推進投資審計轉(zhuǎn)型發(fā)展的建議

近年來，投資審計工作面臨著新形勢新任務(wù)新要求，審計署出臺的《關(guān)于進一步完善和規(guī)范投資審計工作的意見》，確定了實現(xiàn)投資審計“三個轉(zhuǎn)變”、推動投資審計轉(zhuǎn)型發(fā)展的目標，開啟了新時代投資審計事業(yè)發(fā)展的新征程。投資審計轉(zhuǎn)型發(fā)展是新形勢下更好發(fā)揮審計在黨和國家監(jiān)督體系中重要作用的客觀要求，也是審計機關(guān)在新的歷史起點上依法獨立履行審計監(jiān)督職責的自覺選擇。

一、投資審計面臨的機遇和挑戰(zhàn)

一是投資審計的任務(wù)越來越重。黨的十九大要求“深化投融資體制改革，發(fā)揮投資對優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵性作用?！苯衲?月30日，中央政治局會議提出要“積極擴大有效投資，加快新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)?！睆慕?jīng)濟社會發(fā)展來看，投資仍是實現(xiàn)經(jīng)濟行穩(wěn)致遠的重要支撐，是對沖新冠肺炎疫情影響的重要舉措，是做好“六穩(wěn)”工作、落實“六?！比蝿?wù)的重要抓手。因此，加強投資審計工作是經(jīng)濟社會發(fā)展的必然要求。

二是投資審計的要求越來越高。當前審計工作中要求做到“三個區(qū)分開來”，投資審計工作也必須思考辯證執(zhí)法的問題。而工程建設(shè)管理中許多事項是非界限并不那么清晰，“錯”與“非錯”、“責”與“非責”往往難以認定。在這種情況下，如何把握好尺度，既堅持原則，嚴肅查處重大違紀違規(guī)問題，又客觀求實，審慎看待工程建設(shè)領(lǐng)域中出現(xiàn)的情況和問題，是一種挑戰(zhàn)。

三是投資審計的內(nèi)容越來越復(fù)雜。隨著國家投融資體制改革，政府資金投資項目逐步減少，政府投資資金主要集中在市場不能有效配置資源的公共領(lǐng)域。項目的建設(shè)方式有很大變化，表現(xiàn)為投資主體多元化、融資方式市場化、資金來源分散化、管理方式多樣化等，投資審計的范圍、對象、內(nèi)容、方式、環(huán)境也發(fā)生了變化。特別是對PPP項目，投資審計能不能審、怎么審、如何切入，都值得探討。

四是投資審計的技術(shù)越來越新。一方面，建設(shè)項目大數(shù)據(jù)監(jiān)管方式倒逼投資審計大數(shù)據(jù)審計應(yīng)用。隨著互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)技術(shù)的運用、投資項目在線審批監(jiān)管平臺的建立等，項目的審批、招投標、監(jiān)管都將電子化、無紙化。另一方面，工程建設(shè)領(lǐng)域的新技術(shù)新方法推動投資審計技術(shù)創(chuàng)新。如GIS（地理信息系統(tǒng)）、BIM（建筑信息模型）等技術(shù)，對投資審計促進很大，不掌握這些技術(shù)手段，投資審計就難以與時俱進。

二、進一步厘清當前投資審計的幾個關(guān)系

一是正確處理好繼承和創(chuàng)新的關(guān)系。投資審計經(jīng)過近30年的發(fā)展，在推進重大投資政策措施落實、推動重大投資項目建設(shè)、規(guī)范建筑市場秩序、深化投融資體制改革和全面從嚴治黨等方面發(fā)揮了重要作用，積累了寶貴經(jīng)驗，是國家審計的巨大成就之一。這些成績來之不易，必須深入總結(jié)，并在實踐中不斷豐富和完善，加以鞏固和升華，形成理論創(chuàng)新，最終促進投資審計高質(zhì)量發(fā)展。

二是正確處理好行政和民事的關(guān)系。在投資建設(shè)活動中，建設(shè)單位與施工單位是平等的民事主體，雙方簽訂的合同是平等的民事合同。審計法約束的是審計機關(guān)與被審計單位之間的行政關(guān)系，不是被審計單位與其合同相對方的民事合同關(guān)系。因此，在審計過程中要牢牢把握審計對象是建設(shè)單位，審計文書一般只下達建設(shè)單位，反映的是建設(shè)單位的工程建設(shè)管理情況和履職盡責情況，規(guī)范的是審計機關(guān)和建設(shè)單位的行政關(guān)系；而造價結(jié)算審定等事項由建設(shè)單位依據(jù)合同約定、通過民事途徑解決。

三是正確處理好監(jiān)督和服務(wù)的關(guān)系。憲法和審計法賦予審計機關(guān)的職責是審計監(jiān)督。具體到投資審計中，就是要通過建設(shè)項目的全過程審計監(jiān)督，揭示和反映問題、提出對策和建議，促進體制機制完善，在更高層面上為國家治理服務(wù)，而不是參與工程項目的概預(yù)算、招投標、設(shè)計變更、工程結(jié)決算等管理性活動，單一地服務(wù)建設(shè)單位管理。特別是要區(qū)分社會中介機構(gòu)的結(jié)算審查和審計機關(guān)的結(jié)算審計，在目標、程序、對象和作用上都有不同。

四是正確處理好全面履責和風險防控的關(guān)系。依法履責，責無旁貸。投資審計經(jīng)過多年的發(fā)展，由原來單純的資金真實性、合法性審計發(fā)展到現(xiàn)在以真實性、合法性為基礎(chǔ)，突出對工程建設(shè)項目全過程的規(guī)范性和效益性進行監(jiān)督和評價，投資審計的作用越來越大，責任越來越重，隨之而來的是風險越來越高，問題越來越多，矛盾越來越突出。因此，在全面履行審計監(jiān)督職責的同時，必須保持清醒頭腦，充分認識到面臨的風險，時刻牢筑底線思維、紅線意識、責任觀念。

三、推進投資審計轉(zhuǎn)型發(fā)展的建議

一是進一步把握投資審計發(fā)展方向，堅持投資審計工作圍繞中心、嚴格依法、求真務(wù)實、獨立謹慎。緊緊圍繞各級黨委政府工作中心和經(jīng)濟社會發(fā)展大局，把黨委政府重視的、人民群眾關(guān)注的、存在問題突出的項目和資金作為審計重點，促進重大投資政策措施落實、機制體制制度建立健全。樹牢依法審計意識，做到審計職責有界、審計程序合法、審計結(jié)論合規(guī)，不參與建設(shè)項目管理活動，依法獨立行使審計監(jiān)督權(quán)。深入研究改革發(fā)展中出現(xiàn)的新情況新問題，全面掌握問題的來龍去脈、前因后果，辯證分析問題的客觀環(huán)境、歷史背景，實事求是地反映問題和作出結(jié)論，對政策制度不完善或者政策制度落后于當前經(jīng)濟發(fā)展的問題包容審慎。在審計實施中，按照謹慎性原則，對超越審計職責范圍的事項，不發(fā)表意見；對審計評價依據(jù)或者標準不明確、不充分的事項，謹慎發(fā)表審計意見。

二是進一步聚焦投資審計職能目標，充分發(fā)揮投資審計的監(jiān)督作用、杠桿作用、利劍作用、催化作用。改變以造價結(jié)算審減為主的審計模式，強化投資決策、資金管理、招投標管理、質(zhì)量管理、投資績效等方面的審計，努力實現(xiàn)投資審計從單一向全面轉(zhuǎn)變。不斷拓寬投資審計視野，既關(guān)注重大項目，也關(guān)注宏觀政策，既關(guān)注交通運輸?shù)然A(chǔ)設(shè)施，也關(guān)注生態(tài)環(huán)保等環(huán)境工程項目，打造精品審計項目，以點帶面推動項目投資中各行業(yè)的規(guī)范管理。嚴肅查處項目建設(shè)中以權(quán)謀私、失職瀆職、貪污受賄和內(nèi)幕交易等問題，發(fā)揮投資審計在全面從嚴治黨中的利劍作用，推動構(gòu)建不敢腐、不能腐、不想腐的體制機制。加強項目審批核準流程、招投標資格條件設(shè)置、工程建設(shè)保證金等方面審計，深入推動“放管服”改革，積極促進優(yōu)化營商環(huán)境。

三是進一步防范投資審計質(zhì)量風險，嚴格規(guī)范投資審計的項目計劃、現(xiàn)場管理、報告出具、整改落實。根據(jù)各級黨委政府的工作要求統(tǒng)籌制定年度投資審計項目計劃，并確保計劃的嚴肅性，對臨時增加的審計項目，應(yīng)嚴格履行審批報告程序，杜絕未經(jīng)正式立項、實行簡易程序的審計項目。加強審計現(xiàn)場管理，嚴格執(zhí)行審計組集中辦公、現(xiàn)場碰頭會、重大事項報告等各項制度規(guī)定，注重對審計取證單、工作底稿、附件資料等重要基礎(chǔ)性事項實行復(fù)核。加強審計報告的綜合分析，提高審計成果的利用層次和水平，杜絕不出具或部分出具審計報告文書現(xiàn)象，不能用社會中介機構(gòu)的報告直接替代審計報告。建立健全審計項目整改落實機制，督促相關(guān)單位及時整改審計反映的問題，避免出現(xiàn)審而不改、審而不糾。

四是進一步強化投資審計能力建設(shè)，推動投資審計制度規(guī)范化、方法信息化、隊伍專業(yè)化、責任明確化。進一步完善投資審計制度辦法，細化投資審計關(guān)鍵環(huán)節(jié)的職權(quán)與責任，積極探索建立投資審計權(quán)力清單、責任清單、負面清單制度，以制度促規(guī)范，以規(guī)范保質(zhì)量。推進發(fā)改、建設(shè)等有關(guān)主管部門和建設(shè)單位與審計機關(guān)實現(xiàn)信息共享，積極探索大數(shù)據(jù)等新技術(shù)新方法在投資審計中的運用。采取脫產(chǎn)培訓(xùn)、以審代訓(xùn)等多種方式，不斷提高投資審計人員的業(yè)務(wù)技能和綜合素質(zhì)，著力打造精通工程、財務(wù)、計算機、法律、管理、協(xié)調(diào)的專業(yè)審計隊伍。壓緊壓實各級責任，對投資審計業(yè)務(wù)工作和管理流程中不同等級的質(zhì)量風險、廉政風險實行分級管理、分級負責、責任到人，對造成重大工作失誤、重大質(zhì)量問題或廉政問題的人員，依據(jù)明確的責任分工追責問責。