易地扶貧搬遷工程造價(jià)控制管理的審計(jì)診斷

隨著我國(guó)精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略的全面實(shí)施，易地扶貧搬遷工程如火如荼地全面開(kāi)展，建筑工程項(xiàng)目規(guī)模不斷擴(kuò)大，建設(shè)速度不斷加快，加強(qiáng)對(duì)工程項(xiàng)目的造價(jià)控制管理顯得尤為重要。易地扶貧搬遷工程具有投資大、動(dòng)態(tài)性強(qiáng)、程序復(fù)雜、耗時(shí)久的特點(diǎn)，造價(jià)控制管理面臨著很多挑戰(zhàn)。本文以F縣為例，通過(guò)揭露易地扶貧搬遷工程造價(jià)管理中存在的問(wèn)題，分析問(wèn)題產(chǎn)生的原因，提出實(shí)施全過(guò)程動(dòng)態(tài)造價(jià)控制管理、主動(dòng)控制與被動(dòng)控制相結(jié)合、技術(shù)與經(jīng)濟(jì)相結(jié)合、重視合同管理等對(duì)策建議，以期實(shí)現(xiàn)更大的投入產(chǎn)出效果。

一、存在的問(wèn)題

F縣易地搬遷工程2016年初開(kāi)工，至2019年底全部實(shí)施結(jié)束。其中：F發(fā)改基〔2016〕283號(hào)文件下達(dá)投資6.8億元，建筑面積28.62萬(wàn)平方米；F發(fā)改基〔2017〕127號(hào)文件下達(dá)投資20.66億元，建筑面積85.5萬(wàn)平方米；F發(fā)改基〔2018〕2號(hào)文件下達(dá)投資18.95億元，建筑面積79.63萬(wàn)平方米。全縣三年共投資46.41億元，新建集中安置小區(qū)682個(gè)，涉及20個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，現(xiàn)已全部投入使用。

（一）工程項(xiàng)目造價(jià)前期論證不足

F縣大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)僅在施工階段展開(kāi)易地搬遷工程造價(jià)控制管理。全縣682個(gè)安置小區(qū)按鄉(xiāng)鎮(zhèn)所在位置的偏遠(yuǎn)程度，政府分別給出了按建筑面積每平方米850元和950元預(yù)算造價(jià)的模式。施工圖紙也是統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，沒(méi)有考慮每個(gè)小區(qū)建設(shè)地點(diǎn)的具體情況，這樣就造成后期結(jié)算時(shí)出現(xiàn)許多爭(zhēng)議。比如有的小區(qū)基礎(chǔ)出現(xiàn)了換填土方，有的小區(qū)基礎(chǔ)開(kāi)挖時(shí)出現(xiàn)了地下水，施工時(shí)需要抽水處理等等，沒(méi)有考慮單個(gè)工程的特殊性,缺乏項(xiàng)目前期論證,導(dǎo)致工程結(jié)算失控。

（二）主動(dòng)控制措施不力

F縣易地搬遷工程造價(jià)控制大多采用被動(dòng)控制方式，在施工過(guò)程中采取了一定的管理方法和手段跟蹤、測(cè)試、檢查工程實(shí)施過(guò)程，雖然在發(fā)現(xiàn)異常情況時(shí)，及時(shí)采取一些辦法進(jìn)行補(bǔ)救，但682個(gè)安置小區(qū)只有37個(gè)在建設(shè)前期開(kāi)展了可行性研究報(bào)告分析，用科學(xué)的方法制定了投資計(jì)劃，大多數(shù)安置小區(qū)在做招標(biāo)控制價(jià)時(shí)未考慮不可預(yù)見(jiàn)費(fèi)，一旦遇見(jiàn)不可抗力因素導(dǎo)致工期延長(zhǎng)、季節(jié)性建筑材料價(jià)格上漲等問(wèn)題，工程造價(jià)就處于失控狀態(tài)。

（三）施工管理水平低

由于大多數(shù)的承包商在投標(biāo)期間缺乏對(duì)數(shù)據(jù)的積累與分析，對(duì)于擬投標(biāo)項(xiàng)目的可行性分析不足，存在投標(biāo)的盲目性，從而導(dǎo)致投標(biāo)成本高而中標(biāo)率低；在施工過(guò)程中對(duì)于項(xiàng)目發(fā)生的各種變化不能做到充分預(yù)測(cè)，當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)來(lái)臨時(shí)，沒(méi)有全面、可靠的數(shù)據(jù)支撐，沒(méi)有有效的措施來(lái)應(yīng)對(duì)，通常采用以前的經(jīng)驗(yàn)來(lái)處理風(fēng)險(xiǎn)，致使管理成效低。除此之外，在施工過(guò)程中沒(méi)有建立參建各方的信用檔案，不能對(duì)業(yè)主、承包商、供應(yīng)商等單位進(jìn)行動(dòng)態(tài)的信用分析管理，無(wú)法為投標(biāo)決策、解決爭(zhēng)議提供數(shù)據(jù)支持。

（四）輕視合同管理

易地搬遷工程的施工合同簽訂不規(guī)范，工程計(jì)價(jià)難以確定。表現(xiàn)在建設(shè)、施工雙方在簽訂合同時(shí)未按投標(biāo)文件和標(biāo)準(zhǔn)合同文本要求的內(nèi)容逐一填寫，尤其是專用條款中的建設(shè)規(guī)模和承包范圍，存在少填或者不填的現(xiàn)象，給工程結(jié)算計(jì)價(jià)留下很大的漏洞，施工方在項(xiàng)目竣工后不按合同約定要求編制工程結(jié)算，使得合同失去約束和依據(jù)作用。同時(shí)，部分項(xiàng)目業(yè)主沒(méi)有對(duì)工程項(xiàng)目報(bào)價(jià)進(jìn)行有效審核，容易造成決算價(jià)格偏高，給工程造價(jià)結(jié)算審計(jì)帶來(lái)難度和風(fēng)險(xiǎn)。

二、原因分析

（一）客觀原因

一方面，管理人員和施工人員業(yè)務(wù)素質(zhì)有待進(jìn)一步提高。F縣易地搬遷工程的建設(shè)單位代表以各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的領(lǐng)導(dǎo)為主，這些管理者都是臨時(shí)“受命”，前期未系統(tǒng)學(xué)過(guò)《中華人民共和國(guó)建筑法》《中華人民共和國(guó)合同法》等有關(guān)工程建設(shè)的法律、法規(guī)，不能完全按照相關(guān)法律、法規(guī)進(jìn)行工程承發(fā)包活動(dòng)并規(guī)范合同行為，甚至出現(xiàn)“陰陽(yáng)合同”、口頭合同。施工單位的工程技術(shù)人員或監(jiān)理人員對(duì)現(xiàn)行相關(guān)的工程量清單計(jì)價(jià)規(guī)范、計(jì)價(jià)定額、費(fèi)用定額、過(guò)渡時(shí)期稅費(fèi)計(jì)取等工程計(jì)價(jià)的專業(yè)知識(shí)學(xué)習(xí)和理解不夠，造成工程結(jié)算的編制和審核隨意。

另一方面，缺乏核心技術(shù)支持。F縣易地搬遷工程施工單位多數(shù)都是資質(zhì)掛靠，實(shí)際施工負(fù)責(zé)人技術(shù)能力薄弱，管理水平較差，施工經(jīng)驗(yàn)不足，使得工程項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中技術(shù)錯(cuò)誤發(fā)生的機(jī)率增大，發(fā)生技術(shù)事件的損失程度擴(kuò)大。變更、簽證管理薄弱。有些施工現(xiàn)場(chǎng)管理人員不會(huì)使用CAD軟件，不對(duì)基礎(chǔ)工程和其它隱蔽工程做詳細(xì)記錄。建設(shè)單位安排的管理人員大多是臨時(shí)抽調(diào)的干部，不熟悉施工技術(shù)，被施工人員“牽著鼻子走”。建設(shè)單位和監(jiān)理單位現(xiàn)場(chǎng)管理人員不嚴(yán)格把關(guān)現(xiàn)場(chǎng)簽證，造成工程結(jié)算虛高。

（二）主觀原因

施工合同條款不健全?！吨腥A人民共和國(guó)合同法》中明確要求施工合同必須是書面形式，但是有的工程在施工結(jié)束后都沒(méi)訂立書面合同。有的雖然簽了書面合同，但合同中實(shí)質(zhì)性條款是一片空白。F縣易地搬遷工程施工合同存在很多不足，具體表現(xiàn)為：合同條款不全、不嚴(yán)密、不完善，在合同雙方的權(quán)責(zé)、義務(wù)方面存在不平等條款。合同內(nèi)缺少因第三方影響造成工期延誤或經(jīng)濟(jì)損失應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任方。合同內(nèi)沒(méi)有明確的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移擔(dān)保、索賠、保險(xiǎn)等相應(yīng)的條款內(nèi)容；因工程管理水平低或者施工技術(shù)水平低造成工程無(wú)法達(dá)到合同規(guī)定要求給予的賠款；對(duì)于分包商的違約，工程項(xiàng)目不能按質(zhì)按量完成，導(dǎo)致項(xiàng)目發(fā)生嚴(yán)重經(jīng)濟(jì)損失的責(zé)任。建施雙方應(yīng)在合同通用條款中明確約定綜合單價(jià)調(diào)整和物價(jià)波動(dòng)引起的價(jià)格調(diào)整的范圍和方法，施工單位在辦理結(jié)算書時(shí)，不僅要對(duì)工程量增加、綜合單價(jià)和材料價(jià)格需調(diào)增的項(xiàng)目調(diào)增工程結(jié)算款，而且對(duì)工程量減少、綜合單價(jià)和材料價(jià)格需調(diào)減的項(xiàng)目也應(yīng)調(diào)減工程結(jié)算款，否則就造成施工單位結(jié)算虛高。

人為原因。施工單位造價(jià)人員在編制工程結(jié)算時(shí)，為了節(jié)約時(shí)間，在不熟悉工程圖紙及相關(guān)變更材料的情況下就草率編制，甚至不對(duì)工程現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行實(shí)地察看和測(cè)量，直接高估冒算。有的造價(jià)人員故意不按合同約定，結(jié)算時(shí)把商務(wù)標(biāo)丟在一邊，直接“按實(shí)結(jié)算”。還有個(gè)別的造價(jià)人員考慮到自己的勞動(dòng)報(bào)酬是按總價(jià)收費(fèi)，為了多拿工資，故意抬高結(jié)算價(jià)。個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)單位為了套取專項(xiàng)資金，甚至和施工單位勾結(jié)，補(bǔ)充虛假資料，有意增大工程造價(jià)。施工單位不隨施工進(jìn)度完善施工資料，導(dǎo)致結(jié)算審計(jì)不能按時(shí)完成。這些現(xiàn)象均造成了工程造價(jià)的不合理，人為干擾因素過(guò)大。

三、對(duì)策建議

（一）以設(shè)計(jì)階段為抓手，實(shí)施全過(guò)程動(dòng)態(tài)造價(jià)控制管理

在全過(guò)程造價(jià)控制管理中，設(shè)計(jì)階段的造價(jià)控制約占30%。控制工程造價(jià)的關(guān)鍵在設(shè)計(jì)階段。

1.決策和設(shè)計(jì)階段。做好擬建建筑物選址勘察至關(guān)重要。做好原始數(shù)據(jù)資料收集和調(diào)查研究，特別是有關(guān)的地質(zhì)、水文資料。杜絕設(shè)計(jì)單位為了節(jié)約不該節(jié)約的勘察費(fèi)，設(shè)計(jì)者“紙上談兵”，全縣“千篇一律”一份結(jié)構(gòu)圖紙，結(jié)果造成多個(gè)安置小區(qū)工程項(xiàng)目設(shè)計(jì)變更。

2.招標(biāo)投標(biāo)階段。杜絕有的建設(shè)單位為了規(guī)避招投標(biāo)，采取“化整為零”方式違規(guī)直接發(fā)包，直接導(dǎo)致工程造價(jià)失控現(xiàn)象。加強(qiáng)財(cái)政投資評(píng)審，使招標(biāo)控制價(jià)在合理范圍。

3.工程實(shí)施階段。建設(shè)方、監(jiān)理方及施工方應(yīng)“三位一體”，監(jiān)理不能缺位。監(jiān)理人員在現(xiàn)場(chǎng)主要是“三控三管一協(xié)調(diào)”，不僅要對(duì)工程質(zhì)量和安全進(jìn)行監(jiān)理，對(duì)工程造價(jià)也要進(jìn)行控制，對(duì)索賠簽證要嚴(yán)格把關(guān)。只有這樣，施工階段的造價(jià)控制才能行之有效。

4.竣工驗(yàn)收階段。工程質(zhì)量要達(dá)到合同約定的標(biāo)準(zhǔn)。建設(shè)單位嚴(yán)格按程序組織竣工驗(yàn)收，對(duì)初步驗(yàn)收過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的質(zhì)量問(wèn)題，施工單位要及時(shí)采取“補(bǔ)救”措施，整改到位。對(duì)于沒(méi)有進(jìn)行驗(yàn)收，取得主管部門備案手續(xù)，就直接入住的小區(qū)，除了要求建設(shè)單位聯(lián)合施工單位實(shí)施整改，還應(yīng)加大對(duì)建施雙方的處罰力度。只有對(duì)工程按程序進(jìn)行驗(yàn)收，才能減少工程后期維護(hù)造價(jià)，實(shí)現(xiàn)工程造價(jià)全過(guò)程動(dòng)態(tài)控制。

（二）主動(dòng)控制與被動(dòng)控制相結(jié)合

工程造價(jià)控制必須立足于事先主動(dòng)地采取控制措施。主動(dòng)控制可以采取的措施有許多，例如項(xiàng)目可行性研究分析時(shí)，要詳細(xì)調(diào)查并分析研究工程實(shí)施條件、人文環(huán)境、市場(chǎng)因素、政治因素等，以確定工程概算執(zhí)行實(shí)現(xiàn)和計(jì)劃實(shí)施的各種有利和不利因素，并將這些因素考慮到工作方法之中，科學(xué)制定計(jì)劃，計(jì)劃應(yīng)留有余地。項(xiàng)目在實(shí)施過(guò)程中，各參建方要及時(shí)主動(dòng)溝通，各個(gè)工種也要及時(shí)協(xié)調(diào)，盡量避免工作面的問(wèn)題導(dǎo)致工效降低。施工單位的造價(jià)人員結(jié)算辦好后應(yīng)及時(shí)報(bào)送給總工，總工應(yīng)及時(shí)召集財(cái)務(wù)人員、現(xiàn)場(chǎng)“五大員”和各工種班組長(zhǎng)召開(kāi)結(jié)算審查會(huì)，對(duì)結(jié)算書進(jìn)行數(shù)據(jù)分析，做到不少算、不漏算。經(jīng)總工復(fù)核后，造價(jià)人員才能將結(jié)算書報(bào)審。建設(shè)單位收到結(jié)算書后，應(yīng)會(huì)同現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)理人員逐條逐項(xiàng)審核。經(jīng)審核無(wú)誤后才能報(bào)審。經(jīng)過(guò)多方的主動(dòng)控制，報(bào)審的結(jié)算虛高問(wèn)題才能最大限度地避免，使造價(jià)回歸合理范圍。

（三）技術(shù)與經(jīng)濟(jì)相結(jié)合

技術(shù)與經(jīng)濟(jì)相結(jié)合是工程造價(jià)控制管理最有效的手段之一，各參建單位在考慮技術(shù)問(wèn)題時(shí)，不能僅考慮技術(shù)本身，還需考慮實(shí)施此項(xiàng)技術(shù)需要投入的資金額度，尋求最優(yōu)的價(jià)值工程。施工單位應(yīng)將控制工程造價(jià)觀念滲透到各項(xiàng)設(shè)計(jì)和施工技術(shù)措施之中。在選擇施工方案時(shí)，要根據(jù)工程實(shí)際，合理降低工程成本。

（四）高度重視合同管理

合同作為約束各參建方履職盡責(zé)的“尚方寶劍”，建施雙方在簽訂時(shí)要嚴(yán)格按投標(biāo)文件和標(biāo)準(zhǔn)合同文本要求的內(nèi)容逐一填寫，尤其是第一部分的合同協(xié)議書中的工程內(nèi)容、承包范圍、簽約合同價(jià)與合同價(jià)格形式等要仔細(xì)填寫。第三部分專用合同條款每一項(xiàng)都要約定清楚。施工方在項(xiàng)目竣工后要按合同約定要求編制工程結(jié)算，建設(shè)方按合同中約定的竣工結(jié)算對(duì)施工方的結(jié)算先進(jìn)行審核，然后再委托專業(yè)的造價(jià)咨詢公司對(duì)工程造價(jià)進(jìn)行審計(jì)。

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（伍俊俊 呂忠仙 攝影報(bào)道）