云南邊境地區(qū)“三非問(wèn)題”法律困境及綜合治理思考

劉 剛

(云南警官學(xué)院，云南·昆明 650223)

一、引言

云南與老撾、越南、緬甸接壤，4060km的邊界線(xiàn)孕育著悠久的邊民往來(lái)歷史, 互相通婚,互市貿(mào)易,對(duì)邊境經(jīng)濟(jì)發(fā)展有著積極的作用。當(dāng)前中國(guó)提出建設(shè)“一帶一路”戰(zhàn)略，而美國(guó)又實(shí)施重返亞太戰(zhàn)略，這種復(fù)雜的時(shí)代背景下，邊境地區(qū)的穩(wěn)定發(fā)展對(duì)中緬間的交流合作顯得異常重要。但是，當(dāng)前云南邊境的“三非”問(wèn)題給與鄰國(guó)的交往帶來(lái)一些棘手狀況，需要中方智慧處理好。伴隨全球化的加快，在世界范圍內(nèi)人口流動(dòng)逐日加劇，中國(guó)從傳統(tǒng)意義上的移民輸出國(guó)向移民輸出與輸入混合型國(guó)家轉(zhuǎn)變。移民輸入國(guó)、輸出國(guó)為管控移民，積極制定各種法律法規(guī)規(guī)章，加強(qiáng)對(duì)非法移民的控制。目前中國(guó)現(xiàn)行的來(lái)華人員管理法律法規(guī)已經(jīng)不能適應(yīng)新形勢(shì)下對(duì)緬甸來(lái)華人員管理的需要，特別是在治理非法入境問(wèn)題、非法就業(yè)問(wèn)題、非法居留問(wèn)題 (下文簡(jiǎn)稱(chēng)“三非問(wèn)題”) 時(shí)，筆者認(rèn)為面臨四種法律治理困境。筆者結(jié)合云南邊境地區(qū)“三非”問(wèn)題實(shí)際，結(jié)合本人邊境地區(qū)兩年多的實(shí)地工作經(jīng)驗(yàn)及調(diào)研數(shù)據(jù)，就加強(qiáng)云南邊境“三非問(wèn)題”綜合治理提出一些思考。

二、我國(guó)現(xiàn)行立法對(duì)“三非”問(wèn)題的規(guī)制概述

我國(guó)目前對(duì)“三非”來(lái)華人員管理的法規(guī)沒(méi)有專(zhuān)門(mén)統(tǒng)一的法律，主要依據(jù)為我國(guó)參加的國(guó)際公約、國(guó)內(nèi)有關(guān)法律法規(guī)中對(duì)來(lái)華人員的一些規(guī)定。

(一) “三非”來(lái)華人員管理的國(guó)際法方面的依據(jù)

我國(guó)締結(jié)或參加的國(guó)際法律方面有《國(guó)籍法沖突若干問(wèn)題公約》《打擊跨國(guó)有組織犯罪公約》《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》等。另外，多個(gè)國(guó)家簽署雙邊或多邊合作文件中也涉及“三非”來(lái)華人員管理的規(guī)定，有《中俄睦鄰友好合作條約》《中法聯(lián)合聲明》《湄公河流域執(zhí)法安全合作會(huì)議聯(lián)合聲明》等。中國(guó)與鄰國(guó)簽訂的有關(guān)邊界管理?xiàng)l約、協(xié)定等，在實(shí)際工作中是治理我國(guó)邊境地區(qū)非法移民問(wèn)題的重要依據(jù)；比如《中越政府關(guān)于處理兩國(guó)邊境事務(wù)的臨時(shí)協(xié)定》就維護(hù)兩國(guó)邊境地區(qū)社會(huì)治安秩序合作，對(duì)邊境地區(qū)人員來(lái)往來(lái)作出規(guī)定，就有如何處理非法出入國(guó)境人員的相關(guān)條款等；再如《中巴政府關(guān)于邊界管理制度的協(xié)定》就如何打擊“三非問(wèn)題”等邊境地區(qū)犯罪形成合作共識(shí)。

(二) “三非”來(lái)華人員管理的國(guó)內(nèi)法方面的依據(jù)(1)截至成稿之際，我國(guó)國(guó)家層面的移民法尚未制定。

1.憲法層面的依據(jù)。我國(guó)憲法規(guī)定:“中華人民共和國(guó)保護(hù)在中國(guó)境內(nèi)的外國(guó)人的合法權(quán)利和利益，在中國(guó)境內(nèi)的外國(guó)人必須遵守中華人民共和國(guó)的法律”，“中華人民共和國(guó)對(duì)于因政治原因要求避難的外國(guó)人可以給予受庇護(hù)的權(quán)利”(2)《中華人民共和國(guó)憲法》第32條。，為其他外國(guó)人來(lái)華的管理法律、法規(guī)、規(guī)章和內(nèi)部規(guī)范性文件制定提供了根本性依據(jù)。

2.法律層面的依據(jù)?！吨腥A人民共和國(guó)刑法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《刑法》)《中華人民共和國(guó)籍法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《國(guó)籍法》)《中華人民共和國(guó)出境入境管理法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《出境入境管理法》) 是管理“三非”來(lái)華人員的法律的依據(jù)?！缎谭ā分杏?種罪名涉邊境管理，2012年最高院、最高檢聯(lián)合出臺(tái)司法解釋?zhuān)?xì)化此行為的法律適用問(wèn)題，增強(qiáng)了可操作性?！秶?guó)籍法》中規(guī)定按照“出生地”標(biāo)準(zhǔn)確認(rèn)中國(guó)國(guó)籍，即中國(guó)公民與非法移民人員所生子女可以憑國(guó)內(nèi)出生證明或者親子鑒定證明而辦理中國(guó)國(guó)籍?！冻鼍橙刖彻芾矸ā肥悄壳肮芾怼叭菃?wèn)題”的重要法律依據(jù)，該法將“非法就業(yè)”納入法律調(diào)整范圍，規(guī)范了出入境強(qiáng)制措施和法律責(zé)任，完善來(lái)華人員入境出境停留居留等制度，同時(shí)為制定省級(jí)兩國(guó)邊境接壤地區(qū)的居民來(lái)往細(xì)則補(bǔ)充規(guī)定提供依據(jù)，授權(quán)接壤的省可以自行制定。

3.行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章層面的依據(jù)。這是當(dāng)前邊境地區(qū)執(zhí)法部門(mén)處理“三非”問(wèn)題的也主要依據(jù)。如，修訂后的《外國(guó)人入境出境管理?xiàng)l例》對(duì)來(lái)華人員入境目的進(jìn)行細(xì)分，增設(shè)R字、M字、Q系列和S系列四類(lèi)普通簽證，做到精細(xì)化管理；《出境入境邊防檢查條例》檢查對(duì)象為全國(guó)范圍內(nèi)的出入境人員、交通工具，其中規(guī)定8種禁止人員出入境的情形及違法處罰措施?！锻鈬?guó)人在中國(guó)就業(yè)管理規(guī)定》對(duì)來(lái)華人員務(wù)工做了規(guī)定，但與現(xiàn)實(shí)相比過(guò)于求苛求，再有了管理依據(jù)的同時(shí)也造就新的問(wèn)題。比如臨滄邊境地區(qū)常見(jiàn)的甘蔗收割季，當(dāng)?shù)爻３Ｕ?qǐng)緬籍親友或朋友幫工行為因與規(guī)定沖突而被認(rèn)定為非法務(wù)工行為，而這種行為恰是當(dāng)前最多的非法就業(yè)行為之一，西雙版納、河口等地也普遍存在類(lèi)似情況。《外國(guó)人在中國(guó)永久居留審批管理辦法》規(guī)定外國(guó)人想要獲得在中國(guó)永久居留權(quán)的條件，移民有兩種途徑獲取中國(guó)的永久居留資格:一是屬于中國(guó)公民配偶的，滿(mǎn)足婚姻關(guān)系存續(xù)年限、國(guó)內(nèi)連續(xù)居留年限、每年定居時(shí)間等規(guī)定條件的，可申請(qǐng)永久居留的。二是與中國(guó)公民生育子女且子女為中國(guó)國(guó)籍的，如其年滿(mǎn)60周歲且符合在中國(guó)連續(xù)居留年限和定居時(shí)間條件的，可申請(qǐng)永久居留(3)金旺.我國(guó)邊境地區(qū)“三非”問(wèn)題法律治理研究[J].武警學(xué)院學(xué)報(bào),2019,(11).?！吨袊?guó)邊民與毗鄰國(guó)邊民婚姻登記辦法》明確了中國(guó)邊境居民與接壤國(guó)家邊民，想在中國(guó)邊境地區(qū)結(jié)婚登記的，應(yīng)攜帶對(duì)方身份證明等相關(guān)材料，到中國(guó)一方當(dāng)事人常住戶(hù)口所在地，辦理結(jié)婚登記手續(xù)，同時(shí)也明確規(guī)定以夫妻名義同居生活的事實(shí)婚姻不受法律認(rèn)可，也造成非法居留。

4.地方層面的法規(guī)、規(guī)章依據(jù)。根據(jù)自身實(shí)際工作需要，國(guó)家授權(quán)有邊境的省(區(qū))可以可制定地層面的法規(guī)、實(shí)施細(xì)則，進(jìn)一步增強(qiáng)可操作性，來(lái)規(guī)范人員出境入境管理。云南省就制定出臺(tái)了《云南省邊境管理?xiàng)l例》《中緬邊境地區(qū)境外邊民入境出境管理規(guī)定》《中越、中老邊境地區(qū)人員出入境管理規(guī)定》等系列法規(guī)、規(guī)章細(xì)化中緬邊境地區(qū)邊民出入境的管理。

三、我國(guó)現(xiàn)行法律治理云南境地區(qū)“三非問(wèn)題”的困境

(一)困境之一：立法理念滯后，缺乏超前意識(shí)

《出境入境管理法》是我國(guó)現(xiàn)行管理外國(guó)人員的基本法，從名稱(chēng)上看就理念落后，雖然當(dāng)時(shí)立法是符合中國(guó)出入境管理的現(xiàn)狀，但居限于出入境層面，沒(méi)有進(jìn)入移民管理層面，缺乏用發(fā)展的眼光看待問(wèn)題，沒(méi)有超前意識(shí)。

1.落后-從立法理念看。更新觀念，要從出入境管理局角度向移民管理角度轉(zhuǎn)變，正確面對(duì)我國(guó)非法移民將會(huì)長(zhǎng)期存在的現(xiàn)象。移民是國(guó)際經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然趨勢(shì)，而伴隨各國(guó)的移民政策的管控嚴(yán)格，從正常渠道無(wú)法獲得許可的外國(guó)人進(jìn)入他國(guó)就成為非法移民，而這種現(xiàn)象將長(zhǎng)期存在。新時(shí)代我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展、社會(huì)和諧穩(wěn)定，吸引了大量的緬甸籍、越南籍人員來(lái)務(wù)工生活乃至定居。特別是中緬邊境臨滄段更為特俗。緬甸果敢地區(qū)在1897年之前，一直隸屬云南行政區(qū)域，自古就同根同源，貿(mào)易往來(lái)歷史悠久。近年來(lái)緬甸政府與地方武裝的不斷沖突，飽受戰(zhàn)爭(zhēng)磨難的緬北居民由于歷史等多種原因更希望來(lái)華，加之本國(guó)得動(dòng)蕩沒(méi)有合法身份只能偷渡或者以難民身份來(lái)華，使臨滄等地的緬籍“三非”人員激增，非法移民現(xiàn)象較以前突出。

2．保守—從立法指導(dǎo)原則看。法律是為全體人而制定的行為規(guī)范，法律制定要明確體現(xiàn)其目的，是打擊為主還是規(guī)范服務(wù)為主。出入境管理法律制定的指導(dǎo)原則應(yīng)是首先是打擊少數(shù)危害國(guó)家安全利益的犯罪、打擊破壞出入境秩序的犯罪，其次就是要規(guī)范絕大多數(shù)人的行為，服務(wù)社會(huì)發(fā)展。但出入境管理法打擊職能發(fā)揮較充分，而服務(wù)職能發(fā)揮不佳。如對(duì)“三非”人員中已經(jīng)實(shí)際與我國(guó)公民組建家庭、或?qū)ξ覈?guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有利、沒(méi)有其他違法行為、長(zhǎng)期居留我國(guó)的外國(guó)人，法律沒(méi)有甄別機(jī)制，沒(méi)有相應(yīng)區(qū)別對(duì)待原則及處理措施。

3. 狹窄—從調(diào)整的對(duì)象看。改革開(kāi)放以后，中國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，特別是中國(guó)加入WTO以來(lái)，來(lái)華人員表現(xiàn)出類(lèi)別多元化、結(jié)構(gòu)多樣化、背景復(fù)雜化等趨勢(shì)?！冻鼍橙刖彻芾矸ā丰槍?duì)來(lái)華人員所調(diào)整的范疇還停留在出入境等基礎(chǔ)層面，而以移民管理對(duì)象的范疇的簽證、非法移民、涉跨境犯罪等內(nèi)容沒(méi)有涉及，也更無(wú)從去談及相關(guān)權(quán)利的救濟(jì)，明顯滯后其他發(fā)達(dá)國(guó)家移民管理進(jìn)程。

4.滯后-從規(guī)制效果看。法律制定本身就落后于社會(huì)的發(fā)展，其規(guī)制效果也會(huì)因事物的快速發(fā)展而效果不佳或者滯后于新時(shí)代發(fā)展。從行政立法效果方面看，《出境入境管理法》出臺(tái)以后，如來(lái)華人員就業(yè)、遣送遣返等其他配套實(shí)施細(xì)則一直未出臺(tái)。隨著不斷出現(xiàn)的新情況、新問(wèn)題，這些目前的法規(guī)、規(guī)章已經(jīng)難以適應(yīng)當(dāng)前“三非問(wèn)題”治理的現(xiàn)實(shí)需要。從刑事立法方面看，現(xiàn)行的1997版《刑法》僅規(guī)定了6種涉及國(guó)(邊)境罪的罪名，這符合刑法修訂的中國(guó)當(dāng)時(shí)社會(huì)背景，與當(dāng)時(shí)的移民形勢(shì)相符；但隨著我國(guó)社會(huì)的發(fā)展，移民格局已經(jīng)悄悄地轉(zhuǎn)變，云南邊境地區(qū)正變成緬籍、越南籍人員向往之地?！叭恰比藛T日益增多，同時(shí)伴生著走私、販毒、跨境賭博等嚴(yán)重刑事犯罪，打擊“三非”本身的犯罪活動(dòng)刑事立法確實(shí)嚴(yán)重滯后，如法律上對(duì)“組織、運(yùn)送外國(guó)邊民非法進(jìn)入內(nèi)地的行為”“組織非法務(wù)工行為”如何定性、處罰，就是空白，而這兩種行為正是當(dāng)前“三非”問(wèn)題的主要表現(xiàn)形式。

(二) 困境之二：法律規(guī)章制定雜亂，系統(tǒng)性統(tǒng)一性不足

我國(guó)尚未制定國(guó)家層面的移民法，沒(méi)有專(zhuān)項(xiàng)法律來(lái)對(duì)來(lái)華人員的出入境、停留居留、務(wù)工就業(yè)、社會(huì)融入、移民入籍、保障權(quán)利等進(jìn)行綜合規(guī)范?！冻鼍橙刖彻芾矸ā分皇菢?gòu)建較為完整的出入境管理法律框架，實(shí)現(xiàn)了面上的由“分散”到“統(tǒng)一”的立法轉(zhuǎn)變，(4)金旺.我國(guó)邊境地區(qū)“三非”問(wèn)題法律治理研究[J].武警學(xué)院學(xué)報(bào),2019,(11).但其他細(xì)節(jié)內(nèi)容的規(guī)定仍分散于其他的多個(gè)法律規(guī)章之中，結(jié)構(gòu)松散、內(nèi)容多而雜，且相互之間存在差異，各執(zhí)法部門(mén)要從眾多法條和規(guī)定中尋找依據(jù)，客觀上造成執(zhí)法權(quán)威性減弱，降低了法律的嚴(yán)肅性和統(tǒng)一性。且還存在法律規(guī)制沖突，同罪不同刑，差異化的問(wèn)題，如《刑法》《出境入境管理法》以及部分地方性法規(guī)等都涉及對(duì)“三非”行為的規(guī)制，以“非法出入境行為”為例，其罪名就有“非法出入境”“偷越國(guó)(邊)境”兩種不同表述，處罰規(guī)定也存在差異?！缎谭ā返?22 條、《出境入境管理法》第71條、《治安管理處罰法》第62條都有對(duì)偷越國(guó)(邊)境罪的處罰，但處罰差異明顯：“情節(jié)嚴(yán)重”的行為在《刑法》納入刑事犯罪，《出境入境管理法》設(shè)定罰款上限為5000元，《治安管理處罰法》罰款上限為500元、《出境入境邊防檢查條例》罰款上限為2000元，處罰規(guī)定差異明顯，而拘留規(guī)定也不盡相同。地方規(guī)章中《云南省中緬邊境地區(qū)境外邊民入境出境管理規(guī)定》第29條、《云南省中越、中老邊境地區(qū)人員出入境管理規(guī)定》第19條、《云南省邊境地區(qū)公安邊防管理規(guī)定》第18條、《云南省邊境管理?xiàng)l例》第30條都對(duì) “違反出境入境行為”作出定罪處罰，也是差異化明顯，僅罰款額度就有10至100元、50至2000元、50至300元三種不同規(guī)定(5)金旺.我國(guó)邊境地區(qū)“三非”問(wèn)題法律治理研究[J].武警學(xué)院學(xué)報(bào),2019,(11).。

(三)困境之三：配套機(jī)制缺失，缺少實(shí)施細(xì)則

1.缺乏遣返配套機(jī)制?！冻鼍橙刖彻芾矸ā芬?guī)定了遣送外國(guó)人員出境的情形、不準(zhǔn)入境年限、處罰決定機(jī)關(guān)等，也提出遣返制度；而執(zhí)法實(shí)踐中出現(xiàn)不少問(wèn)題和困難，如遣返的具體程序、遣返的職責(zé)劃分等都沒(méi)有明確分工、“三非”人員的救濟(jì)途徑更無(wú)體現(xiàn)。因此，亟須有關(guān)部門(mén)牽頭，如政法委牽頭海關(guān)、公安、外事、民政部門(mén)配合研究制定配套法律或者實(shí)施細(xì)則等，來(lái)增強(qiáng)實(shí)際的可操作性，便于遣返制度的順利執(zhí)行，確保程序合法，執(zhí)法公正。

2.難民制度及配套工作細(xì)則亟需制定。我國(guó)積極履行有關(guān)難民的國(guó)際公約的國(guó)際義務(wù)在《出境入境管理法》中有難民及申請(qǐng)者在中國(guó)境內(nèi)停留和居留規(guī)定。然而目前我國(guó)沒(méi)有制定難民的相關(guān)法律制度規(guī)范，只有《國(guó)家涉外突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案》有涉及國(guó)際難民的一些應(yīng)對(duì)措施，有關(guān)難民地位審查、認(rèn)定與遣返、難民待遇的確定、難民管理機(jī)關(guān)等具體規(guī)定還沒(méi)法律明確，需通過(guò)立法確定。臨滄市鎮(zhèn)康縣政府有過(guò)處理緬北入境難民的工作經(jīng)歷，但處置難民的程序、方式、內(nèi)容卻無(wú)法律依據(jù)規(guī)范。

(四)困境之四：理性看待“三非問(wèn)題”，法律手段治標(biāo)容易治本難

中緬邊境地區(qū)“三非問(wèn)題”的存在不是一天兩天，它的存在有其歷史原因也有現(xiàn)實(shí)原因，表面看是法律的不完善、不系統(tǒng)、不連貫是相應(yīng)問(wèn)題無(wú)法有效處理，深層次原因是多方面的是各種社會(huì)原因交織在一起綜合形成，更深層次的本質(zhì)原因后文探討。這就出現(xiàn)了一個(gè)現(xiàn)象，法律不是包治百病的神藥，不能指望一部法律就完全搞定“三非問(wèn)題”，但是沒(méi)有相關(guān)法律就更不能依法有效處理和解決“三非”問(wèn)題。中國(guó)政府的通俗做法是聯(lián)合執(zhí)法行動(dòng)，不管何種原因，行動(dòng)一來(lái)各種問(wèn)題集中處理，法律之外的問(wèn)題沒(méi)有得到處理和解決，行動(dòng)一過(guò)“三非問(wèn)題”又“死灰復(fù)燃”治標(biāo)不治本。沒(méi)有系統(tǒng)的法律規(guī)定、相關(guān)配套制度的建立，一陣風(fēng)式執(zhí)法導(dǎo)致一陣風(fēng)的效果。這就造成了最尷尬的困境，僅依靠法律懲罰不足以控制非法移民的產(chǎn)生，也不能從根本上解決非法移民，但沒(méi)有完善的法律體系又屬“法無(wú)憑不理”更沒(méi)有辦法處理非法移民問(wèn)題的困境。

四、云南邊境地區(qū)“三非”問(wèn)題存在的本質(zhì)原因探析

云南邊境地區(qū)“三非問(wèn)題”從表面看用法律術(shù)語(yǔ)講就是移民問(wèn)題。通常原因就是歷史上就有著兩國(guó)邊境地區(qū)人員往來(lái)頻繁、民間交往、通婚習(xí)慣，推拉原理作用、現(xiàn)代機(jī)制的欠缺、遣返專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)短缺等因素。究其根本是滿(mǎn)足人需要的問(wèn)題。

用馬斯洛需求理論來(lái)看中緬邊境“三非”問(wèn)題，即非法移民問(wèn)題，就是緬籍人想在中國(guó)找一個(gè)安全穩(wěn)定的生存、生活的愿望，而中國(guó)政府因現(xiàn)行的法律規(guī)章、政策又無(wú)法提供合法妥善的解決途徑和辦法而出現(xiàn)的困境。從本質(zhì)上找到原因，問(wèn)題才能迎刃而解。近年來(lái)緬北地區(qū)的動(dòng)蕩加劇，造成人民居無(wú)定所、食不飽腹、學(xué)無(wú)可教，生存都是問(wèn)題，因此為緬籍人員違法入境帶來(lái)機(jī)會(huì)成本。相比我國(guó)隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會(huì)和諧穩(wěn)定，人民安居樂(lè)業(yè)，人民幸福感、獲得感、安全感指數(shù)高。中緬、中越自古以來(lái)一衣帶水，自然就想來(lái)我國(guó)生存、生活、發(fā)展。推拉作用更強(qiáng)，想找到安穩(wěn)的生存環(huán)境、更多的經(jīng)濟(jì)報(bào)酬，讓自己活得好一些而已。當(dāng)然，“三非問(wèn)題”也伴隨著不法分子的犯罪行為，這就需要用嚴(yán)厲的法律加以制裁和政府間的合作來(lái)加以治理。

五、云南邊境地區(qū)“三非”問(wèn)題治理的法律綜合建議

處理移民問(wèn)題，域外經(jīng)驗(yàn)都較成熟，但都是在一定程度上有效，沒(méi)有取得根本的解決。 中國(guó)處理云南邊境的 “三非問(wèn)題”，不能僅局限于“三非”人員，而要從非法移民產(chǎn)生的根本原因整體考慮。本文第四種困境中提出的需求原因，參考市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的供需理論，結(jié)合實(shí)際情況筆者創(chuàng)新提出“一完善三不違”治理理念，即開(kāi)拓創(chuàng)新立法理念完善國(guó)內(nèi)立法執(zhí)法體系，加強(qiáng)綜合執(zhí)法力度，強(qiáng)化犯罪震懾——讓其不敢違，以人為本創(chuàng)新理念服務(wù)為民化解政策難題——使其不愿違，搭建雙邊勞務(wù)機(jī)制順應(yīng)現(xiàn)實(shí)拓寬服務(wù)內(nèi)容——變其不用違等法律綜合治理建議，嘗試從本質(zhì)層面提出化解非法移民的一些思路。

(一)創(chuàng)新立法理念、完善國(guó)內(nèi)立法執(zhí)法體系

1.創(chuàng)新立法指導(dǎo)思想，搭建完善法律治理體系。法律是基礎(chǔ)，也是解決問(wèn)題依據(jù)保障?！叭菃?wèn)題”治理還需要法律建設(shè)的完善，符合中國(guó)移民管理的發(fā)展趨勢(shì)。中國(guó)移民管理法規(guī)的立法理念應(yīng)從出入境管理角度向移民管理角度轉(zhuǎn)變，符合中國(guó)移民輸出國(guó)和輸入國(guó)的國(guó)情，并長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮移民輸入國(guó)的未來(lái)應(yīng)對(duì)。指導(dǎo)原則即要堅(jiān)持國(guó)家主權(quán)、國(guó)家利益的保護(hù)原則，實(shí)現(xiàn)國(guó)家利益最大化，也要體現(xiàn)人道主義、促進(jìn)發(fā)展等原則。在實(shí)踐過(guò)程中要不斷根據(jù)移民發(fā)展新形式探索符合實(shí)際的法律控制模式，及實(shí)行調(diào)整修訂或制定實(shí)施細(xì)則規(guī)范。中國(guó)已經(jīng)加入國(guó)際移民大家庭，更要在思想上解放思想，以更加包容開(kāi)放的心態(tài)積極面對(duì)當(dāng)前的國(guó)際移民問(wèn)題，在操作層面上出臺(tái)細(xì)則規(guī)范，與國(guó)際真正接軌。中國(guó)進(jìn)入新時(shí)代以來(lái)，大力倡導(dǎo)“一帶一路”倡議發(fā)展、提倡新發(fā)展理念，云南處于“一帶一路”倡議走出去的關(guān)鍵位置，直面“三非問(wèn)題”，云南在移民立法方面更要?jiǎng)?chuàng)新，正視云南非法移民的現(xiàn)狀，也包括對(duì)越南、老撾，深入研究移民問(wèn)題的成因、探尋發(fā)展規(guī)律，拿出切實(shí)的解決辦法。對(duì)外學(xué)習(xí)借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的治理理念，對(duì)內(nèi)建立適合自己處理機(jī)制和甄別原則。既要為嚴(yán)厲打擊伴隨“三非”人員而產(chǎn)生各種邊境刑事犯罪提供法律支持，也要從多角度、多維度挖掘、控制、減少“三非”問(wèn)題的其他渠道，正視邊民的客觀需求，進(jìn)行綜合治理。

2．國(guó)家宏觀把控、加快推進(jìn)面上立法。加快落實(shí)《出境入境管理法》到《移民法》的修訂轉(zhuǎn)變。隨著改革開(kāi)放進(jìn)程的持續(xù)深入，中國(guó)的移民輸入國(guó)性質(zhì)也越來(lái)越得到體現(xiàn)，來(lái)華人員已經(jīng)不僅是高層次的專(zhuān)家技術(shù)性人才，也有專(zhuān)業(yè)技工人員，邊境地區(qū)季節(jié)性務(wù)工潮，邊境地區(qū)特殊的跨國(guó)婚姻，出入境管理工作必須向移民管理轉(zhuǎn)變。國(guó)家層面的《移民法》制定和出臺(tái)已經(jīng)非常迫切。在保留提高人員、車(chē)輛出入境管理好的法律規(guī)范外，學(xué)習(xí)借鑒美國(guó)、德國(guó)等移民治理經(jīng)驗(yàn)豐富家國(guó)的立法經(jīng)驗(yàn)，制定涵蓋全方位的來(lái)華人員管理內(nèi)容法律，包括但不限于務(wù)工就業(yè)、移民入籍、社會(huì)融合、甄別審查、遣返遣送及權(quán)利救濟(jì)等。同時(shí)，當(dāng)前要盡快完善國(guó)家層面的移民政策方針，并對(duì)不同省、自治區(qū)的移民政策定位，明確各省的移民管理方針、原則。做到主法、配套法有機(jī)銜接、形成系統(tǒng)完備、規(guī)范有序的移民管理法律法規(guī)體系。

3．地方因地制宜、精準(zhǔn)施法。中國(guó)地域?qū)拸V，邊境線(xiàn)長(zhǎng)，面對(duì)國(guó)家多，各地發(fā)展不一，省情不同，不能使用一部國(guó)家層面的法律，一竿子管道底。各省、自治區(qū)按照國(guó)家層面的移民法律，國(guó)家對(duì)各省的移民指導(dǎo)原則加快制定適合自己的地方層面的實(shí)施細(xì)則，做到因地制宜，精準(zhǔn)施法。云南邊境地區(qū)“三非”問(wèn)題復(fù)雜，面對(duì)國(guó)家有越南、緬甸、老撾，各有不同的人文歷史背景、特定發(fā)展歷程、特殊地域特點(diǎn)，云南現(xiàn)有地方規(guī)章不完善，應(yīng)根據(jù)上位法《出境入境管理法》結(jié)合中緬邊境地區(qū)實(shí)際，統(tǒng)一規(guī)范、細(xì)化中緬、中越、中老有關(guān)協(xié)定內(nèi)容，細(xì)化邊境地區(qū)人員入境出境、居(停)留、通婚、務(wù)工就業(yè)等進(jìn)行規(guī)范，根據(jù)移民形勢(shì)變化適時(shí)調(diào)整。中緬邊境地區(qū)現(xiàn)行法規(guī)規(guī)章已經(jīng)不能滿(mǎn)足工作的需要，急需地方統(tǒng)一立法，合理規(guī)范，為國(guó)家移民法的制定積累經(jīng)驗(yàn)。

(二)加強(qiáng)綜合執(zhí)法力度、強(qiáng)化犯罪震懾

1.完善豐富刑事立法、提高打擊效能，強(qiáng)化震懾作用?，F(xiàn)行《刑法》中涉及“三非”問(wèn)題的刑事罪名、處罰標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)不能有效打擊“三非”人員違法犯罪，做不到罪罰相適應(yīng)，無(wú)法起到應(yīng)有的震懾作用。為適應(yīng)打擊需要，建議在今后《刑法》修正中增加“三非”嚴(yán)重行為的部分罪名及處罰力度，如“組織、運(yùn)送外國(guó)邊民非法進(jìn)入內(nèi)地的行為罪”“組織非法務(wù)工行為罪”“非法雇傭來(lái)華人員罪” “容留藏匿三非人員罪”(6)金旺.我國(guó)邊境地區(qū)“三非”問(wèn)題法律治理研究[J].武警學(xué)院學(xué)報(bào),2019,(11).等,根據(jù)違法情節(jié)輕重予以相應(yīng)的刑事、行政處罰，可以有效打擊邊境地區(qū)非法雇組織運(yùn)輸三非人員的現(xiàn)象，震懾此類(lèi)犯罪行為的發(fā)生，發(fā)揮懲治作用。

2.加強(qiáng)雙邊合作機(jī)制，嚴(yán)厲打擊各種刑事犯罪。中緬邊境的“三非”問(wèn)題中非法入境的情況常常以走私、販毒、綁架、跨境賭博、電信詐騙、偷渡等刑事犯罪伴生，結(jié)合當(dāng)前疫情防控的需要，中緬、中越、中老應(yīng)該深化雙邊合作，強(qiáng)化國(guó)家間協(xié)同防范、打擊治理這些非法移民伴生的嚴(yán)重刑事犯罪。同時(shí)，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)跨境違法犯罪活動(dòng)的精準(zhǔn)打擊力度，加強(qiáng)各警種間的配合，加強(qiáng)與監(jiān)管場(chǎng)所溝通協(xié)調(diào)，推動(dòng)建立邊境立體防控戰(zhàn)略形成。在以防疫為首要政治任務(wù)的前提下，通暢對(duì)違法犯罪嫌疑人的羈押通道，依法從嚴(yán)從重從快處罰，真正做到“打擊一批，教育一群，震懾一方”的法律效果和社會(huì)效果，形成邊境沿線(xiàn)嚴(yán)打嚴(yán)控的長(zhǎng)效管理機(jī)制。

(三)以人為本創(chuàng)新理念、服務(wù)為民化解政策難題

云南邊境地區(qū)探索“三非”人員入境后的身份合法化路徑是解決“三非”問(wèn)題的根本出路?！叭恰比藛T之所以大量進(jìn)入我國(guó)境內(nèi)，有其當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀實(shí)際。一是當(dāng)?shù)匚覈?guó)邊民大量流入內(nèi)地經(jīng)濟(jì)更發(fā)達(dá)的廣東、福建、山東等地，形成勞動(dòng)力市場(chǎng)真空，吸引大量緬籍、越籍人員入境務(wù)工，甚至深入內(nèi)地非法務(wù)工。二是我國(guó)邊民由于組建家庭的需要，也吸引了謀求更好的生活的境外緬籍人員入境。云南邊境地區(qū)非法居留問(wèn)題主要形式是鄰國(guó)邊境地區(qū)外籍?huà)D女嫁給中國(guó)邊民，組建家庭。這種情況的原因一是國(guó)內(nèi)邊民有結(jié)婚成家的需求而當(dāng)?shù)剡m婚女性?xún)?nèi)嫁只能外娶緬甸或者越南籍?huà)D女，同時(shí)這些婦女為尋求生存、安穩(wěn)生活也愿意嫁給中國(guó)邊民。這些在一定程度上有利于我國(guó)社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展，需要合理解決此類(lèi)情況，由于受現(xiàn)行法律的規(guī)制，形成特殊的“三非”人。因此，我們有必要在嚴(yán)格“封堵”控制源頭，也要大膽探索“疏導(dǎo)”措施。對(duì)于這幾種情況應(yīng)該探索特定“三非”人員的社會(huì)融入接納路徑。簡(jiǎn)化中國(guó)與毗鄰邊民婚姻登記程序依法登記結(jié)婚，讓毗鄰邊民婚姻合法化；沒(méi)有婚姻登記的給予救濟(jì)途徑，可以補(bǔ)辦婚姻手續(xù)，使其身份合法化，減少社會(huì)管理漏洞，有效堵塞涉外婚姻糾紛及犯罪行為的發(fā)生。探索“永久居留資格”制度，以解決有益我國(guó)社會(huì)、對(duì)地方發(fā)展作出一定貢獻(xiàn)、無(wú)違法犯罪行為的緬籍人員身份合法化問(wèn)題，并享受中國(guó)邊境地區(qū)發(fā)展的紅利。當(dāng)前國(guó)家層面沒(méi)有出臺(tái)新的政策前，建議由公安機(jī)關(guān)辦理云南邊境地區(qū)外國(guó)人居留證(臨時(shí))，納入常住人口進(jìn)行管理，有效防止失控造成的犯罪延伸問(wèn)題。如此能有效解決居留問(wèn)題，而不需要違法，形成不愿違的局面。

(四)搭建雙邊勞務(wù)機(jī)制、順應(yīng)現(xiàn)實(shí)拓寬服務(wù)內(nèi)容

“三非”人員的非法務(wù)工問(wèn)題，既然勞動(dòng)力市場(chǎng)有需求，我們就遵循市場(chǎng)規(guī)律，改變?cè)兴季S習(xí)慣，創(chuàng)新社會(huì)治理方式，搭建勞務(wù)服務(wù)平臺(tái)，便非法為合法，從根本上解決問(wèn)題。可以創(chuàng)新探索引入低端勞動(dòng)力的合法路徑。(7)金旺.我國(guó)邊境地區(qū)“三非”問(wèn)題法律治理研究[J].武警學(xué)院學(xué)報(bào),2019,(11).

1.建立中緬、中越、中老兩國(guó)勞務(wù)協(xié)作機(jī)制。建議成立由公安、人力資源和社會(huì)保障、商務(wù)、外交，以及海關(guān)、邊防、檢驗(yàn)檢疫等部門(mén)組成的部(委)際聯(lián)席會(huì)議機(jī)制。從國(guó)家或省層面與緬甸國(guó)家或其邊境省、縣協(xié)商，建立跨境勞務(wù)協(xié)作機(jī)制，定期溝通情況，協(xié)同辦理跨境務(wù)工手續(xù)的具體事宜。(8)譚三桃.廣西邊境地區(qū)“三非”外國(guó)人管理的對(duì)策研究——從推進(jìn)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的視角[J].經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展,2015,(06).制定出一套適合兩國(guó)國(guó)情的、雙方均可接受的勞務(wù)合作方案與政策法規(guī)。簡(jiǎn)化手續(xù)。降低勞務(wù)輸出的難度和成本，使大量邊民在中國(guó)務(wù)工身份合法化，推動(dòng)中越勞務(wù)協(xié)作規(guī)范管理，促進(jìn)邊境地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

2.更新觀念，有限度地在邊境地區(qū)放開(kāi)普通勞務(wù)。對(duì)大量外籍勞工涌入中國(guó)邊境地區(qū)務(wù)工采取疏而不堵的態(tài)度，建議順應(yīng)這一潮流，有限度地在邊境地區(qū)放開(kāi)普通勞務(wù)。(9)譚三桃.廣西邊境地區(qū)“三非”外國(guó)人管理的對(duì)策研究——從推進(jìn)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的視角[J].經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展,2015,(06).政府搭建勞務(wù)服務(wù)平臺(tái)，統(tǒng)一組織管理中介機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)管理勞務(wù)輸出和輸入活動(dòng)，使之合法化、規(guī)范化?？梢钥紤]授權(quán)沿邊對(duì)外開(kāi)放縣市辦理外國(guó)人在中國(guó)就業(yè)許可。(10)譚三桃.廣西邊境地區(qū)“三非”外國(guó)人管理的對(duì)策研究——從推進(jìn)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的視角[J].經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展,2015,(06).建議國(guó)家有關(guān)部門(mén)，如公安(含移民局)、外事等單位探索建立靠前辦事機(jī)構(gòu)，在邊境地區(qū)處理來(lái)華人員在中國(guó)務(wù)工就業(yè)許可，明確職責(zé)事權(quán)處理，明確沿邊開(kāi)放市(縣)對(duì)入本市 (縣)轄區(qū)務(wù)工的許可權(quán)，妥善使用數(shù)字信息化平臺(tái)等手段提高審批辦證效率，加強(qiáng)對(duì)入境務(wù)工人員管理。即順應(yīng)時(shí)代發(fā)展，解決我邊境地區(qū)農(nóng)忙季節(jié)用工荒的問(wèn)題，又妥善解決非法務(wù)工問(wèn)題的產(chǎn)生，使其不用違反法律，這樣從根本上有效維護(hù)雙方的合法權(quán)益，促進(jìn)中緬邊境地區(qū)的和諧穩(wěn)定發(fā)展。

六、結(jié)語(yǔ)

非法移民問(wèn)題是國(guó)際社會(huì)發(fā)展不均衡的產(chǎn)物，是一個(gè)全球性問(wèn)題。只有在深層次上解決人的發(fā)展要求，才能從根本上消滅非法移民現(xiàn)象。