因此受到大部分社會(huì)群體的喜愛和追捧，迎合了消費(fèi)群體多樣化的需求。最后，流動(dòng)攤販的投資成本，對(duì)從業(yè)人員沒有過多的要求，因此投資風(fēng)險(xiǎn)低，收益多且快，是很多弱勢(shì)群體極好的就業(yè)選擇。

（二）食品攤販的主要特點(diǎn)

我國的食品攤販第一個(gè)明顯的特點(diǎn)就是具有很強(qiáng)的流動(dòng)性，往往占用街邊、路口、小巷等禁止占用的地點(diǎn)進(jìn)行擺攤，當(dāng)執(zhí)法人員進(jìn)行檢查時(shí)他們可以快速收拾經(jīng)營設(shè)施離開。第二個(gè)特點(diǎn)是從業(yè)人員類型多樣化。因?yàn)檫@份工作對(duì)于從業(yè)人員的文化素養(yǎng)及背景基本沒有要求，并且投資成本低，風(fēng)險(xiǎn)小，在大多數(shù)人的承受范圍之內(nèi)，此外這類工作所需要具備的技能也簡(jiǎn)單易學(xué)。第三個(gè)特點(diǎn)在于經(jīng)營證件不齊全，因此也缺乏衡量食品的標(biāo)準(zhǔn)，監(jiān)管上也非常困難。

二、我國對(duì)食品流動(dòng)攤販的監(jiān)管現(xiàn)狀

（一）食品流動(dòng)攤販監(jiān)管模式變遷

我國食品安全管理模式大致經(jīng)歷了由衛(wèi)生部門單獨(dú)管理，過渡到各部門多層級(jí)管理，再發(fā)展為由食藥監(jiān)部門進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管，其他部門配合參與、協(xié)調(diào)的監(jiān)管模式。初級(jí)階段大概在20世紀(jì)50年代，當(dāng)時(shí)食品稀缺，食品安全問題不常見。但是，1995年《食品衛(wèi)生法》出臺(tái)以及1998年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，逐步形成了食品安全多部門的監(jiān)管體制。隨著2009年我國《食品安全法》的頒布，為了加強(qiáng)對(duì)食品安全工作的領(lǐng)導(dǎo)，國務(wù)院成立食品安全委員會(huì)，以多部委聯(lián)合分段監(jiān)管為基本，進(jìn)行協(xié)調(diào)指導(dǎo)工作。從此以后，我國開始全面推行以分段監(jiān)督為主、品種監(jiān)管為輔的全新的食品安全監(jiān)管模式，其創(chuàng)新之處主要表現(xiàn)在將監(jiān)管對(duì)象劃分為生產(chǎn)、流通、餐飲服務(wù)、初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品以及進(jìn)出口食品等不同的領(lǐng)域，分別由不同的部門進(jìn)行監(jiān)管。

（二）食品流動(dòng)攤販相關(guān)監(jiān)管法律法規(guī)不完善

我國雖然對(duì)于食品安全問題越來越重視，但是并沒有在立法上對(duì)其進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)制，而是由2009年《食品安全法》對(duì)食品流動(dòng)攤販的相關(guān)內(nèi)容設(shè)置一個(gè)大框架，并將此項(xiàng)權(quán)力授予地方人大，通過制定各地方的具體管理辦法來對(duì)框架進(jìn)行填充，再各自據(jù)此對(duì)流動(dòng)攤販的食品安全進(jìn)行監(jiān)管。2015年雖然對(duì)該法進(jìn)行了重新修訂，但是并沒有對(duì)其管理規(guī)定進(jìn)行質(zhì)的改變，此外，各地方對(duì)此立法也不積極，這就導(dǎo)致了小攤販?zhǔn)称繁O(jiān)管工作的開展缺乏法律依據(jù)支持的窘?jīng)r。同時(shí)，多層級(jí)的制度規(guī)定導(dǎo)致各地區(qū)對(duì)食品攤販的要求有所差異，這就代表著統(tǒng)一經(jīng)營主體在不同的地區(qū)要求是不同的，如此一來，達(dá)不到嚴(yán)格要求的攤販們就會(huì)紛紛涌向制度較為寬松的地區(qū)，這對(duì)于制度相對(duì)寬松的地區(qū)來說，無疑加重了食品監(jiān)管的負(fù)擔(dān)。目前我國食品安全方面的法律僅對(duì)食品生產(chǎn)經(jīng)營過程中的一部分環(huán)節(jié)或者某類食品作出了專門規(guī)定，具有不連貫性和不協(xié)調(diào)性的特點(diǎn)。

（三）食品流動(dòng)攤販的監(jiān)管主體不明確

對(duì)于食品流動(dòng)攤販的監(jiān)管權(quán)歸屬問題，我國對(duì)此并沒有進(jìn)行統(tǒng)一的明確規(guī)定，而是將這項(xiàng)權(quán)利授予各省、自治區(qū)、直轄市根據(jù)當(dāng)?shù)氐牟块T職能劃分來確定歸屬，如此一來各個(gè)地方的規(guī)定也就有所差異。其實(shí)在日常生活中行使這項(xiàng)權(quán)力的主要還是城市管理綜合執(zhí)法部門，但問題在于并沒有法律法規(guī)賦予城管這項(xiàng)執(zhí)法權(quán)力，執(zhí)法工作缺乏正當(dāng)性的支撐，而且他們?nèi)狈κ称钒踩矫娴膶I(yè)知識(shí)，對(duì)于流動(dòng)攤販生產(chǎn)銷售的產(chǎn)品是否符合監(jiān)管制度的要求也缺乏判斷，實(shí)踐中模糊的監(jiān)管方式成為常態(tài)，制度上也就逐漸成為了灰色地帶。

（四）監(jiān)管體系模糊不清

在新的《食品安全法》出臺(tái)以前，我國一直采取的是分段監(jiān)管為主、品種監(jiān)管為輔的食品安全監(jiān)管方式，但是在這種情況下極易出現(xiàn)各個(gè)部門之間遇到問題相互扯皮、推卸責(zé)任的情況。新的《食品安全法》頒布之后，結(jié)束了這種監(jiān)管模式，在一定程度上改善了監(jiān)管部門職責(zé)混亂的情況，提高了現(xiàn)有的監(jiān)管水平。但是一法難成體系，食品攤販監(jiān)管法規(guī)的缺失導(dǎo)致監(jiān)管體系模糊不清的問題長期存在。

三、國外監(jiān)管制度比較

（一）新加坡

回顧新加坡食品流動(dòng)攤販管理發(fā)展歷程，1971年起新加坡開始創(chuàng)立并實(shí)施小販遷徙計(jì)劃，由政府設(shè)立小販局，從而實(shí)現(xiàn)國家集中、有序、規(guī)范地對(duì)食品流動(dòng)攤販進(jìn)行統(tǒng)一管理。該措施實(shí)施至今，新加坡已經(jīng)建立了一百多個(gè)攤販中心，足以容納三萬余個(gè)攤販在此經(jīng)營。為對(duì)流動(dòng)攤販所制作銷售的食品進(jìn)行嚴(yán)格管控，政府在攤販中心設(shè)置了完善的衛(wèi)生設(shè)施，以及排煙系統(tǒng)、消防系統(tǒng)等相關(guān)配套設(shè)施。還雇用專門的清潔人員清理公共衛(wèi)生，包括統(tǒng)一清洗餐具，在保證餐具衛(wèi)生的前提下，讓攤販將更多的心思放在如何解決自己攤位的食品安全問題上。同時(shí)，政府規(guī)定工廠、購物中心、辦公大樓和多層工業(yè)樓必須在本棟建筑物內(nèi)設(shè)立餐廳，對(duì)餐廳的配套設(shè)施和食品安全進(jìn)行嚴(yán)格把控，以方便居民就近用餐，逐漸對(duì)非法小販進(jìn)行取締。

新加坡政府為了對(duì)飲食店攤實(shí)行更加系統(tǒng)的評(píng)估和監(jiān)督，在《公共衛(wèi)生條例》中規(guī)定對(duì)食品小販們進(jìn)行不同情形不同管理的機(jī)制。主要通過每年對(duì)小販們進(jìn)行綜合評(píng)比，對(duì)于綜合表現(xiàn)好的給予獎(jiǎng)勵(lì)，差的則列為重點(diǎn)整治對(duì)象，如果食品衛(wèi)生存在不合格現(xiàn)象，將會(huì)被處以罰款以及停業(yè)整頓的處罰，同時(shí)自費(fèi)公開道歉。

（二）德國

德國對(duì)流動(dòng)攤販的規(guī)制體現(xiàn)在“流動(dòng)經(jīng)營卡”制度，即想進(jìn)入市場(chǎng)經(jīng)營就必須先獲得經(jīng)營卡。經(jīng)營卡的取得要求十分嚴(yán)格，首先，要事先準(zhǔn)備好工商登記副本、攤販從業(yè)證書以及銷售許可證等證書，向有關(guān)部門提出申請(qǐng)，雖然申請(qǐng)和審批手續(xù)很嚴(yán)格，但是該卡的效力是永久性的，除了經(jīng)營范圍受限外其余不受限。其次，要獲得該區(qū)域衛(wèi)生部門頒發(fā)的指導(dǎo)書。最后，如果想將攤點(diǎn)設(shè)在在公共道路的兩旁，還必須取得專門的使用許可才可以進(jìn)行銷售，申請(qǐng)下來的材料也必須隨身攜帶以備有關(guān)機(jī)關(guān)的隨時(shí)抽查。如果無照或者證照不全將被處以巨額罰金甚至禁止從事相關(guān)行業(yè)。

四、我國食品攤販監(jiān)管對(duì)策分析

（一）統(tǒng)一定義，完善法律法規(guī)

前文講到，我國沒有對(duì)食品攤販進(jìn)行統(tǒng)一定義，而是由各地方分別立法。因此首先，《食品安全法》再進(jìn)行修訂時(shí)，應(yīng)該對(duì)食品流動(dòng)攤販的含義進(jìn)行權(quán)威、統(tǒng)一的界定。同時(shí)對(duì)監(jiān)管制度作出更加細(xì)致的規(guī)定，而不是簡(jiǎn)單地讓省、自治區(qū)、直轄市人大制定具體的管理辦法。應(yīng)該形成以《食品安全法》為主導(dǎo)，其他相關(guān)法律規(guī)范為補(bǔ)充，與其相協(xié)調(diào)的監(jiān)管法律法規(guī)體系。其次，對(duì)于食品攤販從業(yè)者，應(yīng)當(dāng)建立統(tǒng)一的食品攤販準(zhǔn)入制度。經(jīng)營者從事經(jīng)營之前應(yīng)當(dāng)提前申請(qǐng)取得健康證、衛(wèi)生許可證等經(jīng)營證照，但是這一過程在確保程序合法的前提下簡(jiǎn)化申請(qǐng)程序。為了確保流動(dòng)攤販能夠準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)到食品安全的重要性，保證其所生產(chǎn)銷售食品的安全性和標(biāo)準(zhǔn)性，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行統(tǒng)一培訓(xùn)，實(shí)行持證上崗制度。最后，對(duì)流動(dòng)攤販生產(chǎn)及銷售的食品進(jìn)行實(shí)時(shí)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控?？梢砸笏麄儗⒔?jīng)營資質(zhì)的材料、銷售食品的原材料及來源信息在攤位顯眼位置進(jìn)行懸掛，讓消費(fèi)者參與到對(duì)食品攤販的監(jiān)督中來，同時(shí)也有利于監(jiān)管部門的監(jiān)管。

（二）明確監(jiān)管主體

新的《食品安全法》對(duì)食品安全的監(jiān)管主體進(jìn)行了明確，由食藥部門負(fù)責(zé)，其他部門進(jìn)行協(xié)助，所以，明確其監(jiān)管主體尤為重要，面對(duì)食品流動(dòng)攤販這類龐大的社會(huì)群體，其生產(chǎn)經(jīng)營的過程以及這期間的種種問題應(yīng)當(dāng)由食品藥品監(jiān)督管理部門承擔(dān)專門的監(jiān)管職能。其他可能影響市容整潔的問題則由城管進(jìn)行管理。此外，所有的執(zhí)法者都應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)培訓(xùn)并通過考核合格才可以持證上崗，以最大程度保證監(jiān)管效用。

（三）厘正監(jiān)管系統(tǒng)

首先，要做的就是以新《食品安全法》為原則，督促各地方積極完成關(guān)于食品攤販管理辦法的頒布，形成完整的食品監(jiān)管體系，為以后監(jiān)管工作的開展打下基礎(chǔ)。其次，監(jiān)管的主導(dǎo)權(quán)是否唯一且穩(wěn)固，這關(guān)乎整個(gè)監(jiān)管體系的銜接，因此應(yīng)當(dāng)由專門機(jī)構(gòu)對(duì)食品攤販進(jìn)行食品安全監(jiān)管，避免出現(xiàn)監(jiān)管空白。還應(yīng)當(dāng)創(chuàng)新觀念及管理模式，加大人才投入，壯大監(jiān)管力量的同時(shí)提升監(jiān)管人員的業(yè)務(wù)水平，提升監(jiān)管效用。對(duì)于監(jiān)管范圍而言，應(yīng)當(dāng)包括申請(qǐng)經(jīng)營許可、資格審核、其經(jīng)營設(shè)施設(shè)備的檢查、采購原材料的登記備案等全程。此外還應(yīng)當(dāng)借鑒發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)。最后，應(yīng)當(dāng)高效利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，建立食品安全大數(shù)據(jù)庫，建立食品數(shù)據(jù)平臺(tái)，及時(shí)更新和推送新的數(shù)據(jù)信息。

五、結(jié)語

對(duì)流動(dòng)攤販?zhǔn)称钒踩挠行ПO(jiān)管是對(duì)人民群眾身體健康的保障，流動(dòng)攤販已經(jīng)成為我國社會(huì)結(jié)構(gòu)中不可或缺的一部分，如何對(duì)其所生產(chǎn)和銷售的食品進(jìn)行有效監(jiān)督成了當(dāng)前食品安全監(jiān)管領(lǐng)域的重要問題。完善流動(dòng)攤販的食品監(jiān)管受到社會(huì)發(fā)展過程中諸多因素的影響。首先，要完善相關(guān)法律法規(guī)，讓食品監(jiān)管及食品安全標(biāo)準(zhǔn)有法可依，才可以使食品監(jiān)管工作切實(shí)進(jìn)行。其次，要明確食品監(jiān)管主導(dǎo)權(quán)。最后，要在符合我國國情的基礎(chǔ)上完善監(jiān)管體系，讓社會(huì)大眾參與到食品監(jiān)管中來，形成社會(huì)共治的良好局面。