農(nóng)地非農(nóng)化中土地增值收益分配的公平性判斷

陳瑩，楊鞭澤

（華中科技大學(xué) 公共管理學(xué)院，湖北 武漢430074）

隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，大量農(nóng)用地被征收為城市建設(shè)用地，征地過程中因?yàn)槔鏇_突而引發(fā)的農(nóng)民上訪和群體性事件頻發(fā)。學(xué)術(shù)界普遍表示征地補(bǔ)償?shù)?，一味?qiáng)調(diào)要提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，然而不斷提高的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)并未給農(nóng)民帶來(lái)心理上的滿足。在我國(guó)高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的發(fā)達(dá)地區(qū)也并不比低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的欠發(fā)達(dá)地區(qū)征地糾紛少，甚至更突出。歸其原因，矛盾的根源不在于補(bǔ)償數(shù)量的多少，而在于時(shí)間和空間尺度上征地主體利益關(guān)系的不均衡，利益分配的不公加劇了社會(huì)矛盾。現(xiàn)有征地過程中的土地增值收益分配規(guī)則是各方利益主體憑借自身力量以博取當(dāng)前利益最大化而進(jìn)行取舍的選擇結(jié)果，并非依據(jù)科學(xué)合理的既定規(guī)則進(jìn)行收益的有序分配。集體和農(nóng)民相對(duì)于政府部門和企業(yè)法人的弱勢(shì)直接導(dǎo)致其在征地補(bǔ)償收益分配規(guī)則的醞釀與確定中喪失發(fā)言權(quán)，致使對(duì)農(nóng)民不利的征地補(bǔ)償收益分配規(guī)則得以大張旗鼓地通過并執(zhí)行。同時(shí)，由于集體土地所有權(quán)處分權(quán)能殘缺，國(guó)家對(duì)集體土地享有終極所有權(quán)，它不是一項(xiàng)真正的所有權(quán)。另外，“集體”的概念模糊，無(wú)法確定究竟哪一級(jí)的集體單位掌握土地實(shí)權(quán)，這使政府能夠低價(jià)征用農(nóng)地以及多元主體對(duì)農(nóng)民利益的侵占，農(nóng)民與政府、開發(fā)商在土地增值收益分配中形成了極不平等的地位①朱一中,曹裕：《農(nóng)地非農(nóng)化過程中的土地增值收益分配研究——基于土地發(fā)展權(quán)的視角》，《經(jīng)濟(jì)地理》2012年第10期，第133-138頁(yè)。。針對(duì)此問題，中央政府高度重視，黨的十八大報(bào)告明確提出“改革征地制度，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例”。十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中，再次提出“建立兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制，合理提高個(gè)人收益”。2015年中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》，并在全國(guó)選取33個(gè)縣（市、區(qū)）行政區(qū)域進(jìn)行試點(diǎn)。改革以建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)為方向，以夯實(shí)農(nóng)村集體土地權(quán)能為基礎(chǔ)，以建立兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制為關(guān)鍵，以維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益、保障農(nóng)民公平分享土地增值收益為目的，因地制宜、循序漸進(jìn)，讓農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、共同分享現(xiàn)代化成果。

一、論題相關(guān)的文獻(xiàn)綜述

學(xué)術(shù)界在土地增值收益分配公平性方面做了較多的定性研究，羅丹等人提出農(nóng)地非農(nóng)化必須遵守利益分配標(biāo)準(zhǔn)，在社會(huì)穩(wěn)定標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上堅(jiān)持社會(huì)公正標(biāo)準(zhǔn)，其中社會(huì)公正標(biāo)準(zhǔn)主要是從農(nóng)民的機(jī)會(huì)收益和意愿方面進(jìn)行考察①羅丹，嚴(yán)瑞珍，陳潔：《不同農(nóng)村土地非農(nóng)化模式的利益分配機(jī)制比較研究》，《管理世界》2004年第9期，第87-96頁(yè)。。李勝利等人認(rèn)為農(nóng)村土地增值收益分配公平，應(yīng)該體現(xiàn)在每個(gè)參與主體都有平等機(jī)會(huì)和法律地位的權(quán)利平等、土地增值收益分配規(guī)則具有正當(dāng)性的規(guī)則公平、土地增值收益分配結(jié)果實(shí)現(xiàn)利益平衡的結(jié)果公平三個(gè)方面②李勝利，鄭和園：《農(nóng)村集體土地增值收益分配的公平與效率——博弈與權(quán)衡》，《西北工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2015年第2期，第5-10頁(yè)。。李集合等通過對(duì)比國(guó)外的土地征收制度，得出我國(guó)現(xiàn)有土地征收補(bǔ)償具有相當(dāng)?shù)牟煌耆院头强茖W(xué)性，不符合公平補(bǔ)償原則③李集合，彭立峰：《土地征收：公平補(bǔ)償離我們有多遠(yuǎn)?》，《河北法學(xué)》2008年第9期，第117-123頁(yè)。。俞靜琰認(rèn)為，土地增值收益除了給予集體土地所有者之外，還要兼顧政府和土地使用者，以提高土地投資者的積極性④俞靜琰：《土地增值收益及其分配問題探討》，《上海國(guó)土資源》2013年第3期，第38-41頁(yè)。。楊麗霞等人通過研究農(nóng)村宅基地入市，提出利益失衡表現(xiàn)在土地用途管制和不同區(qū)位條件下導(dǎo)致的土地權(quán)利人利益分配失衡，以及地方政府和農(nóng)民集體之間的分配失衡⑤楊麗霞，苑韶峰，李勝男：《共享發(fā)展視野下農(nóng)村宅基地入市增值收益的均衡分配》，《理論探索》2018年第1期，第92-97頁(yè)。。在土地增值收益公平性的定量研究方面，相關(guān)研究較少，彭開麗等人基于傳統(tǒng)的收入分配不公平的度量方法，構(gòu)建了農(nóng)地城市流轉(zhuǎn)中各權(quán)利主體收益分配不公平的度量方法，得出2004—2007年武漢市征收收益分配不平等程度及其變化情況⑥彭開麗，張安錄：《農(nóng)地城市流轉(zhuǎn)中土地增值收益分配不公平的度量——方法與案例》，《價(jià)值工程》2012年第31期，第1-4頁(yè)。。張安錄等人以湖北省襄陽(yáng)市尹集鄉(xiāng)為例，基于貢獻(xiàn)分配理論，測(cè)算出城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤中，拆舊區(qū)農(nóng)民、建新區(qū)農(nóng)民和政府分享土地增值收益的合理比例分別為47.82%、8.54%和43.64%⑦張安錄，胡越：《試論城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤中土地增值收益均衡分配——以湖北省襄陽(yáng)市尹集鄉(xiāng)為例》，《華中科技大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2016年第4期，第91-98頁(yè)。。林瑞瑞等人從省級(jí)層面考察當(dāng)前的土地增值收益分配格局，集體（農(nóng)民）、政府和開發(fā)商所得增值平均比例分別為3.70∶22.32∶73.98。2005—2012年間，東部區(qū)域集體（農(nóng)民）和地方政府之間土地增值收益的差距愈加明顯，即土地增值收益分配愈發(fā)不平衡，而中西部區(qū)域增值收益分配不平衡程度趨向平緩⑧林瑞瑞，朱道林，劉晶等：《土地增值產(chǎn)生環(huán)節(jié)及收益分配關(guān)系研究》，《中國(guó)土地科學(xué)》2013年第2期，第3-8頁(yè)。。

綜上所述，目前我國(guó)已經(jīng)從政策層面明確要構(gòu)建公平合理的土地增值收益分配關(guān)系，然而,何為公平？公平性的判斷依據(jù)是什么？如何構(gòu)建公平合理的利益分配關(guān)系？這些問題并沒有得到解決。學(xué)術(shù)界盡管做了一些有益的研究，但多以定性分析為主，量化分析較少，且研究區(qū)域較為局限，多以某一城市或某一個(gè)項(xiàng)目作為研究對(duì)象。因此本文嘗試在以下兩方面對(duì)現(xiàn)有研究進(jìn)行拓展：一是對(duì)農(nóng)地非農(nóng)化過程中的土地增值來(lái)源及分配的機(jī)理進(jìn)行研究，并對(duì)分配公平性的判斷準(zhǔn)則和判斷方法進(jìn)行理論探討。二是拓展研究范圍，對(duì)我國(guó)東中西部31個(gè)直轄市及省會(huì)城市2010—2016年農(nóng)地非農(nóng)化過程中的土地增值收益分配進(jìn)行測(cè)算，全面客觀揭示我國(guó)土地增值收益分配公平性的時(shí)空規(guī)律，以期為我國(guó)土地征收及土地增值收益分配制度改革提供理論參考，提高土地增值收益分配公平性，促進(jìn)資源有效配置，減少社會(huì)矛盾，實(shí)現(xiàn)我國(guó)城市化健康有序發(fā)展。

二、農(nóng)地非農(nóng)化中土地增值收益分配及公平性判斷

（一）土地增值收益及分配機(jī)理

農(nóng)地非農(nóng)化過程中的土地增值主要產(chǎn)生在土地征收、出讓和房地產(chǎn)開發(fā)三個(gè)環(huán)節(jié)，農(nóng)民（集體）、政府和開發(fā)商分別在這三個(gè)環(huán)節(jié)獲得土地增值收益（見下頁(yè)圖1）。

1.土地征收環(huán)節(jié)政府通過土地征收將農(nóng)村集體土地變成城市國(guó)有土地，農(nóng)村集體獲得土地補(bǔ)償費(fèi)，農(nóng)民獲得安置補(bǔ)助費(fèi)、青苗及地上付著物補(bǔ)償。征收環(huán)節(jié)農(nóng)民（集體）獲得的土地增值收益可用公式表示為：

土地增值收益Ⅰ=農(nóng)民（集體）所獲得的征地補(bǔ)償款-農(nóng)用地價(jià)格。

2.土地出讓環(huán)節(jié)地方政府對(duì)征收的土地進(jìn)行“三通一平”或“五通一平”的前期開發(fā)，采用招拍掛的方式將土地使用權(quán)讓與土地使用者，收取土地出讓金，并給予農(nóng)民（集體）土地征收補(bǔ)償。出讓環(huán)節(jié)政府獲得的土地增值收益可表示為：

土地增值收益Ⅱ=土地出讓金-土地征收補(bǔ)償款-土地前期開發(fā)費(fèi)用。

3.房地產(chǎn)開發(fā)環(huán)節(jié)開發(fā)商購(gòu)買一定年期的土地使用權(quán)后建造房屋并對(duì)外銷售以獲得利潤(rùn)。該階段開發(fā)商獲得的土地增值收益為：

土地增值收益Ⅲ=房地產(chǎn)銷售價(jià)格-土地出讓金-建安成本-相關(guān)稅費(fèi)-社會(huì)平均利潤(rùn)，

土地增值收益Ⅲ=房地產(chǎn)銷售單價(jià)×（1-社會(huì)平均利潤(rùn)率×房地產(chǎn)開發(fā)周期-相關(guān)稅費(fèi)比率）×容積率-建安成本單價(jià)×容積率-土地出讓金。

房地產(chǎn)銷售單價(jià)、建安成本單價(jià)和相關(guān)稅費(fèi)比率是以建筑面積為基礎(chǔ)計(jì)算的，而土地出讓金是以土地面積為基礎(chǔ)計(jì)算的，因此引入容積率統(tǒng)一相應(yīng)指標(biāo)。

圖1 土地增值收益及分配機(jī)理

（二）公平性判斷

1.公平的內(nèi)涵公平是指社會(huì)成員之間利益和權(quán)利分配的合理化，并不是指均等化。公平可分為機(jī)會(huì)公平和結(jié)果公平，機(jī)會(huì)公平即要求所有人都遵循同樣的規(guī)則，結(jié)果公平側(cè)重的是考慮人的個(gè)體差異，以不同的態(tài)度和方式對(duì)待不同的人。當(dāng)人人平等競(jìng)爭(zhēng)時(shí)，結(jié)果也會(huì)因人的能力不同而不同。從福利經(jīng)濟(jì)學(xué)來(lái)看，舊福利經(jīng)濟(jì)學(xué)強(qiáng)調(diào)的是對(duì)弱勢(shì)群體的關(guān)懷，通過分配均等以及國(guó)家干預(yù)來(lái)實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利的提升；而新福利經(jīng)濟(jì)學(xué)強(qiáng)調(diào)的是通過提高效率來(lái)增進(jìn)社會(huì)福利，強(qiáng)調(diào)效率和個(gè)人自由而回避分配。因此，公平和效率問題往往是相伴而生的，根據(jù)福利經(jīng)濟(jì)學(xué)和公平效率理論可知，農(nóng)地非農(nóng)化過程中的土地增值收益分配，如果只追求利益主體之間的均等化必然會(huì)導(dǎo)致“效率危機(jī)”，政府土地財(cái)政收入減少，進(jìn)而降低對(duì)農(nóng)村建設(shè)的投入力度；投資者（開發(fā)商）無(wú)利可圖，降低對(duì)土地市場(chǎng)的投資熱情，導(dǎo)致市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展滯后。同樣，如果只考慮效率而不兼顧公平，會(huì)導(dǎo)致利益階層貧富差距擴(kuò)大，引發(fā)一系列社會(huì)問題。綜上，農(nóng)地非農(nóng)化過程中土地增值收益分配的公平性，應(yīng)以社會(huì)福利最大化為目標(biāo)，同時(shí)堅(jiān)持效率與公平協(xié)調(diào)統(tǒng)一的原則，給予處于弱勢(shì)地位的農(nóng)民集體更多的補(bǔ)償，以滿足基本的生活需要，并且讓農(nóng)民參與到土地增值收益分配的過程中來(lái)，在保證機(jī)會(huì)公平的同時(shí)追求結(jié)果公平，促進(jìn)資源最優(yōu)配置，提高全社會(huì)成員的福利水平。

現(xiàn)學(xué)術(shù)界對(duì)農(nóng)地非農(nóng)化過程中土地增值收益的分配主要有三種觀點(diǎn)，“漲價(jià)歸公”“漲價(jià)歸私”以及“公私兼顧”。在我國(guó)以“公私兼顧”理論為主導(dǎo)，該理論認(rèn)為土地增值收益要優(yōu)先對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行公平補(bǔ)償，剩余部分收歸中央政府所有，用于支援全國(guó)農(nóng)村建設(shè)①周誠(chéng)：《我國(guó)農(nóng)地轉(zhuǎn)非自然增值分配的“私公兼顧”論》，《中國(guó)發(fā)展觀察》2006年第5期，第27-29頁(yè)。。該理論既保障了農(nóng)民的基本權(quán)利，又考慮到社會(huì)福利，兼顧了各主體的利益，受到廣泛認(rèn)同。

2.公平性的測(cè)算方法目前對(duì)于分配公平性的測(cè)算主要有兩種：一種是基于分配的均等化原則，衡量各利益主體間分配的平等程度指數(shù)，如基尼系數(shù)和阿特金森指數(shù)。另一種是從社會(huì)福利的角度，不僅考慮了分配的均等性，還考慮了效率，如社會(huì)福利指數(shù)。對(duì)公平測(cè)算的方法具體分析如下：

其一，基尼系數(shù)是衡量收入分配平等程度的指數(shù)，取值范圍是［0,1］，當(dāng)基尼系數(shù)為0時(shí)，是分配的絕對(duì)平等；當(dāng)基尼系數(shù)為1時(shí)，是分配的絕對(duì)不平等，基尼系數(shù)越低，表明收益在主體之間的分配越平均。基尼系數(shù)計(jì)算公式如下：

式（1）中，n為分配的主體數(shù)，xˉ為收益分配的均值，ni，xj分別表示第i，j個(gè)主體獲得土地增值收益。

其二，阿特金森指數(shù)是測(cè)度收入分配不平等指數(shù)中帶有社會(huì)福利的一個(gè)指數(shù)，它的取值范圍是［0,1］，當(dāng)阿特金森指數(shù)為0時(shí)，表示達(dá)到了收入的完全公平分配；當(dāng)取值為1時(shí)，表示分配完全不公平，阿特金森指數(shù)越大表示越不平等。計(jì)算公式如下：

式（2）中，c是決策者的邊際效用U的彈性，c越大，表示社會(huì)對(duì)弱勢(shì)群體越關(guān)注，對(duì)不平等的厭惡程度越高

其三，社會(huì)福利指數(shù)是綜合考慮了分配的公平與效率。計(jì)算公式如下：

式（3）中，G(x)為基尼系數(shù)，1-G(x)表示收入分配的平等程度，xˉ表示社會(huì)的平均效率，即收益分配的均值。

三、實(shí)證分析

（一）研究區(qū)域概況及數(shù)據(jù)來(lái)源

本文以全國(guó)31個(gè)省會(huì)城市和直轄市為研究對(duì)象，將全國(guó)31個(gè)城市分為東中西三大區(qū)域，其中東部地區(qū)包括北京、天津、上海、石家莊、沈陽(yáng)、南京、杭州、福州、濟(jì)南、廣州和?？?；中部地區(qū)包括太原、長(zhǎng)春、哈爾濱、合肥、南昌、鄭州、武漢和長(zhǎng)沙；西部地區(qū)包括重慶、成都、貴陽(yáng)、昆明、西安、蘭州、西寧、呼和浩特、南寧、拉薩、銀川和烏魯木齊。

本文的數(shù)據(jù)主要來(lái)源于2011—2017年各直轄市及省會(huì)城市的《統(tǒng)計(jì)年鑒》，2011—2017年《中國(guó)國(guó)土資源統(tǒng)計(jì)年鑒》，各城市《基準(zhǔn)地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》，以及部分房地產(chǎn)數(shù)據(jù)網(wǎng)站。

（二）土地增值收益分配比例測(cè)算

土地增值收益Ⅰ中，農(nóng)民（集體）所獲得的征地補(bǔ)償款可采用征地區(qū)片綜合地價(jià)或統(tǒng)一年產(chǎn)值倍數(shù)。我國(guó)《土地管理法》中明確規(guī)定，土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)之和不得超過被征收土地前三年平均年產(chǎn)值的30倍。考慮到大多數(shù)地區(qū)還是按照統(tǒng)一年產(chǎn)值倍數(shù)進(jìn)行補(bǔ)償，因此本文按照被征收土地前三年平均年產(chǎn)值的30倍作為征地補(bǔ)償款價(jià)格。由于農(nóng)用地價(jià)格遠(yuǎn)低于征地補(bǔ)償價(jià)格，同時(shí)考慮到數(shù)據(jù)收集的困難性，農(nóng)用地價(jià)格忽略不計(jì)①林瑞瑞，朱道林，劉晶等：《土地增值產(chǎn)生環(huán)節(jié)及收益分配關(guān)系研究》，《中國(guó)土地科學(xué)》2013年第2期，第3-8頁(yè)。。因此農(nóng)民（集體）獲得的土地增值收益Ⅰ≈農(nóng)民（集體）獲得的征地補(bǔ)償款。

土地增值收益Ⅱ中，土地前期開發(fā)費(fèi)用查詢資料近似可得：北京、天津、上海、重慶、沈陽(yáng)、南京、杭州、鄭州、武漢、長(zhǎng)沙、廣州、成都為300元/m2，其他城市為100元/m2。

土地增值收益Ⅲ中，根據(jù)林瑞瑞的研究成果②林瑞瑞：《土地增值收益分配問題研究》，中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)博士學(xué)位論文2015年。，社會(huì)平均利潤(rùn)率取11%，房地產(chǎn)開發(fā)周期為2年，相關(guān)稅費(fèi)比率為6%。容積率根據(jù)基準(zhǔn)地價(jià)內(nèi)涵確定。

根據(jù)土地增值收益及分配機(jī)理，可測(cè)算出2010—2016年我國(guó)東中西部共31個(gè)城市的土地增值收益及分配比例，限于文章篇幅僅列出2016年全國(guó)東中西部地區(qū)土地增值收益及分配比例（見表1）。

表1 2016年全國(guó)東中西部土地增值收益及分配比例 單位：元/m2、%

由表1可知，2016年土地增值收益在不同利益主體間的分配差距較大，開發(fā)商獲得最大份額，政府次之，農(nóng)民所得最少，三者之比平均為1∶22∶77。東中西部地區(qū)土地增值收益有明顯差距，其中東部地區(qū)農(nóng)地非農(nóng)化中土地增值收益最大，中部次之，西部最低，東中西部土地增值收益之比約為1∶1.75∶4.78。

（三）土地增值收益分配公平性分析

以2010—2016年我國(guó)東中西部31個(gè)城市的土地增值收益及分配比例為基礎(chǔ)，運(yùn)用公式（1）（2）（3）測(cè)算2010—2016年土地增值收益分配的不平等指數(shù)和社會(huì)福利指數(shù)。限于篇幅，僅列舉出2010年和2016年計(jì)算結(jié)果。從時(shí)間序列來(lái)看，2010—2016年我國(guó)農(nóng)民（集體）、政府和開發(fā)商三大利益主體的土地增值收益分配差距愈加明顯，分配比例愈加失衡，但全國(guó)的社會(huì)福利狀況在改善（見表2）。

表2 2010年與2016年土地增值收益分配基尼系數(shù)、阿特金森指數(shù)（C=0.5）、社會(huì)福利指數(shù)測(cè)算結(jié)果

具體而言：（1）2010—2016年，全國(guó)土地增值收益分配基尼系數(shù)在逐漸增加，表示土地增值收益在利益主體間的分配差距逐漸擴(kuò)大。分區(qū)域看，東部地區(qū)土地增值收益分配基尼系數(shù)年變化率平均為-0.15%，利益主體間的分配差距逐漸縮小，平等程度逐漸改善；中西部地區(qū)土地增值收益分配的差距擴(kuò)大，平等程度變差，且西部地區(qū)的基尼系數(shù)年變化率（9.27%）大于中部地區(qū)（2.13%），不平等趨勢(shì)更明顯。從城市來(lái)看，東部地區(qū)的天津、上海、杭州、廣州和?？?，中部地區(qū)的太原和長(zhǎng)沙基尼系數(shù)年變化率為負(fù)值，分配的均等程度變好，其他城市的分配平等程度都在惡化，西部的南寧和拉薩基尼系數(shù)年變化率高達(dá)44.27%和41.30%。

（2）從阿特金森指數(shù)來(lái)看，當(dāng)c=0.5時(shí)，全國(guó)及東中西部年變化率都為正數(shù)，表示土地增值收益分配的公平性降低，西部地區(qū)阿特金森指數(shù)的年變化率最大（8.11%），中部地區(qū)次之（3.79%），東部地區(qū)最?。?.25%），東中西部的土地增值收益分配的差距依次擴(kuò)大。從城市來(lái)看，東部地區(qū)的天津、杭州、濟(jì)南、廣州和海口，中部地區(qū)的太原和長(zhǎng)沙，西部地區(qū)的西安和南寧阿特金森指數(shù)逐漸降低，表示收益分配的公平性在逐漸改善，上海沒有變化，其他城市的收益分配差距擴(kuò)大。c值的不同并不會(huì)影響判斷全國(guó)東中西部城市土地增值收益分配公平性變化趨勢(shì)和相對(duì)位置，它只是一個(gè)相對(duì)值。

（3）從社會(huì)福利指數(shù)來(lái)看，2010—2016年全國(guó)31個(gè)城市的土地增值收益分配社會(huì)福利指數(shù)逐年提高（除2012年降低），年增長(zhǎng)幅度最大的城市為拉薩（83.66%），其次為：廣州（51.63%），上海（48.64%）、銀川（46.63%）、北京(42.45%)，增長(zhǎng)幅度最小的是昆明（2.24%）。從區(qū)域看，東部地區(qū)的年增長(zhǎng)幅度最大（31.57%），中部地區(qū)次之（27.41%），西部地區(qū)最?。?5.06%）。

以2016年為例，我國(guó)東中西部地區(qū)土地增值收益分配公平性與社會(huì)福利狀況存在明顯的空間差異，從分配的不平等程度來(lái)看，東部地區(qū)的收益分配最為均等，西部次之，中部差異最大；從社會(huì)福利指數(shù)來(lái)看，東中西部依次遞減。具體而言：

（1）從基尼系數(shù)來(lái)看，蘭州（0.624）、西寧（0.611）和南昌（0.601）的土地增值收益分配基尼系數(shù)較大，均超過了0.6，基尼系數(shù)最小的是廣州（0.299）。從區(qū)域平均值來(lái)看，中部地區(qū)基尼系數(shù)最大（0.539），西部地區(qū)次之（0.503），東部地區(qū)最小（0.476）。這表示中部地區(qū)的土地增值收益在利益主體間的分配差距最大，西部地區(qū)次之，東部地區(qū)的分配差距最小。

（2）從阿特金森指數(shù)測(cè)算來(lái)看，當(dāng)C=0.5時(shí)，西寧（0.404）、南昌（0.405）和蘭州（0.435）的土地增值收益分配基尼系數(shù)較大，均超過了0.4，濟(jì)南（0.181）和西安（0.162）最小。從區(qū)域平均值來(lái)看，中部地區(qū)的阿特金森指數(shù)最大（0.321），其次是西部地區(qū)（0.298），東部地區(qū)最?。?.286），表示中部地區(qū)土地增值收益的平等程度最差。

（3）從社會(huì)福利指數(shù)測(cè)算來(lái)看，2016年土地增值收益分配社會(huì)福利指數(shù)最大的是上海（14 675）和北京（14 526），處于東部地區(qū)；社會(huì)福利指數(shù)較小的是處于西部地區(qū)的拉薩和銀川，均不超過400。從區(qū)域平均值來(lái)看，東中西部的差距較顯著，東部地區(qū)的社會(huì)福利指數(shù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過中西部地區(qū)，社會(huì)福利狀況最好，而西部地區(qū)最差，中部地區(qū)處于中等水平。

四、結(jié)論與啟示

通過測(cè)算2010—2016年全國(guó)31個(gè)城市農(nóng)地非農(nóng)化中土地增值收益及分配情況，并運(yùn)用基尼系數(shù)、阿特金森指數(shù)和社會(huì)福利指數(shù)對(duì)分配的公平性進(jìn)行判斷，結(jié)果表明：

第一，土地增值收益的分配在各個(gè)利益主體之間差距大，開發(fā)商獲得最大部分，其次是政府，農(nóng)民獲得最少部分，以2016年為例，三者獲得增值收益之比為1∶22∶77，東中西部土地增值收益有明顯差距，東中西部土地增值收益之比約為1∶1.75∶4.78。

第二，2010—22016年，東中西部地區(qū)土地增值收益分配公平性存在差異。從土地增值收益絕對(duì)值看，表現(xiàn)為東部＞中部＞西部；從土地增值收益分配的均等性看：東部地區(qū)利益主體間的分配差距縮小，中西部地區(qū)利益主體間的差距擴(kuò)大,西部地區(qū)差距擴(kuò)大得更為明顯，但截止到2016年西部地區(qū)土地增值收益分配的公平性仍優(yōu)于中部。這主要是因?yàn)槲覈?guó)東中西部地區(qū)自然條件和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，地理區(qū)位差異導(dǎo)致土地供需水平也不一致，因此地區(qū)間的土地增值收益分配差異巨大。

第三，2010—22016年，農(nóng)地非農(nóng)化使得社會(huì)福利增加，福利的增加量和幅度均表現(xiàn)為東中西部依次遞減的特征。但是我國(guó)土地增值收益分配的不平等指數(shù)增加，基尼系數(shù)和阿特金森指數(shù)的年變化率均在3%～4%之間，這說明我國(guó)目前的土地增值收益分配仍以效率優(yōu)先為原則，當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段收益分配趨于均等，如我國(guó)東部發(fā)達(dá)地區(qū)主體間的收益差距縮小，中部地區(qū)收益分配的差距擴(kuò)大速率顯著小于西部地區(qū)。

綜上，一方面，我國(guó)需要改革征地制度，打破城鄉(xiāng)分割的二元土地制度，促進(jìn)城鄉(xiāng)土地要素平等交換，同時(shí)要保障弱勢(shì)群體的基本權(quán)利，提高失地農(nóng)民的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，讓農(nóng)民更多地分享農(nóng)地非農(nóng)化過程中的土地增值收益。另一方面，要協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展，提高中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，在社會(huì)效率增長(zhǎng)的同時(shí)，要考慮各主體之間的利益分配關(guān)系，兼顧分配的公平性，促進(jìn)城市化健康有序發(fā)展。