土地出讓收支審計(jì)路徑

土地作為一種具有稀缺性的自然資源，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，自然資源主管部門、土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)、財(cái)政部門的土地儲(chǔ)備工作做得怎么樣，是否貫徹落實(shí)加強(qiáng)自然資源資產(chǎn)管理和防范風(fēng)險(xiǎn)的要求，國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入是否應(yīng)收盡收，支出是否降本增效，各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)怎樣開展土地出讓收支審計(jì)，推進(jìn)和規(guī)范土地儲(chǔ)備工作的健康運(yùn)行，成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。筆者結(jié)合審計(jì)工作實(shí)踐，針對(duì)土地儲(chǔ)備情況復(fù)雜、涉及環(huán)節(jié)多、專業(yè)性強(qiáng)等特點(diǎn)，以土地儲(chǔ)備資金為主線，從土地收儲(chǔ)開發(fā)、土地利用出讓兩個(gè)環(huán)節(jié)來淺析土地出讓收支審計(jì)的路徑。

一、土地儲(chǔ)備資金審計(jì)

土地儲(chǔ)備資金是納入自然資源部名錄管理的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定征收、收購(gòu)、優(yōu)先購(gòu)買、收回土地以及對(duì)其進(jìn)行前期開發(fā)等所需的資金。土地儲(chǔ)備資金實(shí)行?？顚Ｓ?、分賬核算，并實(shí)行預(yù)決算管理。審計(jì)土地儲(chǔ)備資金主要包括以下方面。

一是審計(jì)土地儲(chǔ)備資金的預(yù)決算。檢查土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)編制的土地儲(chǔ)備計(jì)劃和土地儲(chǔ)備項(xiàng)目試算平衡方案，財(cái)政部門審定的土地儲(chǔ)備資金籌集使用預(yù)決算，掌握土地儲(chǔ)備規(guī)模和土地儲(chǔ)備項(xiàng)目，關(guān)注土地儲(chǔ)備資金預(yù)算、執(zhí)行調(diào)整和決算的效益性，重點(diǎn)審查土地儲(chǔ)備資金安排使用與土地收儲(chǔ)項(xiàng)目不一致、土地儲(chǔ)備資金未按土地收購(gòu)儲(chǔ)備的進(jìn)度安排使用，土地儲(chǔ)備計(jì)劃制定不合理、土地儲(chǔ)備項(xiàng)目進(jìn)度推進(jìn)緩慢、管理不善造成資金沉淀、損失浪費(fèi)、影響資金使用效率、無(wú)預(yù)算超預(yù)算列支等問題。

二是審計(jì)土地儲(chǔ)備資金的籌集渠道。檢查土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)取得土地儲(chǔ)備資金的存量、增量情況，掌握自2016年1月1日起，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)取得的土地儲(chǔ)備資金是否從國(guó)有土地收益基金、土地出讓收入和其他財(cái)政資金中統(tǒng)籌安排，不足部分在國(guó)家核定的債務(wù)限額內(nèi)通過省級(jí)政府代發(fā)地方政府債券籌集資金解決，關(guān)注土地儲(chǔ)備資金來源的合規(guī)性，重點(diǎn)審查土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)在預(yù)算之外違法違規(guī)舉借土地儲(chǔ)備債務(wù)、為任何單位和個(gè)人的債務(wù)以任何方式提供擔(dān)保、以政府儲(chǔ)備土地違規(guī)抵押融資等問題。延伸審計(jì)項(xiàng)目承接主體或供應(yīng)商，重點(diǎn)審查未嚴(yán)格履行合同義務(wù)、不按合同約定數(shù)額獲取報(bào)酬、發(fā)生與土地使用權(quán)出讓收入掛鉤、以項(xiàng)目所涉及的土地名義融資或者變相融資的違法違規(guī)行為。

三是審計(jì)土地儲(chǔ)備資金的使用范圍。檢查土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的土地儲(chǔ)備資金會(huì)計(jì)核算資料，查看“收儲(chǔ)項(xiàng)目”會(huì)計(jì)科目是否準(zhǔn)確核算土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)發(fā)生的可直接歸屬于土地儲(chǔ)備項(xiàng)目的實(shí)際成本，掌握土地儲(chǔ)備資金用于征收、收購(gòu)、優(yōu)先購(gòu)買或收回土地需要支付的土地價(jià)款或征地和拆遷補(bǔ)償費(fèi)用，必要的前期土地開發(fā)費(fèi)用，需要償還的土地儲(chǔ)備存量貸款本金和利息支出，以及與土地儲(chǔ)備有關(guān)的其他費(fèi)用情況，關(guān)注土地儲(chǔ)備資金使用范圍的合規(guī)性，重點(diǎn)審查土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)使用土地儲(chǔ)備資金安排機(jī)構(gòu)所需日常經(jīng)費(fèi)、出借土地儲(chǔ)備資金、擴(kuò)大土地儲(chǔ)備資金使用范圍、不嚴(yán)格按照規(guī)定用途使用土地儲(chǔ)備資金等問題。

二、土地收儲(chǔ)開發(fā)審計(jì)

財(cái)政部門籌集土地儲(chǔ)備資金，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)收購(gòu)?fù)恋夭?chǔ)備土地，組織開展對(duì)儲(chǔ)備土地必要的前期開發(fā)。審計(jì)土地收儲(chǔ)開發(fā)主要包括以下方面。

一是審計(jì)收儲(chǔ)土地的儲(chǔ)備條件。檢查土地儲(chǔ)備項(xiàng)目成本發(fā)生臺(tái)賬，掌握土地儲(chǔ)備項(xiàng)目是否已納入土地儲(chǔ)備計(jì)劃，是否符合土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃，關(guān)注儲(chǔ)備土地儲(chǔ)備條件的合規(guī)性，重點(diǎn)審查存在污染、文物遺存、礦產(chǎn)壓覆、洪澇隱患、地質(zhì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)等情況的土地，在按照有關(guān)規(guī)定由相關(guān)單位完成核查、評(píng)估和治理之前，已入庫(kù)儲(chǔ)備的問題；對(duì)于取得方式及程序不合規(guī)、補(bǔ)償不到位、土地權(quán)屬不清晰、應(yīng)辦理相關(guān)不動(dòng)產(chǎn)登記手續(xù)而尚未辦理的土地已入庫(kù)儲(chǔ)備的問題。

二是審計(jì)收儲(chǔ)土地的征地和拆遷補(bǔ)償費(fèi)用。檢查征收公告、征收決定書和征收補(bǔ)償方案等資料，將土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的征地和拆遷補(bǔ)償費(fèi)用與基層實(shí)施單位補(bǔ)償款發(fā)放臺(tái)賬進(jìn)行核對(duì)，通過延伸抽查審計(jì)被拆遷戶，核實(shí)征地征房拆遷補(bǔ)償費(fèi)、獎(jiǎng)勵(lì)資金、安置過渡費(fèi)的實(shí)際發(fā)放情況，關(guān)注征地征收拆遷補(bǔ)償費(fèi)用支出的真實(shí)性和合規(guī)性，重點(diǎn)審查虛增征地征收拆遷補(bǔ)償面積、虛構(gòu)拆遷戶名單、無(wú)理由增加拆遷補(bǔ)償賠償款等弄虛作假侵吞國(guó)家資金的違法違規(guī)行為，未按評(píng)估結(jié)果和獎(jiǎng)勵(lì)辦法對(duì)拆遷戶進(jìn)行補(bǔ)償、應(yīng)補(bǔ)未補(bǔ)、少補(bǔ)征地征收拆遷款、安置房管理混亂、損害被拆遷人利益等問題。

三是審計(jì)儲(chǔ)備土地的前期開發(fā)支出。檢查該地塊規(guī)劃及土地前期開發(fā)預(yù)算概算，查看地塊內(nèi)的道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、圍擋等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和土地平整資料，掌握建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)、采購(gòu)及開展工程勘察、設(shè)計(jì)、施工和監(jiān)理等的建設(shè)情況，關(guān)注儲(chǔ)備土地前期開發(fā)支出的合規(guī)性，重點(diǎn)審查不遵守政府招投標(biāo)規(guī)定，將項(xiàng)目化整為零、規(guī)避招投標(biāo)，以及不按照中標(biāo)內(nèi)容與中標(biāo)單位簽訂合同、減少工作量或搭車增加地塊規(guī)劃范圍外工作量等問題。

四是審計(jì)儲(chǔ)備土地收儲(chǔ)開發(fā)驗(yàn)收。檢查土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)與征地和拆遷補(bǔ)償費(fèi)用的基層實(shí)施單位、土地開發(fā)建設(shè)單位的驗(yàn)收決算資料，掌握決算編制依據(jù)是否充分、編制內(nèi)容是否完整、簽批手續(xù)是否齊備、收尾工作是否規(guī)范，是否按有關(guān)規(guī)定報(bào)所屬自然資源主管部門備案，關(guān)注驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)和程序的合規(guī)性，重點(diǎn)審查存在責(zé)任不清、管理不善、未按照合同要求完成工作任務(wù)而驗(yàn)收決算形成遺留問題、發(fā)生后續(xù)彌補(bǔ)支出等問題。

五是審計(jì)儲(chǔ)備土地發(fā)生的其他費(fèi)用。檢查土地儲(chǔ)備直接費(fèi)用和分?jǐn)傞g接費(fèi)用臺(tái)賬，掌握稅費(fèi)上繳、貸款利息支出、臨時(shí)管護(hù)等合同和支付審批情況，關(guān)注儲(chǔ)備土地發(fā)生其他費(fèi)用歸集的真實(shí)性和準(zhǔn)確性，重點(diǎn)審查未足額繳納新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)、耕地開墾費(fèi)、耕地占用稅、被征地農(nóng)民社會(huì)保障基金的問題，征地征收工作經(jīng)費(fèi)計(jì)提標(biāo)準(zhǔn)過高、使用范圍不符合規(guī)定、土地儲(chǔ)備間接費(fèi)用分配標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、隨意計(jì)算分配等問題。

三、土地利用出讓審計(jì)

土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)在持有儲(chǔ)備土地期間，以出租等方式臨時(shí)利用土地取得零星收入。儲(chǔ)備土地完成前期開發(fā)并具備供應(yīng)條件后，納入當(dāng)?shù)厥?、縣土地供應(yīng)計(jì)劃，由市、縣自然資源主管部門統(tǒng)一組織土地供應(yīng)。土地出讓收入是政府以出讓等方式配置國(guó)有土地使用權(quán)取得的全部土地價(jià)款。儲(chǔ)備土地利用出讓主要審計(jì)以下方面。

一是審計(jì)管護(hù)利用土地。檢查土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)提供的儲(chǔ)備土地項(xiàng)目資料，掌握儲(chǔ)備土地采取的自行管護(hù)、委托管護(hù)、臨時(shí)利用的基本情況，關(guān)注管護(hù)支出及臨時(shí)利用土地收入上繳情況，重點(diǎn)審查未建立管護(hù)巡查制度，在儲(chǔ)備土地上搭建建（構(gòu)）筑物，未先經(jīng)城市規(guī)劃行政主管部門同意；臨時(shí)利用時(shí)間超過兩年，存在侵害儲(chǔ)備土地權(quán)利的風(fēng)險(xiǎn)，不能做到早發(fā)現(xiàn)、早制止、早處理；出租、臨時(shí)利用等取得的零星收入未全部足額繳入同級(jí)國(guó)庫(kù)等問題。

二是審計(jì)土地出讓收入。檢查土地供應(yīng)計(jì)劃和土地出讓合同等，掌握出讓土地面積、地價(jià)、評(píng)估價(jià)格、繳款時(shí)間等，關(guān)注土地出讓收入的應(yīng)收盡收，重點(diǎn)審查土地出讓收入未及時(shí)足額入庫(kù)，以“招商引資”、“舊城改造”、“國(guó)有企業(yè)改制”等各種名義減免土地出讓收入，實(shí)行“零地價(jià)”，甚至“負(fù)地價(jià)”，或者以土地?fù)Q項(xiàng)目、先征后返、補(bǔ)貼等形式變相減免土地出讓收入；違反規(guī)定通過簽訂協(xié)議等方式，將應(yīng)繳地方國(guó)庫(kù)的土地出讓收入，由國(guó)有土地使用權(quán)受讓人直接將征地和拆遷補(bǔ)償費(fèi)支付給村集體經(jīng)濟(jì)組織或農(nóng)民等；不按規(guī)定對(duì)土地使用者不按時(shí)足額繳納土地出讓收入的行為收取逾期違約金，給未足額繳納土地出讓收入的土地使用者分塊辦理土地權(quán)證等問題。

三是審計(jì)土地出讓程序。檢查土地以招標(biāo)、拍賣、掛牌和協(xié)議方式的出讓資料，掌握土地出讓底價(jià)確定、出讓程序公示，出讓方式選擇等情況，關(guān)注土地交易出讓程序的合規(guī)性，重點(diǎn)審查壓低土地的出售價(jià)格，泄露招拍掛內(nèi)部信息，在土地招拍掛過程中，針對(duì)性地設(shè)置前提條件和附加條件，縮小競(jìng)拍者的范圍，暗中指定土地的中標(biāo)人或競(jìng)得人，串標(biāo)圍標(biāo)，使大部分投標(biāo)、競(jìng)買者無(wú)條件實(shí)現(xiàn)中標(biāo)等問題。

四是審計(jì)出讓土地規(guī)劃變更。檢查出讓后增加國(guó)有土地使用權(quán)容積率的資料，掌握?qǐng)?bào)批及補(bǔ)繳的土地價(jià)款情況，關(guān)注土地出讓價(jià)款收繳合規(guī)性，重點(diǎn)審查出讓或劃撥后，單位和個(gè)人不遵守經(jīng)依法批準(zhǔn)的控制性詳細(xì)規(guī)劃確定的容積率，隨意調(diào)整，未對(duì)其進(jìn)行處理處罰；確需調(diào)整容積率的，各環(huán)節(jié)的審批結(jié)果不公開透明，采取以政府會(huì)議紀(jì)要等形式代替規(guī)定程序調(diào)整容積率；增加容積率應(yīng)補(bǔ)繳的土地出讓款未足額收繳入庫(kù)等問題。