農(nóng)民工市民化的普惠金融有效供給研究

惠國琴，侯凱

（1.中共黑龍江省委黨校 學術交流部，黑龍江 哈爾濱150080；2.山東交通學院威海分校 國際商學院，山東 威海264200）

普惠金融可以有效支持弱勢群體發(fā)展，很多學者的研究成果證明，普惠金融能通過縮小城鄉(xiāng)差距支持弱勢群體。溫茜茜利用2005—2014年的省級面板數(shù)據(jù)進行回歸分析，測算了各省（直轄市、自治區(qū)）的普惠金融指數(shù)，得出了普惠金融發(fā)展有助于縮小城鄉(xiāng)收入差距的結論①溫茜茜：《普惠金融對城鄉(xiāng)收入差距的影響研究》，《宏觀經(jīng)濟研究》2017年第7期，第47-55頁。。陸鳳芝和黃永興利用數(shù)據(jù)進行了非線性與線性面板模型檢驗，得出了普惠金融對城鄉(xiāng)收入差距影響表現(xiàn)出先擴大再縮小的非線性特征的結論②陸鳳芝，黃永興：《普惠金融與城鄉(xiāng)收入差距——基于省際面板數(shù)據(jù)的經(jīng)驗分析》，《山東工商學院學報》2017年第4期，第103-111頁。。謝升峰與朱小梅等通過對日本、韓國、印度、巴西普惠金融研究，認為日、韓依托農(nóng)協(xié)發(fā)展普惠金融促進了城鄉(xiāng)融合，印度、巴西也通過普惠金融在減小著城鄉(xiāng)差距③謝升峰，朱小梅，許宏波等：《普惠金融統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的國際經(jīng)驗及啟示——以日韓模式與印巴模式為例》，《國家行政學院學報》2014年第4期，第112-115頁。。

我國的農(nóng)民工群體對改革開放后中國的經(jīng)濟發(fā)展做出了巨大貢獻，但是作為弱勢群體，他們在金融支持和市民化兩方面都沒有得到充分的政策安排。大量的研究證實，普惠金融可以促進農(nóng)民工市民化，具體路徑如下：一是普惠金融通過增加農(nóng)民工的金融可得性來促進其發(fā)展。王廉石運用省級面板數(shù)據(jù)證明了作為普惠金融供給重要組成部分的中小銀行所占市場份額越大，越有利于減少貧困和縮小收入的不平等④王廉石：《金融結構與貧困、收入不平等——基于中國省級面板數(shù)據(jù)的經(jīng)驗研究》，《金融與經(jīng)濟》2015年第2期，第27-32頁。。二是普惠金融使農(nóng)民工的社會資本能夠更好地被利用。社會資本是農(nóng)戶弱化流動性約束的重要手段，但其規(guī)模和作用隨社會轉型和經(jīng)濟發(fā)展而漸漸趨于弱化（楊汝岱、陳斌開等，2011）⑤楊汝岱，陳斌開，朱詩娥：《基于社會網(wǎng)絡視角的農(nóng)戶民間借貸需求行為研究》，《經(jīng)濟研究》2011年第11期，第116-129頁。。正是普惠金融賦予了農(nóng)民工和弱勢群體社會資本的新生，（，（普惠）微型金融創(chuàng)造了社區(qū)貧困農(nóng)民工的社會資本，有助于緩解其貧困。王超恩與劉慶（2015）研究認為，社會資本對農(nóng)民工獲得有效借貸具有顯著的正向影響，普惠金融體系有助于社會網(wǎng)絡更好地發(fā)揮作用①王超恩，劉慶：《社會資本與農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)融資方式選擇》，《西北農(nóng)林科技大學學報》（社會科學版）2015年第2期，第43-50頁。。

普惠金融的資源配置功能使其成為農(nóng)民工市民化不可或缺的資源，然而，現(xiàn)實的城市化進程中，作為弱勢群體的農(nóng)民工還難以分享普惠金融的紅利。本文的研究思路是，在發(fā)展普惠金融有利于城鄉(xiāng)融合和農(nóng)民工發(fā)展的共識之下，借力新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合趨勢，探尋普惠金融發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律，利用多種耦合關系增加普惠金融的內(nèi)—外生供給激勵，并依靠城鄉(xiāng)融合下的組織嵌入強化供給，實現(xiàn)普惠金融的有效供給從而使農(nóng)民工更好地城市化。

一、基于普惠金融的內(nèi)生性金融供給

普惠金融是生產(chǎn)方式進步的必然結果。資本主義生產(chǎn)方式取代封建生產(chǎn)方式，金融也取代高利貸。市場經(jīng)濟在生產(chǎn)力水平不高的初期，以抵押貸款和股份制形式將資金供給給有財力保障的富人和企業(yè)家，形成依靠富人進行生產(chǎn)分配的生產(chǎn)方式；漸次地，生產(chǎn)力水平提高后，風險投資將資金提供給人力資本豐富的人力型資產(chǎn)，但還主要是從“財富”尺度和“能力”尺度進行篩選，確保資金安全，確?？沙掷m(xù)。由此，稀缺的金融資源必然對沒有財富和沒有能力以及沒有機會顯現(xiàn)能力的人，產(chǎn)生金融排斥。在社會主義經(jīng)濟新常態(tài)下，經(jīng)濟技術條件減低了企業(yè)和社會的試錯成本，包容性發(fā)展倫理也要求給那些沒有機會顯現(xiàn)才能的人以機會，讓更多的人參與蛋糕制作，減少分配中的不公平和減少二次分配，普惠金融應運而生②馬彧菲，杜朝運：《普惠金融指數(shù)測度及減貧效應研究》，《經(jīng)濟與管理研究》2017年第5期，第45-53頁。。

普惠金融發(fā)展有其自身規(guī)律，要適應這一規(guī)律。此處參考星焱③星焱：《普惠金融：一個基本理論框架》，《國際金融研究》2016年第9期，第21-37頁。、格林伍德和史密斯模型④Greenwood J.,Bruce D.Smith，“Financial Markets in Development，and the Development of Financial Markets”，Journal of Economic Dynamics and Control，No.1，1997，pp.145-181.，將普惠金融規(guī)律與城鄉(xiāng)融合的時代約束以及弱勢群體的發(fā)展特點相結合進行分析。

（一）城市弱勢經(jīng)濟體內(nèi)生性普惠金融供給路徑

假設：（1）城市經(jīng)濟由金融部門和實體經(jīng)濟部門兩部分構成，金融部門負責提供實體經(jīng)濟部分所需資金，兩者之間是資金供需關系。

（2）實體部門包括傳統(tǒng)金融偏好的大型企業(yè)和弱勢農(nóng)民工及小微企業(yè)構成的非傳統(tǒng)金融偏好的兩個群體，假定兩個經(jīng)濟體對資金的需求總量相等。

（3）金融部門分為傳統(tǒng)金融部門和普惠金融部門，其提供的資金分別滿足兩類實體經(jīng)濟體的需求，兩類金融部門使用不同的金融技術，形成不同的生產(chǎn)可能邊界，二者共同組成金融供給聯(lián)合生產(chǎn)可能性邊界。

為便于分析，以D1和Q1表示城市中傳統(tǒng)金融（非普惠）部門所支持企業(yè)的金融需求和（非普惠）金融部門的產(chǎn)出；D2和Q2表示城市小微企業(yè)及農(nóng)民工等弱勢群體的金融需求和相應金融部門的產(chǎn)出；AC1、MC1、MR1分別表示傳統(tǒng)金融部門（非普惠）的平均成本、邊際成本和邊際收益；AC2、MC2、MR2分別表示普惠金融部門的平均成本、邊際成本和邊際收益。弱勢群體面臨的金融排斥原因體現(xiàn)為：相對高的邊際成本（MC1＜MC2）、高的平均成本（AC1＜AC2）和低邊際收益（MR2＜MR1）。

（4）經(jīng)濟資源稀缺，為體現(xiàn)資源配置效率，要求各類產(chǎn)品供給組合處于以Ppfa、Ppfb、Ppfe等表示的生產(chǎn)可能性邊界上，存在引致生產(chǎn)可能性邊界擴大的體制和人力資本要素創(chuàng)新條件，如城鄉(xiāng)融合政策和弱勢群體素質(zhì)提升的政策供給。

如下頁圖1所示，在Q1、Q2和P構成的坐標系中，OE代表理想狀態(tài)的均等化的金融供給狀態(tài)，這種狀態(tài)下金融部門向城市所有經(jīng)濟體提供普惠性金融服務，通過E點的Ppfe曲線代表著普惠金融供給狀態(tài)下兩類經(jīng)濟體聯(lián)合生產(chǎn)可能性邊界。現(xiàn)實城市經(jīng)濟的金融排斥意味著OE路徑不存在，但可作為參考系。內(nèi)生的普惠金融供給路徑應該是ABE路徑，體現(xiàn)著金融供給從排斥的OA狀態(tài)，逐漸產(chǎn)生普惠供給意愿的AB階段，再到逼近理想普惠金融的BE階段的三段演進路徑，其中，A和B是兩個關鍵轉折點。首先，在OA階段，由于技術和體制的原因導致金融部門向弱勢經(jīng)濟體提供服務的平均成本AC2難以被收益覆蓋，而向傳統(tǒng)城市經(jīng)濟體提供服務的低平均成本AC1產(chǎn)生的凈利潤吸引金融資源全部集中于該部門，普惠金融難以內(nèi)生性產(chǎn)生。其次，在AB階段，技術和制度因素逐步降低提供普惠金融部門的平均成本至AC2*，AC2*能夠與弱勢經(jīng)濟體需求D2相切故而產(chǎn)生凈利潤，普惠金融部門在臨界點A開始有激勵供給普惠金融產(chǎn)品。但是，此時傳統(tǒng)金融部門的收益水平仍然遠高于普惠金融部門，普惠金融供給路線與理想的BE路線偏離程度仍然呈擴大趨勢。最后，在BE階段，技術和制度因素導致兩類金融部門金融服務的成本和收益水平逆轉，至臨界點B點，兩類金融部門的利潤趨同，即S=S2，自此，金融資源均等地分布于兩類經(jīng)濟體，普惠金融供給趨向理想狀態(tài)。

圖1 普惠金融的內(nèi)生性供給路徑

（二）農(nóng)民工人力資本與內(nèi)生普惠金融臨界突破

農(nóng)民工融入城市需要大量資源支持，而遵循金融部門的內(nèi)生性普惠金融發(fā)展規(guī)律，憑借自身的人力資本獲取金融資源的支持，是農(nóng)民工市民化的重要途徑。農(nóng)民工的人力資本價值體現(xiàn)為金融部門對農(nóng)民工未來價值現(xiàn)金流的折現(xiàn)。

理論和實證證明了農(nóng)民工通過教育可以提高其從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的概率和就業(yè)的選擇能力及其穩(wěn)定性，通過專業(yè)技術培訓提高外出就業(yè)能力并提升原有人力資本的轉化效率，通過干中學與教育交互作用提高投資回報率，通過健康投資提高城市就業(yè)參與水平等①彭積春，譚燕芝，張子豪：《外出務工經(jīng)歷對農(nóng)戶正規(guī)與非正規(guī)信貸的影響——基于中國家庭追蹤調(diào)查2014農(nóng)戶微觀數(shù)據(jù)的實證分析》《經(jīng)濟經(jīng)緯》2018年第1期，第27-34頁。。這些提升農(nóng)民工個體人力資本價值的投資，不斷增加著滿足金融部門需要的農(nóng)民工“可抵押”資本潛力。個體人力資本的潛在價值需要通過社會資本的形式顯性化，并進一步通過組織形態(tài)獲得“增信”。由于個體社會資本作為人力資本的組成部分，具有資本本身的價值性、不可轉讓性、專用性、封閉性和規(guī)范約束性，使其具有了可抵押性。個人社會資本在向集體社會資本發(fā)展過程中，通過特殊主義關系和社會聲望關系，逐漸增加著滿足普惠金融部門內(nèi)生要求的可抵押的人力資本為基礎的社會資本價值。

農(nóng)民工人力資本和社會資本的增加為金融部門提供可持續(xù)的普惠金融服務提供了可能，并且由于融資活動更容易結成集體社會資本，使得農(nóng)民工社會資本與普惠金融服務互相促進，為突破內(nèi)生性普惠金融臨界點A提供了機遇。同時，農(nóng)民工內(nèi)生性城市化進程中，農(nóng)民工客觀上形成的“四大”職業(yè)階層（業(yè)主層、個體勞動者層、雇工層和其他層次），為金融部門從客戶端進行銷售細分式普惠金融服務，從而獲取較高收益提供了可能，而新生代農(nóng)民工“融不了大城，回不了村”由大城市回到戶籍所在地及低城市化成本的中小城市的“回流”事實，為金融部門加強針對“回流”城鎮(zhèn)的普惠金融服務布局從而獲取較高收益提供了依據(jù)②張元慶：《城鎮(zhèn)化、農(nóng)民工內(nèi)生性市民化與制度激勵》，《財經(jīng)科學》2016年第1期，第124-127頁。。由此，客戶細分和空間統(tǒng)籌為突破內(nèi)生性普惠金融臨界點B提供了可能性。在內(nèi)生性普惠金融臨界點面臨被突破的有利條件下，政府適度增加外生性的普惠金融基礎設施、服務和機制的供給，內(nèi)外生普惠金融結合推動農(nóng)民工融入城市的人力資本金融效能能夠得到最大釋放。如此，基于人力資本的普惠金融供給激勵不斷增強。

（三）農(nóng)民工財產(chǎn)性收入與普惠金融耦合性

農(nóng)民與生俱來的財產(chǎn)包括農(nóng)耕地、宅基地和其對農(nóng)村集體經(jīng)濟所擁有的產(chǎn)權，而作為農(nóng)民生產(chǎn)關系承接者的農(nóng)民工的財產(chǎn)性收入主要來源于這些根植于農(nóng)村的財產(chǎn)所產(chǎn)生的收益①劉燕,楊慶媛：《我國新型城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)民土地財產(chǎn)性收益研究進展》，《經(jīng)濟地理》2019年第1期，第164-171頁。。在仍以財產(chǎn)抵押為規(guī)避風險繼而提供信貸服務的技術條件下，能否有效地將農(nóng)民工財產(chǎn)性收入轉化成為城市金融部門認可的抵押品，成為農(nóng)民工獲取普惠金融的基本途徑②賀立龍,黃科：《信貸扶貧的精準性：農(nóng)戶視角的實證考察》，《現(xiàn)代經(jīng)濟探討》2017年第6期，第85-94頁。。2016年的《關于完善農(nóng)村土地所有權承包權經(jīng)營權分置辦法的意見》明晰了農(nóng)村集體經(jīng)濟前提下，農(nóng)地所有權、承包權和經(jīng)營權三權分置的改革方向，為農(nóng)民工獲取財產(chǎn)收入支持的普惠金融資源，內(nèi)生性地融入城市破除了城鄉(xiāng)分割的體制性障礙。體制性障礙破除后，需要設計三種機制確保農(nóng)民工財產(chǎn)權收益順利轉化為金融資源，如此，普惠金融機構就有可能憑借利潤的增加而突破臨界節(jié)點A和B，實現(xiàn)內(nèi)生性供給。

一是設計增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入的機制。農(nóng)民擁有承包經(jīng)營權的耕地和自身的宅基地本身并不能創(chuàng)造財富，必須將其作為生產(chǎn)要素組合到一定的生產(chǎn)關系中去，農(nóng)民憑借農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的“剩余”獲得收入③楊蓬勃,董敬敬，王學勤：《普惠金融視角下的農(nóng)資賒銷可得性和覆蓋率分析》，《統(tǒng)計與決策》2018年第1期，第116-119頁。。實質(zhì)是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素納入城鄉(xiāng)融合生產(chǎn)經(jīng)營體系獲得合理的產(chǎn)業(yè)化要素價格的過程。通過農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合、適度規(guī)?；?jīng)營、析出過密化的農(nóng)村人口、合理利用城鎮(zhèn)化進程中的土地發(fā)展權等策略，可以提升農(nóng)村要素價值進而提升擁有農(nóng)業(yè)權益稟賦的農(nóng)民工的財產(chǎn)性收入。

二是設計農(nóng)民工獲取合理收入比重的分配機制。通過因地制宜的股份合作化方式，將農(nóng)民工農(nóng)村耕地和宅基地等資產(chǎn)納入農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、各類專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場和農(nóng)業(yè)企業(yè)等新型經(jīng)營主體，獲取相應股權，憑借股份合作組織掌握的特殊資源、社會資本和較強的談判能力，獲得合理收入分配④陳方：《返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)農(nóng)民工的家庭負債、金融需求與金融支持——基于河南和甘肅的調(diào)查數(shù)據(jù)》，《重慶理工大學學報》（社會科學版），2018年第12期，第50-58頁。。這種收入分配可以是資產(chǎn)性的現(xiàn)金收入，也可以是權益性的城市可接納收益，比如“有產(chǎn)安置”。

三是設計農(nóng)民工農(nóng)村財產(chǎn)性收入被城市金融機構合理認可的機制。金融機構要城鄉(xiāng)統(tǒng)籌布局，農(nóng)村地區(qū)與城市地區(qū)的金融部門建立合作性一體化組織，農(nóng)村地區(qū)金融部門負責甄別評估農(nóng)民工所在農(nóng)村地區(qū)的財產(chǎn)性收入，對應的城市金融部門接受信息并提供農(nóng)民工融入城市所需的普惠金融服務。當然，農(nóng)村地區(qū)金融部門對農(nóng)民工財產(chǎn)性收入的評估基于農(nóng)民工以股份形式參與的合作組織的經(jīng)濟運行，而這類合作組織要嵌入城鄉(xiāng)融合的產(chǎn)業(yè)鏈和價值鏈之中。

二、基于社區(qū)銀行的外生性金融供給

與市場機制自發(fā)引致的內(nèi)生性普惠金融發(fā)展路徑不同，政府主導下的外生性的普惠金融供給更多體現(xiàn)“理性人”的意志。

（一）外生性金融供給機制

外生性金融優(yōu)勢劣勢并存：一方面，外生性金融供給效率低。政府民生、經(jīng)濟增長、就業(yè)及行政競爭機制下的多重目標函數(shù)下，過長的委托代理鏈條降低了供給效率。如圖1所示，外生性金融不同于內(nèi)生普惠金融存在可待突破的臨界點A和B，其供給邊界線單一（比如，經(jīng)過E點的如Ppfe*），其效率損失表現(xiàn)為Ppfe與Ppfe*之間的面積。另一方面，外生供給路徑的靈活性能夠一定程度上彌補內(nèi)生金融的不足。外生金融供給可根據(jù)普惠金融服務對象特點和經(jīng)濟社會發(fā)展階段，在內(nèi)生金融臨界點上下供給金融資源，起到加速突破內(nèi)生金融臨界點和提升金融普惠效能與強度的作用。

（二）社區(qū)金融應成為農(nóng)民工外生金融供給重點

外生性金融供給要適應服務對象的需求。作為弱勢群體的農(nóng)民工對金融的需求表現(xiàn)為流動性需求“短少急頻”、長期性需求（如房貸、大病、教育金融需求等）抵押品不足，信用貸款存在信用失范、征信不足，以及有效社會資本不足難以實現(xiàn)聯(lián)保型抵押擔保貸款等難題。社區(qū)銀行是為滿足社區(qū)范圍內(nèi)各類經(jīng)濟主體的共同利益訴求而形成的小型商業(yè)銀行，能較好地滿足弱勢群體的金融需求。首先，社區(qū)銀行靈活的機制能夠較好應對弱勢群體短期流動性融資需求，其扁平化、單一性的組織結構確保決策速度和市場快速反應。其次，社區(qū)銀行服務社區(qū)的本質(zhì)下，資金籌集自社區(qū)，資金使用也主要側重于社區(qū)，對弱勢群體長期性的資金使用提供了一定保障。最后，社區(qū)銀行更能提供關系型業(yè)務所需要的“軟信息”，其對特定“關系”客戶進行專有性的非標準化的“軟信息”采集成本低，能較好地使用適用于農(nóng)民工群體的信用型信貸工具。

（三）以英美社區(qū)銀行為標本的外生金融供給

20世紀70年代以后，英、美兩國為緩解社會矛盾，嘗試以社區(qū)銀行的形式為弱勢群體提供包容性金融服務。這種非市場主導的外生性的金融供給模式，通過改造傳統(tǒng)金融體系和創(chuàng)新新型金融中介，盡可能使社區(qū)中的所有居民獲得金融產(chǎn)品和服務，相當程度上克服了條件排斥、營銷排斥、自我排斥、地理排斥和評估排斥①劉?。骸段覈鐓^(qū)銀行發(fā)展戰(zhàn)略研究》，《金融理論與實踐》2013年第10期，第39-42頁。。以1977年美國的《社區(qū)再投資法》和20世紀90年代英國蘇格蘭地區(qū)的“社區(qū)銀行服務運動（Campaign for Community Banking Services）為標志的外生性普惠金融供給時間窗口，與我國目前的經(jīng)濟社會發(fā)展情景較為相似，因此，以社區(qū)銀行為農(nóng)民工普惠金融外生供給組織形式恰逢其時。首先，資金本地化需要社區(qū)銀行。當前，為保證一定區(qū)域經(jīng)濟社會的發(fā)展，需要以特定金融組織形式將資金“沉淀”并服務于本地，外生性地設置社區(qū)銀行能夠在一定程度上保證資金使用本地化，從而為本地社區(qū)弱勢群體提供資金。美國《國民銀行法》的“州銀行與國民銀行都不得跨州設立分行”，以及《銀行合并法》的“有關機構在批準銀行合并時要考慮是否便利并滿足當?shù)厣鐣男枰保@示的社區(qū)資金本地化使用的傳統(tǒng)值得借鑒。其次，眾多中小銀行為社區(qū)銀行發(fā)展提供了基礎。美國資產(chǎn)規(guī)模10億美元以下的銀行占銀行總數(shù)的90%以上，這些中小銀行全部具有服務社區(qū)的功能，成為社區(qū)銀行的基礎②路洲臣,潘文彪：《美國放松金融監(jiān)管改革及其啟示——美國近期出臺的〈經(jīng)濟增長、放松監(jiān)管及消費者保護法案〉評析》，《價格理論與實踐》2018年第10期，第73-76頁。。截止2016年底，我國中小銀行比重也占到銀行業(yè)金融機構的90%以上，通過加強金融服務本地的功能則能牢固社區(qū)銀行基礎。最后，包容發(fā)展意識增強要求發(fā)展社區(qū)銀行。美國社區(qū)性金融機構在貧困地區(qū)復興過程中發(fā)揮了重要作用。美國《社區(qū)再投資法》旨在通過為中低收入地區(qū)人群提供信貸服務機會，促進該地區(qū)經(jīng)濟活躍從而帶動就業(yè)。我國城市化進程中事實上形成的各類農(nóng)民工社區(qū)特點與美國社區(qū)有所不同，但在幫扶手段和幫扶機制上可以借鑒美國的社區(qū)金融經(jīng)驗，更多發(fā)揮金融功能替代財政性扶持作用則意義更為重大。

（四）農(nóng)民工社區(qū)銀行定位

與國外先有社區(qū)再有社區(qū)銀行不完全一樣，我國的農(nóng)民工社區(qū)尚未完全形成，且經(jīng)濟實力弱，社區(qū)銀行供給基礎不牢。外生的金融供給目的首先是通過金融供給促進農(nóng)民工社區(qū)產(chǎn)生活力，其次才是依托活力社區(qū)為社區(qū)內(nèi)的農(nóng)民工成員提供普惠金融服務。設立農(nóng)民工社區(qū)銀行在于以金融手段促使下列目標實現(xiàn)：促進農(nóng)民工各類社區(qū)繁榮與可持續(xù)發(fā)展，促進農(nóng)民工社會資本再生產(chǎn)，促進農(nóng)民工人力資本增值，抑制農(nóng)民工過度“內(nèi)卷化”。

要在農(nóng)民工社區(qū)分類的基礎上設立不同類別的社區(qū)銀行，提供差異化的金融產(chǎn)品和服務。農(nóng)民工社區(qū)大體分成集中居住社區(qū)、混合居住社區(qū)、形式散居社區(qū)。首先，對于農(nóng)民工集中居住的城郊社區(qū)，要突出金融的可得性，以金融習慣培養(yǎng)帶動農(nóng)民工市民化。農(nóng)民工集中居住地一般處于交通和服務設施不便利的城郊地區(qū)，農(nóng)民工由于地理原因產(chǎn)生著市民化排斥和“內(nèi)卷化”加深。這類社區(qū)銀行的建設可考慮與當?shù)匾延械姆赵O施結合的方式提供代理金融服務，提供匯兌結算等基礎性產(chǎn)品，將金融基礎設施與便利店、洗衣店結合，通過日常活動加強農(nóng)民工的金融消費教育。其次，對于農(nóng)民工與市民混合居住社區(qū)的社區(qū)銀行，要體現(xiàn)金融資源的公共空間配置性。研究證明，農(nóng)民工與市民增加社會空間交往，就能夠增強兩個群體在不同城市空間中的熟識性，促進融合。社區(qū)銀行此時的功能就類似城市開發(fā)銀行這種政策性銀行的作用，只不過其資源配置對象不是城市基礎設施而是“軟性”的公共交往的“處境”。此類社區(qū)銀行的金融產(chǎn)品主要是小型基建信貸和活躍社區(qū)生活的文化信貸。最后，對于散居的靈活就業(yè)的農(nóng)民工，其存在于虛擬的行業(yè)社區(qū)。社區(qū)銀行就是要與行業(yè)協(xié)會或者農(nóng)民工工會協(xié)作，提升農(nóng)民工人力資本價值。社區(qū)銀行就是要通過協(xié)會將分散的農(nóng)民工組織起來，組織虛擬金融社區(qū)，提供多種類型的互聯(lián)網(wǎng)金融產(chǎn)品，以獲取便捷的金融服務為激勵引導企業(yè)幫助農(nóng)民工設計和拓寬職業(yè)上升通道。

三、基于城鄉(xiāng)融合的農(nóng)民工普惠金融組織供給

城鄉(xiāng)融合使農(nóng)民工人力資本價值顯示機制完善，使農(nóng)民工具備了組織起來成為促進城鄉(xiāng)融合組織載體的可能。我國可仿效日本農(nóng)協(xié)，構建貫通城鄉(xiāng)的農(nóng)民工協(xié)作組織并將普惠金融組織嵌入其中，發(fā)揮金融的資源配置和激勵功能。

（一）城鄉(xiāng)融合為農(nóng)民組織化發(fā)展提供了新契機

我國城市與農(nóng)村發(fā)展的博弈演進過程，經(jīng)歷了從經(jīng)濟二元結構（傳統(tǒng)農(nóng)村經(jīng)濟和現(xiàn)代城市經(jīng)濟）和社會二元結構（農(nóng)民和市民）向經(jīng)濟三元結構（傳統(tǒng)農(nóng)村經(jīng)濟、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、現(xiàn)代城市經(jīng)濟）和社會三元結構（傳統(tǒng)農(nóng)民、農(nóng)民工、市民）演進的階段。第三元的主體農(nóng)民工在城市化主導下三元結構向新二元結構轉化的“干中學”過程中，增加著自身的人力資本和社會資本，而且由于其獨有的聯(lián)結城鄉(xiāng)資源和生產(chǎn)關系的屬性，使其具備了組織起來成為促進城鄉(xiāng)融合組織載體的可能，依托這一聯(lián)結城鄉(xiāng)的載體可以更好地發(fā)展普惠金融，進而促進新二元結構向一元結構演進。

（二）城鄉(xiāng)融合提供了城鄉(xiāng)要素交流的實踐經(jīng)驗

2008年重慶推行“地票制度”，地票是一種用地指標，是將農(nóng)村非基本農(nóng)田（包括農(nóng)戶宅基地，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、農(nóng)村公共設施和公益事業(yè)等用地集體性質(zhì)土地）經(jīng)過復墾達到一定可耕種標準后形成的可與城市建筑土地交換的指標憑證。通過地票制度，城鄉(xiāng)間土地資源發(fā)生了流動，使得閑置和“低價”的農(nóng)村土地借助城市發(fā)展需求產(chǎn)生了溢價，其結果是農(nóng)村土地產(chǎn)權主體得以享受城市化的福利溢出，農(nóng)民工完全可以借助這種溢價增加市民化資本。河南的“人地掛鉤”政策也是基于“地票”思路，將農(nóng)民工享有的土地福利作為市民化的成本對沖，是城鄉(xiāng)融合背景下增加農(nóng)民工市民化資本的有益探索。

城鄉(xiāng)融合使農(nóng)民工人力資本價值顯示機制完善。城鄉(xiāng)融合發(fā)展狀態(tài)下，城市社會既需要農(nóng)民工提供經(jīng)濟建設所需的勞動力，又需要農(nóng)民工參與社會治理形成和諧社會。因此，對農(nóng)民工的人力資本貢獻提供“積分”激勵，為其融入城市開啟了人力資本積累大門。上海實施了居住證人才入戶政策，持有上海市居住證參保滿7年可申請落戶；重慶和成都出臺政策，規(guī)定在市區(qū)租住房子的本行政區(qū)農(nóng)民工可獲得城市戶口；與上海偏好高端農(nóng)民工、重慶和成都偏好本行政區(qū)的門檻要求不同，廣東的積分人才政策更為普惠，規(guī)定普通農(nóng)民工在滿足居住年限、社保時間、務工時間等基本條件后，就可以申請廣東城市戶籍，滿足了跨省農(nóng)民工憑借貢獻分享城市基本公共服務的需求。

（三）農(nóng)協(xié)提供弱勢群體城鄉(xiāng)融合的組織借鑒

日本農(nóng)戶通過農(nóng)協(xié)這一合作性組織聯(lián)合起來，發(fā)揮農(nóng)協(xié)三個層級系統(tǒng)的城鄉(xiāng)媒介的功能，有效交換著城鄉(xiāng)間物資、人力、資金和信息，改變著原子狀態(tài)的普通農(nóng)戶的性質(zhì)，相當程度上解決了弱勢農(nóng)戶的經(jīng)濟社會排斥問題。

第一，實現(xiàn)弱勢群體全覆蓋。99%的日本農(nóng)戶都已加入農(nóng)協(xié)，農(nóng)戶加入農(nóng)協(xié)可以有多重身份，既可以是從事單一品類的農(nóng)產(chǎn)品種植或加工銷售的專業(yè)農(nóng)協(xié)會員，也可以同時是從事多種業(yè)務的綜合農(nóng)協(xié)會員；既可以是享受多種權益的正式會員，也可以是僅享有經(jīng)濟利益的準會員；既可以是專業(yè)種植戶，也可以是兼業(yè)農(nóng)戶，而且不排斥兼業(yè)收入遠遠高于農(nóng)業(yè)收入的兼業(yè)農(nóng)戶。

第二，具有城鄉(xiāng)融合的組織架構。日本農(nóng)協(xié)由貫通全國的基層農(nóng)協(xié)、縣級聯(lián)合會和全國聯(lián)合會三個層級構成?；鶎愚r(nóng)協(xié)是城鄉(xiāng)融合的基礎載體，實現(xiàn)著城鄉(xiāng)間資金、物資、信息等的交換，縣聯(lián)合會和全國聯(lián)合會在高階層面上進行統(tǒng)籌，保證城鄉(xiāng)要素順利融合。如2013年，農(nóng)協(xié)代替農(nóng)戶從城市購入的生產(chǎn)和生活資料占其總購買量的69.4%和59.9%，同時通過設立于城市的3 338家超市實現(xiàn)著80%以上的農(nóng)產(chǎn)品銷售。

第三，涵蓋完備涉農(nóng)業(yè)務。日本農(nóng)協(xié)全面介入農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面，提供農(nóng)作物耕種、畜產(chǎn)、果蔬生產(chǎn)、機械操作等方面的技術指導；購銷方面，農(nóng)協(xié)提供統(tǒng)一的質(zhì)優(yōu)價廉的生產(chǎn)、生活資料采購，統(tǒng)一分類、加工農(nóng)產(chǎn)品，并在農(nóng)協(xié)批發(fā)市場、拍賣市場或者直營店等專屬銷售渠道出售。

第四，實施普惠金融嵌入。通過內(nèi)部嵌入的“基層信用社—信用聯(lián)合社—農(nóng)林中央金庫機構”，農(nóng)協(xié)對農(nóng)戶實現(xiàn)了普惠金融支持。農(nóng)協(xié)除提供基本的存貸、擔保、匯兌等基礎易得性業(yè)務外，還提供養(yǎng)老保險、互助救濟等保險業(yè)務，拓展著普惠金融范圍。農(nóng)協(xié)通過高于普通銀行0.1個百分點的存款利率和低于0.1個百分點的貸款利率激勵農(nóng)戶將資金運用于本地協(xié)會，而通過縣聯(lián)合會和中央金庫的資金統(tǒng)籌，又能以時空錯配規(guī)避風險和平滑收益。

（四）構建小額信貸嵌入的我國農(nóng)民工協(xié)作組織

仿效日本農(nóng)協(xié)，我國可構建貫通城鄉(xiāng)的農(nóng)民工協(xié)作組織，涉及三大要素：組織架構、功能和金融嵌入。在組織架構上，設置城鎮(zhèn)農(nóng)民工協(xié)會、農(nóng)村農(nóng)民工協(xié)會和全國農(nóng)民工總會，實現(xiàn)對農(nóng)民工全覆蓋。城鎮(zhèn)農(nóng)民工協(xié)會可設立于地市級以上城市，涵蓋包括建筑、物流、美容保健、餐飲、家政等各個行業(yè)的農(nóng)民工行業(yè)，其功能在于促進農(nóng)民工人力資本和社會資本價值提升，表現(xiàn)為通過培訓和信息服務等增加協(xié)會成員各類“積分”；農(nóng)村農(nóng)民工協(xié)會設立于鄉(xiāng)鎮(zhèn)，由離鄉(xiāng)在外地打工的農(nóng)民組成，其功能在于核定協(xié)會成員農(nóng)村經(jīng)濟狀況和社會誠信狀況，其中農(nóng)村經(jīng)濟狀況包括承包地、宅基地以及農(nóng)村集體經(jīng)濟份額權屬等境況；全國農(nóng)民工總會由城鎮(zhèn)農(nóng)民工協(xié)會和農(nóng)村農(nóng)民工協(xié)會的代表組成，作為協(xié)調(diào)機構和信息平臺，其功能在于提供協(xié)會成員的城市“積分”和農(nóng)村財產(chǎn)信息，為用工單位、社區(qū)治理部門和征信機構等提供城鄉(xiāng)融合狀態(tài)下的農(nóng)民工真實人力資本和社會資本信息。如同日本農(nóng)協(xié)強調(diào)金融嵌入一樣，農(nóng)民工協(xié)會也必須將普惠金融組織嵌入其中，發(fā)揮金融的資源配置和激勵功能。一是要在城市農(nóng)民工協(xié)會中設立普惠金融組織，提供存款結算理財?shù)然A性金融業(yè)務的同時，面向農(nóng)民工提供小額信貸業(yè)務，貸款依據(jù)是農(nóng)民工城市“積分”和“類地票”性質(zhì)的農(nóng)村財產(chǎn)。二是在農(nóng)村農(nóng)民工協(xié)會設立普惠金融組織，其功能在于吸引聯(lián)合城市工商資本、將返鄉(xiāng)農(nóng)民工的農(nóng)村資產(chǎn)盤活增值。三是農(nóng)民工總會層面設立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的普惠金融組織，其功能在于匹配印證農(nóng)民工城鄉(xiāng)間信息的真實完整性，在城鄉(xiāng)間重組農(nóng)民工金融資產(chǎn)并將增值部分反哺城市農(nóng)民工協(xié)會。

四、增強農(nóng)民工普惠金融可得性的建議

發(fā)揮普惠金融功能可以抑制農(nóng)民工市民化過程中的金融排斥。增強農(nóng)民工普惠金融的可得性，既要遵循普惠金融運行的內(nèi)在規(guī)律，又要在吸收國內(nèi)外實踐經(jīng)驗的基礎上結合好我國城鄉(xiāng)融合發(fā)展的現(xiàn)實條件①李建軍,韓珣：《普惠金融、收入分配和貧困減緩——推進效率和公平的政策框架選擇》，《金融研究》2019年第3期，第129-148頁。。

（一）完善普惠金融的內(nèi)生性供給模式，強化外生性供給促進內(nèi)生性成長

一是加快傳統(tǒng)金融組織的普惠金融改造。加快對城市商業(yè)銀行和農(nóng)村信用社的社區(qū)銀行化改造，鼓勵商業(yè)銀行設立社區(qū)子公司，探索民營銀行社區(qū)化設置，推動小額貸款公司升級為社區(qū)銀行。

二是探索特許經(jīng)營與代理銀行制。農(nóng)民工特許經(jīng)營制銀行可由農(nóng)民工和特定企業(yè)出資組建社區(qū)銀行，該行可利用商業(yè)銀行的名稱、商標、產(chǎn)品、服務和運營體系，但與商業(yè)銀行沒有股份關系，而是體現(xiàn)為繳納使用費的特許經(jīng)營關系。農(nóng)民工代理銀行是商業(yè)銀行通過與社區(qū)內(nèi)特定機構（如倉買、洗衣店、物流站）合作提供基礎金融服務的金融供給形式，這些機構在成立之初發(fā)展資金有限，政府要加大扶植力度，可通過財政資金和政府聯(lián)系保險機構、合作性金融機構和政策性金融機構對其提供初始發(fā)展資金。等到這些金融機構發(fā)展壯大之后，以股份轉讓的形式逐漸實現(xiàn)扶植資金的退出，最終實現(xiàn)其自主經(jīng)營和自主管理。

三是增加普惠金融盈利預期。鼓勵商業(yè)銀行設計針對農(nóng)民工城市貢獻積分相關的信用貸款品種、宅基地和承包經(jīng)營權權證抵押貸款品種以及農(nóng)村集體財產(chǎn)股份抵押貸款品種。對提供這類貸款的金融機構執(zhí)行低于同行業(yè)的存儲準備金率并給予稅收優(yōu)惠和利息補貼，同時提升這類貸款的風險容忍度。

四是加強普惠金融的監(jiān)管約束。要求社區(qū)銀行類機構注冊資本金在1億元左右，核心資本充足率5%，以存款保險準備金形式保護存款人特別是農(nóng)民工的利益；網(wǎng)點設置方面，要有地域限制，一般不能跨區(qū)經(jīng)營，在本市范圍內(nèi)要統(tǒng)籌設立金融網(wǎng)點，如擬在城區(qū)一二類街道網(wǎng)點設立一家網(wǎng)點，必須在城鄉(xiāng)結合部、農(nóng)民工聚居區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)設立1～2家網(wǎng)點；治理方面，實行一般股東承擔有限責任，執(zhí)行董事承擔無限責任的有限合作式治理模式；在考核指標方面，對單筆貸款、存貸比和信息披露做出具體規(guī)定。

（二）把握城鄉(xiāng)融合機會，依靠城鄉(xiāng)間產(chǎn)融結合促進普惠金融發(fā)展

一是開發(fā)普惠金融+資本下鄉(xiāng)模式。由農(nóng)村信用社、村鎮(zhèn)銀行和農(nóng)村互助金融組織等新型農(nóng)村金融組織與城市中針對農(nóng)民工開展普惠金融業(yè)務的金融組織結成戰(zhàn)略聯(lián)盟，向進入農(nóng)村開展企業(yè)化種養(yǎng)殖業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品精深加工、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務業(yè)、農(nóng)業(yè)基礎設施建設以及大宗農(nóng)產(chǎn)品市場儲備的工商資本提供支持①張晉華，潘怡曄，黃英偉：《農(nóng)民合作社對農(nóng)戶正規(guī)與非正規(guī)融資的影響研究——基于社會網(wǎng)絡的視角》，《經(jīng)濟問題》2017年第9期，第95-99頁。。在產(chǎn)融結合過程中通過知識溢出和價值溢出，既增加城鄉(xiāng)普惠金融部門的收益，又間接增加農(nóng)民工的財產(chǎn)性收益。

二是城市普惠金融機構與農(nóng)村新型金融組織合作盤活農(nóng)民工農(nóng)村土地財產(chǎn)。城鄉(xiāng)金融機構共同認定一批優(yōu)秀工商企業(yè)，凡與這些企業(yè)存在承包土地、宅基地和集體建設用地使用關系的農(nóng)民工家庭，其土地價值被城鄉(xiāng)金融機構確認后，作為農(nóng)民工在城市進行創(chuàng)業(yè)貸款、信用貸款和住房貸款的抵押依據(jù)②鄭山水：《強弱關系、創(chuàng)業(yè)學習與農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)績效》，《西部論壇》2017年第3期，第25-33頁。。

三是成立農(nóng)民工城市發(fā)展基金。由農(nóng)民工集中行業(yè)的龍頭企業(yè)、農(nóng)民工協(xié)會、財政部門和政策性金融機構共同發(fā)起成立，為社區(qū)和農(nóng)民工協(xié)會選定的優(yōu)秀農(nóng)民工提供信用貸款、創(chuàng)業(yè)擔保、培訓資助和人身保險補貼，旨在增加農(nóng)民工人力資本以便獲取更多城市“積分”。同時，城市基礎設施和公共服務項目建設優(yōu)先考慮城市發(fā)展基金內(nèi)龍頭企業(yè)。

四是設立農(nóng)民工涉農(nóng)雙創(chuàng)基金。普惠金融機構與財政部門與社區(qū)、商品流通等部門合作，設立農(nóng)民工涉農(nóng)雙創(chuàng)基金。利用農(nóng)民工熟悉農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的特點，開展針對城郊的鄉(xiāng)村旅游等涉農(nóng)項目及農(nóng)產(chǎn)品流通項目合作。同時與農(nóng)民工協(xié)會合作，經(jīng)常開展各涉農(nóng)行業(yè)創(chuàng)意比賽等，提升農(nóng)民工人力資本價值。

（三）借力新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，依托城市群推進普惠金融發(fā)展

一是設計社區(qū)銀行與城市公共服務激勵相容的機制。財政在向城鎮(zhèn)投放公共服務資源時與農(nóng)民工存量掛鉤，農(nóng)民工存量越多，對公租房、公立學校、公立醫(yī)院的財政投放就越大；而服務弱勢群體和農(nóng)民工的社區(qū)銀行門檻與財政投入成反向關系，如社區(qū)銀行的最低注冊資本隨著社區(qū)的財政投資量和農(nóng)民工存量大小分級浮動。

二是順應城市群發(fā)展規(guī)律供給社區(qū)銀行為主的普惠金融。與“要以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局”③習近平：《決勝全面建成小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告》，http：//www.xinhuanet.com//politics/19cpcnc/2017-10/27/c_1121867529.htm，2019年11月26日訪問。相適應，在空間分布上，提高城市群社區(qū)銀行密度；在客戶服務供給上，大城市優(yōu)先供給高人力資本價值的農(nóng)民工，中等衛(wèi)星城市優(yōu)先供給有可能穩(wěn)定居住的大城市回流農(nóng)民工，小城鎮(zhèn)則優(yōu)先支持就地城鎮(zhèn)化的農(nóng)民工；在產(chǎn)品設計上，大城市側重提供培訓性、保障性的長期金融產(chǎn)品，而衛(wèi)星城鎮(zhèn)則偏重提供流動性金融產(chǎn)品。

三是社區(qū)銀行以多功能性獲得財政補貼。社區(qū)銀行不僅僅承擔為弱勢群體和農(nóng)民工提供普惠金融服務的功能，它還起到促進農(nóng)民工與原住民和諧相處的社會功能、文化功能、穩(wěn)定功能，某種意義上是代行財政提供公共產(chǎn)品的功能。財政部門、政策性銀行等要主動對接社區(qū)銀行，為其公共服務功能提供長期資金支持和外部正效應補貼，社區(qū)銀行也應該供給更多與PPP形式相符的長期金融產(chǎn)品以支持社區(qū)發(fā)展。

（四）拓展小額信貸多種功能，發(fā)揮小額信貸的普惠金融引領作用

一是做好互聯(lián)網(wǎng)金融與小額信貸的結合。由社區(qū)銀行和商業(yè)銀行的小額信貸部門聯(lián)合本地區(qū)的農(nóng)民工協(xié)會，與品牌互聯(lián)網(wǎng)金融企業(yè)進行合作，構建小額信貸平臺。這一平臺上記錄了農(nóng)民工的借款情況、還款情況以及相應的評價，成為一個農(nóng)民工征信系統(tǒng)。農(nóng)民工通過該平臺發(fā)出借款信息，相關小貸部門和互聯(lián)網(wǎng)金融部門以O2O形式向農(nóng)民工提供小額信貸服務。同時，農(nóng)民工聯(lián)系鄉(xiāng)村社會資本在城區(qū)開設的電子商務實體店的網(wǎng)絡營銷信息也應納入此平臺，作為互聯(lián)網(wǎng)金融信貸支持依據(jù)。

二是開發(fā)針對農(nóng)民工的聯(lián)保式小額信貸模式。由農(nóng)民工協(xié)會、農(nóng)民工所在社區(qū)和農(nóng)民工服務的企業(yè)三者中的兩者構成農(nóng)民工貸款審查委員會，有貸款意愿的農(nóng)民工向貸款委員會提出申請，并組織委員會認可的五名農(nóng)民工組成“聯(lián)保小組”，“聯(lián)保小組”與小額信貸部門簽訂擔保承諾書、開立聯(lián)保專戶、存入貸款風險保證金，銀行放款后，由“聯(lián)保小組”督促農(nóng)民工及時還貸。

三是探索實施住房小額信貸扶持活動。由農(nóng)民工協(xié)會、農(nóng)民工行業(yè)協(xié)會、社區(qū)、社區(qū)銀行和小額信貸機構組成農(nóng)民工小額信貸購房委員會，委員會提供房源并由社區(qū)銀行和小額信貸機構先行墊款取得所有權。由委員會認定的具備一定城市積分條件的農(nóng)民工申請住房貸款，在履行聯(lián)保擔保或者農(nóng)民工所在企業(yè)擔保的條件下，簽訂貸款合同，貸款直接返還委員會，農(nóng)民工按月履行還款義務。