海南自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)政策發(fā)展評(píng)價(jià)
——基于151件政策文本的量化分析

李宜釗，葉煕

（海南大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，海南省公共治理研究中心，海南 ?？?70228）

一、研究緣起

自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)指在境內(nèi)關(guān)外設(shè)立的，以優(yōu)惠稅收和海關(guān)特殊監(jiān)管政策為主要手段，以貿(mào)易自由化、便利化為主要目的的多功能經(jīng)濟(jì)性特區(qū)①陳經(jīng)偉：《海南自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)（港）差異化建設(shè)初探》，《海南日?qǐng)?bào)》2019年2月27日A06版。。2018年4月13日，習(xí)近平總書記在慶祝海南建省辦經(jīng)濟(jì)特區(qū)30周年大會(huì)上宣布，黨中央決定支持海南全島建設(shè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)，支持海南逐步探索、穩(wěn)步推進(jìn)中國特色自由貿(mào)易港建設(shè)，分步驟、分階段建立自由貿(mào)易港政策和制度體系。在中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代的背景下，黨中央賦予海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)改革開放的新使命，是彰顯我國對(duì)外開放、積極推動(dòng)經(jīng)濟(jì)全球化的重大舉措，也是在全球化視野下踐行發(fā)展新理念、促進(jìn)開放型世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重大戰(zhàn)略。為落實(shí)這一重大戰(zhàn)略，自2018年4月至今，中央和海南各級(jí)地方政府先后出臺(tái)一系列政策法規(guī)，不斷推進(jìn)海南自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的建設(shè)與發(fā)展。

海南自貿(mào)區(qū)自建設(shè)以來，便受到了省內(nèi)外學(xué)界的積極關(guān)注。從當(dāng)前文獻(xiàn)看，海南自貿(mào)區(qū)建設(shè)的相關(guān)研究大致可以分為三類：一是從迪拜②王勝，劉從勇，張東東：《迪拜自貿(mào)港區(qū)發(fā)展對(duì)海南的啟示》，《今日海南》2018年第7期，第17-19頁。、日本③王勝，王磊，董文愛等：《日本沖繩自由貿(mào)易區(qū)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)及對(duì)海南的啟示》，《今日海南》2018年第9期，第46-48頁。、上海④戴為卿：《上海自貿(mào)區(qū)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)對(duì)海南自貿(mào)區(qū)建設(shè)的啟示》，《法制博覽》2019年第19期，第81-82頁。等國內(nèi)外自貿(mào)區(qū)（港）的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)探討海南自貿(mào)區(qū)的建設(shè)思路；二是從海南自貿(mào)區(qū)（港）建設(shè)的宏觀視野，對(duì)海南省經(jīng)濟(jì)區(qū)劃與分區(qū)⑤李敏納，蔡舒，甘小軍等：《自貿(mào)區(qū)建設(shè)背景下海南省經(jīng)濟(jì)區(qū)劃與分區(qū)發(fā)展研究》，《海南大學(xué)學(xué)報(bào)》（人文社會(huì)科學(xué)版）2019年第3期，第64-72頁。、行政區(qū)劃管理⑥張可云，裴相燁：《適應(yīng)自貿(mào)區(qū)建設(shè)的海南行政區(qū)劃管理研究》，《區(qū)域經(jīng)濟(jì)評(píng)論》2019年第3期，第49頁。、稅收政策體系⑦郭永泉：《論海南自貿(mào)港稅收政策體系的構(gòu)建》，《南海學(xué)刊》2019年第1期，第21-28頁。、社會(huì)信用監(jiān)管體系⑧艾德洲，謝天：《中國自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)社會(huì)信用監(jiān)管體系的構(gòu)建——以深港信用信息大數(shù)據(jù)監(jiān)管模式為例》，《南海學(xué)刊》2019年第1期，第37-44頁。以及未來的政策評(píng)估工作⑨孫元欣：《海南建設(shè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)(自貿(mào)港)評(píng)估工作的思考》，《南海學(xué)刊》2019年第2期，第28-34頁。等方面進(jìn)行了較為系統(tǒng)、深入的探討；三是從優(yōu)化海南營商環(huán)境①金鷺：《試論以技術(shù)革新優(yōu)化海南營商環(huán)境——基于世界銀行“營商環(huán)境報(bào)告”分析》，《南海學(xué)刊》2019年第2期，第45-52頁。、瓊州海峽一體化發(fā)展②劉家誠，楊瑞金，林濤：《中國特色自貿(mào)港建設(shè)背景下瓊州海峽一體化發(fā)展對(duì)策研究》，《海南大學(xué)學(xué)報(bào)》(人文社會(huì)科學(xué)版)2018年第5期，第36-44頁。、監(jiān)管政策創(chuàng)新③曹曉路，王崇敏：《中國特色自由貿(mào)易港事中事后監(jiān)管創(chuàng)新研究》，《行政管理改革》2019年第5期，第37-44頁。、銀行賬戶選擇④周誠君：《關(guān)于我國銀行賬戶體系的若干思考——兼論FT賬戶和海南自貿(mào)區(qū)(港)賬戶選擇問題》，《上海金融》2018年第11期，第1-6頁。、糾紛解決機(jī)制⑤劉思瑞：《中國(海南)自貿(mào)區(qū)解紛機(jī)制創(chuàng)新路徑研究——以經(jīng)驗(yàn)梳理為視角》，《海南熱帶海洋學(xué)院學(xué)報(bào)》2019年第3期，第69-77頁。等具體措施，探索海南自貿(mào)區(qū)（港）的建設(shè)路徑。綜合來看，目前學(xué)界關(guān)于海南自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的研究體系已初步形成，立足海南的研究成果也開始為海南自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的建設(shè)提供了初步的智力支持。但總體而言，當(dāng)前的研究更多地處于一種歸納演繹和定性判斷的分析范式，研究方法過于單一，基于數(shù)據(jù)基礎(chǔ)的定量研究仍然相對(duì)缺乏。同時(shí)，當(dāng)前的研究更多地局限于海南自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的路徑探討，對(duì)于建設(shè)的具體成果和現(xiàn)狀的科學(xué)評(píng)價(jià)也相對(duì)欠缺。因此，為更好地理解和準(zhǔn)確地把握海南自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)進(jìn)展的總體狀況，本文試圖以政策文獻(xiàn)的量化分析為手段，對(duì)海南自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的相關(guān)政策發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)行評(píng)價(jià)，以從宏觀上把握海南自貿(mào)區(qū)建設(shè)的進(jìn)程和微觀上掌握海南自貿(mào)區(qū)建設(shè)的具體路徑。

政策文獻(xiàn)是政策思想的物化載體，是政府處理公共事務(wù)的真實(shí)反映和行為印記，是對(duì)政策系統(tǒng)與政策過程客觀的、可獲取的、可追溯的文字記錄⑥李維麗：《政府紅頭文件若干法律問題研究》，山東大學(xué)碩士學(xué)位論文，2010年，第1-23頁。。由于政策文獻(xiàn)的量化分析是通過運(yùn)用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)知識(shí)、方法和規(guī)范去揭示公共政策的相關(guān)規(guī)律，與其他研究方法相比較更具科學(xué)性和工具性⑦傅雨飛：《公共政策量化分析：研究范式轉(zhuǎn)換的動(dòng)因和價(jià)值》，《中國公共行政管理》2015年第8期，第116-120頁。，因此，通過政策文獻(xiàn)的量化分析，對(duì)海南自貿(mào)區(qū)建設(shè)的總體進(jìn)展情況進(jìn)行描述和研判，可以“避免質(zhì)性政策分析中價(jià)值偏好產(chǎn)生的誤判”⑧黃萃，任弢等：《政策文獻(xiàn)量化研究：公共政策研究的新方向》，《公共管理學(xué)報(bào)》2015年第2期，第129-137頁。?；诖?，本文以海南自貿(mào)區(qū)建設(shè)一周年（2018年4月至2019年3月）期間的相關(guān)政策文本為數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，根據(jù)政策文本的量化分析，對(duì)海南自貿(mào)區(qū)政策的發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)行評(píng)價(jià)，從而試圖為海南自貿(mào)區(qū)建設(shè)進(jìn)程的把握和后續(xù)政策的調(diào)整提供參考。

二、分析框架與數(shù)據(jù)基礎(chǔ)

（一）分析框架

海南自貿(mào)區(qū)的建設(shè)過程以內(nèi)涵豐富、涉及面廣的政策體系為引領(lǐng)，因而從單一維度邏輯視角出發(fā)的分析難以實(shí)現(xiàn)有效的解讀和考察。而從自貿(mào)區(qū)政策本身出發(fā)，對(duì)已有政策發(fā)文情況、發(fā)文機(jī)構(gòu)間的博弈和協(xié)調(diào)、政策目標(biāo)的設(shè)定，以及政策工具的綜合運(yùn)用等層面展開量化分析，則有助于合理研判海南自貿(mào)區(qū)建設(shè)的政策意圖，揭示各項(xiàng)政策之間的內(nèi)在關(guān)系，從而有助于更加全面和客觀地解讀海南自貿(mào)區(qū)的建設(shè)過程。由于政策文獻(xiàn)的量化研究主要應(yīng)用政策計(jì)量、內(nèi)容分析等方法，對(duì)外部屬性和目標(biāo)、工具等內(nèi)部結(jié)構(gòu)要素進(jìn)行定量分析⑨李漢卿：《協(xié)同治理理論探析》，《理論月刊》2014年第1期，第138-142頁。，因此本文選擇政策量化分析為具體研究方法，試圖通過政策文本的量化解讀，來解讀和考察海南自貿(mào)區(qū)的建設(shè)現(xiàn)狀。

綜合考慮自貿(mào)區(qū)政策體系具體構(gòu)成要素，對(duì)海南自貿(mào)區(qū)政策體系的探討至少應(yīng)該包含四個(gè)結(jié)構(gòu)化特征，即政策發(fā)文時(shí)間、政策主體、政策目標(biāo)和政策工具。從外部屬性看，通過政策發(fā)文時(shí)間維度分布的分析，可考察海南自貿(mào)區(qū)政策體系的整體演進(jìn)過程，以及海南地方政策對(duì)中央政策的響應(yīng)速度；政策發(fā)文主體分析則可管窺海南自貿(mào)區(qū)建設(shè)的主導(dǎo)主體和協(xié)同推進(jìn)主體，以及不同主體間的合作情況。從內(nèi)部結(jié)構(gòu)看，政策目標(biāo)分析可以判斷海南自貿(mào)港政策所要完成的任務(wù)以及期望的治理進(jìn)度；政策工具是政策目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵，故而根據(jù)政策工具選擇情況的分析，有助于研判海南自貿(mào)區(qū)建設(shè)的基本思路和政策落實(shí)情況。基于此，本文從海南自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)政策文本的外部屬性和內(nèi)部結(jié)構(gòu)兩個(gè)維度出發(fā)，嘗試性地構(gòu)建“時(shí)間—主體—目標(biāo)—工具”的系統(tǒng)分析框架，對(duì)海南自貿(mào)區(qū)建設(shè)一周年以來的政策文獻(xiàn)展開量化研究。具體分析框架如圖1所示。

圖1 海南自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)政策量化分析框架

（二）數(shù)據(jù)基礎(chǔ)

本文研究對(duì)象為2018年4月至2019年3月一年來頒布的關(guān)于建立海南自貿(mào)區(qū)的所有相關(guān)政策文本。政策文本的收集整理遵循以下原則：第一，以2018年4月11日中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于支持海南全面深化改革開放的指導(dǎo)意見》（以下簡稱中央12號(hào)文件）為始點(diǎn)，搜集整理2018年4月11日至2019年3月31日頒布的相關(guān)政策文本；第二，政策范圍涵蓋中央、海南省及各市縣三個(gè)層面黨委和政府制定的政策文本；第三，選取規(guī)定、條例、意見、辦法、決定、方案、通知等，不計(jì)入信函、批復(fù)等；第四，遴選以“海南自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)和中國特色自由貿(mào)易港”為關(guān)鍵詞的政策文本。以“海南”“自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)”“中國特色自由貿(mào)易港”等為關(guān)鍵詞，在各級(jí)政府相關(guān)部門官方網(wǎng)站進(jìn)行查找篩選，截止2019年3月31日，最終遴選出政策文本151件，其中中央層面政策文本17件，省級(jí)層面政策文本92件，市縣層面政策文本42件。

三、海南自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)政策文本的量化分析

（一）政策發(fā)文時(shí)間分析

一年來，海南自貿(mào)區(qū)的建設(shè)得到了中央的大力支持和海南地方各級(jí)政府的積極響應(yīng)，先后頒布了151件條件成熟、示范帶動(dòng)效應(yīng)強(qiáng)的政策文本，平均每月頒布政策12.58件，總體來說，開局良好。從政策具體發(fā)文時(shí)間看，政策發(fā)文數(shù)量呈波動(dòng)上升趨勢(shì)，出現(xiàn)兩個(gè)明顯的發(fā)文高峰，分別是2018年6月和2018年12月（如圖2所示）。2018年4月11日中共中央和國務(wù)院聯(lián)合發(fā)布了12號(hào)文件，海南省地方各級(jí)政府隨即迅速、積極做出響應(yīng)，發(fā)文高峰集中在2018年6月。此后，國務(wù)院又于2018年9月24日發(fā)布了《中國（海南）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案》，在2018年12月出現(xiàn)第二個(gè)發(fā)文高峰，央地政策增長爆發(fā)點(diǎn)基本一致?？梢?，中央的指導(dǎo)性政策對(duì)海南各級(jí)政府關(guān)于建設(shè)自貿(mào)區(qū)政策的制定起到了強(qiáng)有力的推動(dòng)作用，海南在中央政策頒布之后的2～3個(gè)月內(nèi)便根據(jù)中央的部署制定了地方政策，這一方面反映了海南政府積極主動(dòng)地執(zhí)行國家戰(zhàn)略部署，另一方面也體現(xiàn)了海南各級(jí)政府較高的工作效率。

圖2 海南自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)政策文本數(shù)量的時(shí)間分布

（二）政策發(fā)文主體分析

從政策發(fā)文主體來看，海南省自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)相關(guān)政策文本涉及中央層面的發(fā)文機(jī)構(gòu)共計(jì)15個(gè)，地方層面發(fā)文機(jī)構(gòu)28個(gè)。中央層面發(fā)文最多的主體是中共中央和國務(wù)院，發(fā)文數(shù)量為5件，約占中央層面發(fā)文數(shù)量的29%，其次為財(cái)政部（2件）。地方層面發(fā)文主體則以海南省各級(jí)政府為主體，共計(jì)發(fā)文134件，約占總發(fā)文數(shù)量的89%。地方各發(fā)文機(jī)構(gòu)中，海南省政府辦公廳發(fā)文28件，在地方層面發(fā)文主體中占據(jù)主導(dǎo)地位，其他各級(jí)市縣發(fā)文數(shù)量相對(duì)較少。本文將海南省分為東西南北中五個(gè)區(qū)域，并根據(jù)各區(qū)域的發(fā)文數(shù)量，繪制出圖3。圖3表明海南省政策發(fā)文呈由東南至西北遞減格局，反映出海南省自由貿(mào)易區(qū)政策發(fā)文空間分布不均衡。發(fā)文最為集中的城市為?？诤腿齺唭蓚€(gè)地級(jí)市，表明這兩個(gè)城市對(duì)中央和海南省的自貿(mào)區(qū)政策響應(yīng)力度大。這兩個(gè)地級(jí)市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高，旅游資源豐富，整體發(fā)展水平居于海南省前列。而其他6個(gè)縣級(jí)市、4個(gè)縣及6個(gè)自治縣的政策發(fā)文數(shù)量均低于5，明顯少于?？谑泻腿齺喪械陌l(fā)文數(shù)量。

圖3 海南省各市縣政策發(fā)文數(shù)量

從政策發(fā)布的部門協(xié)同情況看，一年來共有5件政策文本屬于多部門聯(lián)合發(fā)文的情況，其中中央層面2件，地方層面3件。聯(lián)合發(fā)布的政策文本僅占政策總量的3.31%。對(duì)發(fā)文時(shí)間、單（多）部門發(fā)文數(shù)量及多主體發(fā)文數(shù)量占比進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，得出圖4。圖4顯示，2018年4月至7月無多部門聯(lián)合發(fā)文，8月出現(xiàn)聯(lián)合發(fā)文的情況，此后，偶有聯(lián)合發(fā)布的政策，但比較分散，表明部門協(xié)同水平雖逐漸提高，但仍處于初級(jí)發(fā)展階段。海南省政策發(fā)文主體目前多以單部門為主，單主體發(fā)文數(shù)量遠(yuǎn)高于多主體聯(lián)合發(fā)文數(shù)量，這反映了海南自貿(mào)區(qū)政策制定中部門協(xié)同偏弱的事實(shí)。而海南自貿(mào)區(qū)的建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，需要通過各個(gè)子系統(tǒng)之間的協(xié)作發(fā)揮系統(tǒng)的最大功效②李漢卿：《協(xié)同治理理論探析》，《理論月刊》2014年第1期，第138-142頁。，形成不同部門在政策制定環(huán)節(jié)的協(xié)同網(wǎng)絡(luò)，才能切實(shí)推進(jìn)海南自貿(mào)區(qū)政策體系的建設(shè)。

圖4 政策主體維度協(xié)同示意圖

（三）政策目標(biāo)分析

從政策目標(biāo)出發(fā)可以直觀展現(xiàn)當(dāng)前海南省關(guān)于建設(shè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)所關(guān)注的領(lǐng)域，以及政策體系中的相對(duì)空白部分，為構(gòu)建更為完備的自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)政策體系提供方向性指導(dǎo)。作為綱領(lǐng)性文件，中央12號(hào)文件明確闡述了海南自貿(mào)區(qū)建設(shè)的六大政策目標(biāo)①中央12號(hào)文件對(duì)海南自貿(mào)區(qū)建設(shè)政策目標(biāo)的闡述中，還包含了“服務(wù)和融入國家重大戰(zhàn)略”，由于在政策落實(shí)過程中，該目標(biāo)與其他目標(biāo)存在較大交叉因而難以單獨(dú)統(tǒng)計(jì)，故本文僅統(tǒng)計(jì)其他六大政策目標(biāo)的落實(shí)情況。（見表1）。政策文本數(shù)量分析的結(jié)果表明：第一，一年來海南主要圍繞以上六大政策目標(biāo)開展自貿(mào)區(qū)的建設(shè)，發(fā)文數(shù)量為118件，占海南自貿(mào)區(qū)建設(shè)相關(guān)政策總數(shù)的88%；第二，海南省以及各市縣的具體任務(wù)主要集中于建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系、加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理、推動(dòng)形成全面開放新格局以及完善人才發(fā)展制度四個(gè)方面，而在加快生態(tài)文明體制改革、創(chuàng)新促進(jìn)國際旅游消費(fèi)中心建設(shè)的體制機(jī)制兩個(gè)方面的政策發(fā)文數(shù)量則偏少；第三，海南省各市縣構(gòu)建政策體系的能力區(qū)別較大，尤其是縣和自治縣在政策目標(biāo)落實(shí)方面仍然存在較大的欠缺，10個(gè)縣和自治縣在六大政策目標(biāo)方面的發(fā)文政策僅有6件，占六大政策目標(biāo)政策總量的的5%。

表1 海南省各級(jí)政府關(guān)于建設(shè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)政策文本數(shù)量

（四）政策工具分析

政策工具是政府實(shí)現(xiàn)政治目標(biāo)的手段②彼得斯，馮尼斯潘：《公共政策工具：對(duì)公共管理工具的評(píng)價(jià)》，顧建光譯，北京：中國人民大學(xué)出版社2007版，第161頁。，因此可以定義為政策實(shí)質(zhì)目標(biāo)轉(zhuǎn)化為具體行動(dòng)的路徑和體制③張成福，黨秀云：《公共管理學(xué)》，北京：中國人民大學(xué)出版社2007年版，第61頁。。從政策工具角度對(duì)海南省自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)政策進(jìn)行量化解讀，可以為政策制定者和政策研究者提供更好的決策依據(jù)和政策效果評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)。按照Rothwell與Zegveld的觀點(diǎn)④Roy Rothwell and Walter Zegveld,“Reindusdalization and Technology”,London：Logman Group Limited,1985,pp.83-104.，政策工具可以分為供給面工具、需求面工具和環(huán)境面工具。但由于這一分類并不能完全體現(xiàn)海南自貿(mào)區(qū)政策工具的實(shí)際運(yùn)用情況，因此本文在Rothwell與Zegveld政策工具分類的基礎(chǔ)上，結(jié)合其他學(xué)者⑤趙筱媛，蘇竣：《基于政策工具的公共科技政策分析框架研究》，《科學(xué)學(xué)研究》2007年第1期，第52-56頁。的觀點(diǎn)，增加了戰(zhàn)略面和監(jiān)管面兩類政策工具（見表2）。

表2 海南自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)政策工具分類

接上頁表4.環(huán)境面4.1經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)政策4.2財(cái)政稅收4.3策略性措施4.4政府服務(wù)4.5生態(tài)環(huán)境4.6開放政策通過供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革鼓勵(lì)自貿(mào)區(qū)的建設(shè)。政府給予企業(yè)和個(gè)人稅收上的減免，提高免稅購物限額。制定具有區(qū)域特色的政策措施。政府提供高效政府辦公服務(wù)所采取的措施，如“證照分離”等。針對(duì)建設(shè)國家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)進(jìn)行的生態(tài)文明體制改革。為提高開放性水平，制定的相關(guān)政策，如簡化入境手續(xù)等。5.監(jiān)管面5.1完善監(jiān)管5.2政策評(píng)估構(gòu)建以信用約束為主的完備監(jiān)管體系。關(guān)于政策合規(guī)性評(píng)估的相關(guān)舉措。

在政策工具分類的基礎(chǔ)上，本文采用政策文本的內(nèi)容分析方法，通過Excel對(duì)海南自貿(mào)區(qū)建設(shè)的151件政策文本進(jìn)行編碼。首先是對(duì)采集的政策文本進(jìn)行編號(hào)；其次以政策文本的具體條款為最小分析單元，具體到二級(jí)標(biāo)題或獨(dú)立的字、句、段落，從而完成單元編號(hào)；最后按照“政策編號(hào)—單元編號(hào)—政策工具編碼”的順序逐件逐條編碼，共得到631條政策工具措施，形成海南省自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)政策文本內(nèi)容分析編碼表（參見表3），因篇幅所限，表3未能完整顯示所有編碼過程。

表3 海南自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)政策文本內(nèi)容分析單元編碼

根據(jù)表3，海南自貿(mào)區(qū)建設(shè)政策工具的應(yīng)用共涉及到以上分類中的5類15項(xiàng)具體政策工具。將不同工具進(jìn)行分類和統(tǒng)計(jì)，形成表4。根據(jù)表4，海南自貿(mào)區(qū)建設(shè)一年來所應(yīng)用的政策工具中，戰(zhàn)略面工具占比1.11%，供給面工具占比37.56%，需求面工具占比4.28%，環(huán)境面工具占比37.88%，監(jiān)管面工具占比19.18%?？梢?，當(dāng)前海南自貿(mào)區(qū)政策體系是在戰(zhàn)略面政策工具的主導(dǎo)下，以環(huán)境面和供給面政策工具為主，監(jiān)管面和需求面政策工具為輔。

表4 不同層級(jí)自貿(mào)區(qū)（港）政策工具類型分布

1.戰(zhàn)略面政策工具

戰(zhàn)略面政策工具是根據(jù)國家對(duì)地區(qū)的戰(zhàn)略謀劃，對(duì)相關(guān)地區(qū)或相關(guān)領(lǐng)域所進(jìn)行的頂層規(guī)劃設(shè)計(jì)，統(tǒng)籌引領(lǐng)其他四類政策工具的應(yīng)用方向。作為綱領(lǐng)性文件，中央12號(hào)文件在海南自貿(mào)區(qū)建設(shè)的過程中發(fā)揮著重要引領(lǐng)作用。該文件明確將海南定位為“全面深化改革開放試驗(yàn)區(qū)”“國家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)”“國際旅游消費(fèi)中心”“國家重大戰(zhàn)略服務(wù)保障區(qū)”，同時(shí)提出了建設(shè)海南自貿(mào)區(qū)的四個(gè)階段性目標(biāo)。但在海南自貿(mào)區(qū)建設(shè)過程中，戰(zhàn)略面政策工具的運(yùn)用強(qiáng)度還較弱，僅占總政策工具的1.11%。這說明海南自貿(mào)區(qū)建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)仍然存在不足，不利于海南自貿(mào)區(qū)的中長期建設(shè)和發(fā)展。因此，海南自貿(mào)區(qū)的建設(shè)應(yīng)更好地運(yùn)用戰(zhàn)略面的政策工具，推動(dòng)系統(tǒng)性政策體系的形成，從而避免陷入相關(guān)政策碎片化發(fā)展的不利局面。

2.供給面政策工具

供給面政策工具是指政府直接提供人力、資金、技術(shù)、公共服務(wù)、社會(huì)保障等支持，滿足建設(shè)海南自貿(mào)區(qū)的基礎(chǔ)性條件。簡言之，政府通過供給面政策工具的應(yīng)用，扮演自貿(mào)區(qū)建設(shè)的政策“供給者”，直接推動(dòng)自貿(mào)區(qū)的建設(shè)進(jìn)程。表4表明，供給面政策工具在海南自由貿(mào)易區(qū)政策體系中占據(jù)主導(dǎo)地位，占到了基本政策工具的37.56%，且總體上看，從中央到海南各市縣，不同層級(jí)政府對(duì)供給面政策工具的應(yīng)用也較為均衡。其中，人力資源和資金支持為主要的政策工具。人力資源工具的內(nèi)容主要包括國內(nèi)外高層次人才的引進(jìn)、深化專業(yè)隊(duì)伍的建設(shè)等；資金支持主要涉及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)專項(xiàng)資金、行業(yè)及產(chǎn)業(yè)專項(xiàng)資金等。

3.需求面政策工具

需求面政策工具主要通過政府采購、服務(wù)外包、市場(chǎng)管制、價(jià)格補(bǔ)貼等方式不斷擴(kuò)大市場(chǎng)需求，進(jìn)而推動(dòng)海南自貿(mào)區(qū)的發(fā)展。海南自貿(mào)區(qū)建設(shè)在需求面政策工具的應(yīng)用方面，有著明顯的欠缺。從總體上看，需求面政策工具在基本政策工具中占比僅有4.28%，且多以條款形式出現(xiàn)在政策中，并未形成系統(tǒng)的實(shí)施細(xì)則。其中，海南省級(jí)層面和市縣層面對(duì)需求面政策工具的應(yīng)用則更少，占比分別為2.28%和3.26%。這一方面造成了政策工具的供需不平衡現(xiàn)象，另一方面需求面政策工具的欠缺將不利于市場(chǎng)和社會(huì)需求的滿足與拓展。因此，海南在自貿(mào)區(qū)的建設(shè)過程中，亟需加強(qiáng)此類工具的應(yīng)用，為自貿(mào)區(qū)的發(fā)展增添新動(dòng)力。

4.環(huán)境面政策工具

環(huán)境面政策工具是海南自貿(mào)區(qū)建設(shè)重點(diǎn)運(yùn)用的工具之一，在基本政策工具中占比37.88%。其中，主要推出經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)政策和生態(tài)環(huán)境政策。中央12號(hào)文件要求海南以供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革為主線，建立開放型生態(tài)型服務(wù)型產(chǎn)業(yè)體系，增強(qiáng)海南的經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新力和競(jìng)爭(zhēng)力。海南省認(rèn)真貫徹戰(zhàn)略部署，推出了《關(guān)于促進(jìn)總部經(jīng)濟(jì)發(fā)展的工作意見》等相關(guān)政策，為推動(dòng)海南經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展提供了政策保障。此外，海南省在加強(qiáng)政務(wù)誠信、優(yōu)化營商環(huán)境建設(shè)和深化國有企業(yè)改革方面的工作也在有序推進(jìn)，先后出臺(tái)了《海南省優(yōu)化營商環(huán)境行動(dòng)計(jì)劃（2018—2019年）》《海南省黨務(wù)公開實(shí)施細(xì)則（試行）》等政策，并成立了海南省人民政府企業(yè)家咨詢會(huì)議，深入推進(jìn)了海南省行政體制和經(jīng)濟(jì)體制的相關(guān)改革。由于生態(tài)環(huán)境資源作為海南省獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，是建設(shè)自貿(mào)區(qū)的優(yōu)勢(shì)條件，而海南自貿(mào)區(qū)的建設(shè)也充分利用了這一優(yōu)勢(shì)條件，并在生態(tài)文明體制改革方面取得了較大進(jìn)展，先后出臺(tái)了《海南省深化生態(tài)環(huán)境六大專項(xiàng)整治行動(dòng)計(jì)劃（2018—2020年）》《關(guān)于加強(qiáng)大氣污染防治“六個(gè)嚴(yán)禁兩個(gè)推進(jìn)”工作的通知》等政策，穩(wěn)步推進(jìn)控制環(huán)境污染、生態(tài)修復(fù)、綜合治理等相關(guān)工作。

5.監(jiān)管面政策工具

監(jiān)管面政策工具主要由監(jiān)管和評(píng)估兩大工具構(gòu)成，主要對(duì)政策的執(zhí)行過程及實(shí)施效果進(jìn)行評(píng)估，可為后續(xù)政策的出臺(tái)、改進(jìn)、變化提供依據(jù)。海南自貿(mào)區(qū)建設(shè)中的監(jiān)管面政策工具目前主要嵌入在政策文本中，并未形成獨(dú)立文本。這與海南自貿(mào)區(qū)的建設(shè)局面剛剛鋪開，相應(yīng)的政策評(píng)估尚未開展有關(guān)。隨著海南自貿(mào)區(qū)建設(shè)的深度推進(jìn)和中國特色自貿(mào)港探索的推進(jìn)，監(jiān)管面政策工具的應(yīng)用可能會(huì)有一個(gè)較大規(guī)模的增長，獨(dú)立的評(píng)估政策文本也將相應(yīng)出臺(tái)。

四、結(jié)論與建議

（一）結(jié)論

本文以海南自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)政策文本為例，收集篩選了2018年4月至2019年3月一年來中央和地方層面頒布的相關(guān)政策文本，基于外部屬性和內(nèi)部結(jié)構(gòu)兩個(gè)維度，構(gòu)建了“時(shí)間—主體—目標(biāo)—工具”的政策量化模型，并根據(jù)這一模型，對(duì)當(dāng)前海南自貿(mào)區(qū)建設(shè)的相關(guān)政策進(jìn)行量化分析。結(jié)果表明，海南自貿(mào)區(qū)政策體系已初步形成，但在政策層面還存在一些有待解決的問題。

外部屬性方面。從政策發(fā)文時(shí)間來看，中央政府與地方層面發(fā)文趨勢(shì)基本一致，體現(xiàn)了中央政府強(qiáng)有力的推動(dòng)作用和現(xiàn)行行政體制的高效率，同時(shí)也反映了海南省在推進(jìn)自貿(mào)區(qū)建設(shè)中的積極性和主動(dòng)性。從政策發(fā)文主體來看，中央及各部委表現(xiàn)出了高度重視和積極支持的態(tài)度，紛紛制定政策推動(dòng)海南自貿(mào)區(qū)的建設(shè)；海南省級(jí)層面的建設(shè)力度大，是相關(guān)政策制定的主體，而市縣層面的推進(jìn)力度有待加強(qiáng)；市縣的推進(jìn)力度同樣存在差異，表現(xiàn)出由東南向西北推進(jìn)力度遞減的態(tài)勢(shì)；以單一部門為主體制定政策的情況占據(jù)絕大多數(shù)，政策制定中的部門協(xié)同較弱，合作性政策體系尚未形成。

內(nèi)部結(jié)構(gòu)方面。從政策目標(biāo)設(shè)置來看，現(xiàn)階段海南自貿(mào)區(qū)建設(shè)主要圍繞中央12號(hào)文件規(guī)劃的六大政策目標(biāo)展開，體現(xiàn)了海南各級(jí)政府較強(qiáng)的執(zhí)行力，但在生態(tài)文明體制改革、國際旅游消費(fèi)中心建設(shè)兩方面的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度較弱，同時(shí)縣級(jí)政府的政策執(zhí)行力也有待加強(qiáng)。從政策工具來看，現(xiàn)階段海南自貿(mào)區(qū)政策體系在戰(zhàn)略面政策工具的主導(dǎo)下，以環(huán)境面和供給面政策工具為主，監(jiān)管面和需求面政策工具為輔；戰(zhàn)略面政策工具應(yīng)用較弱，尤其是地方層面戰(zhàn)略面工具應(yīng)用少，體現(xiàn)出地方層面的統(tǒng)籌規(guī)劃和頂層設(shè)計(jì)尚有較大改進(jìn)的空間；需求面政策工具缺位比較明顯，這將影響海南自由貿(mào)易區(qū)和中國特色自由貿(mào)易港建設(shè)和發(fā)展的動(dòng)力，不利于海南的長遠(yuǎn)發(fā)展。

（二）政策建議

首先，要重視戰(zhàn)略面政策工具的應(yīng)用。海南自貿(mào)區(qū)和中國特色自貿(mào)港的建設(shè)，其關(guān)鍵點(diǎn)在于政策和制度層面的頂層設(shè)計(jì)。習(xí)近平總書記在慶祝海南建省辦經(jīng)濟(jì)特區(qū)30周年大會(huì)上的重要講話和中央的12號(hào)文件、《中國(海南)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案》等頂層方案為海南自貿(mào)區(qū)和中國特色自貿(mào)港的建設(shè)指引了方向。海南應(yīng)承接中央層面的政策規(guī)劃，在省級(jí)層面進(jìn)一步細(xì)化設(shè)計(jì)方案，統(tǒng)籌推進(jìn)海南自貿(mào)區(qū)的建設(shè)。雖然海南當(dāng)前的建設(shè)和發(fā)展現(xiàn)狀總體良好，但還存在著市縣和基層動(dòng)力不足、政策協(xié)同較弱、市場(chǎng)和社會(huì)需求尚未激發(fā)等問題，應(yīng)通過戰(zhàn)略面政策工具的應(yīng)用加以統(tǒng)籌規(guī)劃，真正實(shí)現(xiàn)全省一盤棋的發(fā)展戰(zhàn)略。

其次，要加強(qiáng)建設(shè)過程中的政策協(xié)同。海南自貿(mào)區(qū)和中國特色自貿(mào)港的建設(shè)是一個(gè)系統(tǒng)性工程，其政策目標(biāo)和所涉及到的政策問題，均非單一政府主體、單一政府層級(jí)、單一政府部門所能實(shí)現(xiàn)和解決的。因此，加強(qiáng)政策協(xié)同，避免“政府熱、民間冷”“高層熱、基層冷”等剃頭擔(dān)子一頭熱現(xiàn)象的出現(xiàn)，是海南自貿(mào)區(qū)當(dāng)前建設(shè)中亟需解決的問題。為此，一是要通過需求面政策工具如政府采購、公共服務(wù)合同外包等工具的靈活應(yīng)用，激發(fā)社會(huì)和市場(chǎng)主體的活力，建構(gòu)政府、市場(chǎng)和社會(huì)的合作網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)多方主體的橫向協(xié)同；二是要通過行政體制改革與創(chuàng)新，激發(fā)海南省各市縣乃至基層政府的活力，建構(gòu)層級(jí)政府間的政策協(xié)同網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)政策的縱向協(xié)同；三是要通過機(jī)制改革，改變傳統(tǒng)的以行政分割模式應(yīng)對(duì)跨界性問題的現(xiàn)象①李宜釗：《論跨界性問題的公共治理》，《重慶科技學(xué)院學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2015年第9期，第8-9，第15頁。，建構(gòu)以跨部門協(xié)同應(yīng)對(duì)跨部門問題的部門協(xié)同機(jī)制，實(shí)現(xiàn)政策的部門協(xié)同。

最后，需要特別說明的是，由于數(shù)據(jù)采集的限制，本研究僅根據(jù)海南自貿(mào)區(qū)建設(shè)一周年之內(nèi)所頒布的政策文本對(duì)海南自貿(mào)區(qū)的政策發(fā)展進(jìn)行評(píng)價(jià)，缺乏對(duì)長時(shí)間段縱貫數(shù)據(jù)的分析，從而存在研究的時(shí)限性。因此，本文的研究結(jié)論只適用于2018年4月至2019年3月一年來政策發(fā)展的情況，而不能適用于海南自貿(mào)區(qū)建設(shè)的新近發(fā)展。同時(shí)，由于研究方法所限，本文的研究僅基于政策文本對(duì)海南自貿(mào)區(qū)政策發(fā)展情況進(jìn)行評(píng)價(jià)，研究結(jié)論尚需實(shí)證研究的結(jié)果加以檢驗(yàn)。