基于公共安全危機(jī)常態(tài)治理的公眾參與機(jī)制建設(shè)

朱志萍

(上海公安學(xué)院治安系，上海 200137)

風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)源自西方現(xiàn)代后工業(yè)化社會(huì)無(wú)法規(guī)避的境遇。當(dāng)前，這一境遇已成為全球化、普遍化的社會(huì)發(fā)展態(tài)勢(shì)，建設(shè)公共安全危機(jī)常態(tài)治理下的公眾參與機(jī)制成為時(shí)代課題。本文研究的公共安全危機(jī)是指對(duì)不特定的、多數(shù)人的健康、生命、公私財(cái)產(chǎn)等安全產(chǎn)生立即且嚴(yán)重威脅、高度破壞和廣泛影響，需由以政府為領(lǐng)導(dǎo)的公共部門(mén)進(jìn)行動(dòng)態(tài)決策的緊急情境或事件。公共安全危機(jī)常態(tài)治理是對(duì)一般意義上公共安全危機(jī)管理的廣義理解，包括危機(jī)的風(fēng)險(xiǎn)治理和應(yīng)急響應(yīng)，相應(yīng)的動(dòng)態(tài)決策環(huán)節(jié)則包括危機(jī)發(fā)生之前的預(yù)防與準(zhǔn)備、監(jiān)測(cè)與預(yù)警，危機(jī)發(fā)生中的應(yīng)急響應(yīng)，危機(jī)處置完畢的評(píng)估與恢復(fù)。

一、公眾參與是公共安全危機(jī)常態(tài)治理的社會(huì)基礎(chǔ)

(一)公共安全危機(jī)常態(tài)治理成為全球趨勢(shì)

對(duì)于公共安全危機(jī)的認(rèn)知，傳統(tǒng)上一般認(rèn)為其發(fā)生具有偶然性、低頻性、外部性，所以是非常態(tài)化的對(duì)于社會(huì)安全形成的重大威脅。對(duì)于危機(jī)的處置，基本定位于危機(jī)事件發(fā)生之后，由政府為主開(kāi)展緊急應(yīng)對(duì)，危機(jī)管理的重心就是危機(jī)事件本身。但實(shí)際上，自20世紀(jì)后半葉開(kāi)始，隨著風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的來(lái)臨，與之相伴隨的是各類自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件以及社會(huì)安全事件頻發(fā)，這就要求人們對(duì)于危機(jī)的認(rèn)識(shí)也必須有所改變。即危機(jī)不再是偶然的、突發(fā)的外部事件，而是直接內(nèi)嵌于社會(huì)運(yùn)行系統(tǒng)之中的必然發(fā)生的、不可避免的事件?？梢哉f(shuō)，在全球化進(jìn)程日益迅猛的當(dāng)下，公共安全危機(jī)事件的常態(tài)化特征及趨勢(shì)越來(lái)越明顯。

危機(jī)發(fā)生的常態(tài)化勢(shì)必帶來(lái)危機(jī)治理的常態(tài)化，由此，需要從認(rèn)知層面進(jìn)行以下建樹(shù)：其一，常態(tài)化的危機(jī)治理要求危機(jī)治理的重心由危機(jī)事件本身轉(zhuǎn)移至引發(fā)危機(jī)事件的風(fēng)險(xiǎn)，即以風(fēng)險(xiǎn)為中心開(kāi)展常態(tài)化的治理，而不是以事件為中心開(kāi)展非常態(tài)化的應(yīng)急處置。戴維·奧斯本(David Osborne)在其著作《改革政府》中認(rèn)為：“有預(yù)見(jiàn)的政府：預(yù)防而不是治療。”[1]在現(xiàn)代社會(huì)，引發(fā)公共安全危機(jī)的風(fēng)險(xiǎn)無(wú)處不在，風(fēng)險(xiǎn)作為一個(gè)描述不良后果發(fā)生概率的概念，其核心含義就是不確定性，以風(fēng)險(xiǎn)為中心就是突出預(yù)防的重要性，就是要求在日常管理中，通過(guò)具體措施降低這種不確定性。其二，常態(tài)化的危機(jī)治理要求危機(jī)治理的措施不僅僅是應(yīng)急處置與善后恢復(fù)，更是應(yīng)當(dāng)側(cè)重危機(jī)發(fā)生之前的治理，包括預(yù)防、準(zhǔn)備、監(jiān)測(cè)、預(yù)警等。盡管當(dāng)前理論界對(duì)于危機(jī)管理環(huán)節(jié)(流程)的表述百花齊放，但羅伯特·希斯針對(duì)危機(jī)管理提出的4R模式始終是最經(jīng)典的論述之一，即危機(jī)管理由縮減(Reduction)、準(zhǔn)備(Readiness)、反應(yīng)(Response)、恢復(fù)(Recovery)四個(gè)階段構(gòu)成。類似的表述還有不少?！翱s減”與“準(zhǔn)備”顯然是危機(jī)產(chǎn)生之前的應(yīng)對(duì)措施，由此也表明，從經(jīng)典理論產(chǎn)生之初就已關(guān)注危機(jī)治理的全過(guò)程。所以，將公共安全危機(jī)治理視為一種常態(tài)化的系統(tǒng)治理，應(yīng)當(dāng)成為風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)背景下提升危機(jī)治理有效性的認(rèn)知前提。

(二)追求有效性是公眾參與公共安全危機(jī)常態(tài)治理的恒常目標(biāo)

公眾參與公共安全危機(jī)常態(tài)治理，彰顯出危機(jī)治理主體的多元化，并因其大眾化而表現(xiàn)出“非專業(yè)性”。但是，與政府等專業(yè)主體的目標(biāo)一致，其同樣追求治理的有效性。有效性一般是指預(yù)期活動(dòng)的完成，以及達(dá)到預(yù)期結(jié)果的程度。越達(dá)到預(yù)期結(jié)果、越接近預(yù)期目標(biāo)，有效性越高；反之，有效性則越低。具體到公共安全危機(jī)的常態(tài)治理而言，其有效性體現(xiàn)為三方面：一是從危機(jī)治理的完整過(guò)程來(lái)看，倘若通過(guò)預(yù)防、準(zhǔn)備、監(jiān)測(cè)等前期治理措施的高效運(yùn)作，最終阻止了危機(jī)發(fā)生，這就是危機(jī)常態(tài)治理有效性的最高境界，即危機(jī)不發(fā)生，無(wú)急可應(yīng)，公眾的人身、財(cái)產(chǎn)等安全沒(méi)有遭受破壞。此時(shí)，危機(jī)治理的有效性就相當(dāng)于“上醫(yī)治未病”。二是從危機(jī)發(fā)生之后的應(yīng)急響應(yīng)來(lái)看，倘若危機(jī)事件真的無(wú)法避免，但通過(guò)精準(zhǔn)預(yù)警及應(yīng)對(duì)措施能將危機(jī)帶來(lái)的人身、財(cái)產(chǎn)損失降到最低，這也是危機(jī)治理有效性的體現(xiàn)。此時(shí)雖然是“下醫(yī)治已病”，但就相當(dāng)于在成本與收益的關(guān)系上，收益大于成本，則也是有效性的一種。三是從危機(jī)處置完畢來(lái)看，倘若一場(chǎng)危機(jī)事件的發(fā)生，能在全社會(huì)直接推動(dòng)社會(huì)安全文化的培養(yǎng)、公眾安全意識(shí)的形成與安全技能的提升，以及法律法規(guī)的完善和執(zhí)行，這是危機(jī)治理有效性的又一體現(xiàn)，即真正實(shí)現(xiàn)了對(duì)于“危機(jī)”一詞的中文詮釋——化危為機(jī)。

(三)公眾參與公共安全危機(jī)常態(tài)治理的管理價(jià)值

公共安全危機(jī)治理屬于綜合性很強(qiáng)的應(yīng)用型學(xué)科領(lǐng)域范疇，但從學(xué)科分類而言，本質(zhì)上無(wú)疑還是屬于公共管理學(xué)科。在管理學(xué)意義上，管理是需要講究成本的，任何不計(jì)成本的管理方式都不具有科學(xué)性，至少不具有可持續(xù)性。公共管理亦是如此。公共管理的本質(zhì)特性就是其公共性和服務(wù)性，公眾參與公共安全危機(jī)常態(tài)治理不但展示了政府自身的合法性與公信力，而且有利于提升公共安全危機(jī)治理的管理價(jià)值。

1．公眾參與危機(jī)常態(tài)治理可以降低危機(jī)預(yù)防成本

危機(jī)治理作為一個(gè)系統(tǒng)的治理過(guò)程，在不同的治理階段有著不同的治理重心。根據(jù)我國(guó)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的規(guī)定，預(yù)防階段的工作重心是對(duì)容易引發(fā)自然災(zāi)害、事故災(zāi)難和公共衛(wèi)生事件的“危險(xiǎn)源、危險(xiǎn)區(qū)域進(jìn)行調(diào)查、登記、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估”，廣大公眾在此階段具備天然優(yōu)勢(shì)：其一，作為日常工作生活的場(chǎng)所，普通民眾對(duì)于這些區(qū)域存在的風(fēng)險(xiǎn)隱患具有最直接的敏感性，有利于及時(shí)發(fā)現(xiàn)危機(jī)產(chǎn)生的源頭和苗頭；其二，人數(shù)眾多，覆蓋各行各業(yè)，其中不乏很多領(lǐng)域的專家學(xué)者，有利于為危機(jī)預(yù)防提供專業(yè)化支撐。因此，倡導(dǎo)公眾參與危機(jī)預(yù)防，有利于從根本上樹(shù)立危機(jī)管理常態(tài)化的成本意識(shí)，轉(zhuǎn)變政府主體單一預(yù)防的思路，實(shí)現(xiàn)政府、市場(chǎng)、社會(huì)對(duì)于危機(jī)預(yù)防最佳的資源配置方式。

2．公眾參與危機(jī)常態(tài)治理可以提升危機(jī)決策的執(zhí)行效率

好的決策一定是能高效執(zhí)行的決策，高效執(zhí)行就需要決策具有合理性和科學(xué)性，前者是民眾基礎(chǔ)，后者是專業(yè)基礎(chǔ)?，F(xiàn)代公共決策必定越來(lái)越依賴信息，而信息的分布是廣泛的、分散的、零碎的，鼓勵(lì)公眾參與危機(jī)常態(tài)治理則能有效拓寬政府收集風(fēng)險(xiǎn)信息的渠道，形成一種更經(jīng)濟(jì)、更高效的信息來(lái)源，并成為政府專業(yè)渠道、專門(mén)渠道的有力補(bǔ)充?！肮竦姆e極參與可以使行政人員制定出更多反映大眾偏好的并且可以獲得民眾廣泛支持的公共政策”[2]，所以，以綜合信息為依據(jù)作出的危機(jī)治理行動(dòng)決策或行動(dòng)方案，既體現(xiàn)了決策的合理性與科學(xué)性，又能使決策執(zhí)行更具效率和回應(yīng)反饋能力，最終為危機(jī)決策的高效實(shí)施創(chuàng)造了條件。

3．公眾參與危機(jī)常態(tài)治理可實(shí)現(xiàn)對(duì)災(zāi)后恢復(fù)與重建的監(jiān)督

系統(tǒng)的危機(jī)治理的最后階段是災(zāi)后恢復(fù)與重建，恢復(fù)與重建的策略如何實(shí)施、資源如何運(yùn)用等問(wèn)題，也是政府在危機(jī)治理全過(guò)程必須解決的管理問(wèn)題。公眾參與其中，可以實(shí)現(xiàn)對(duì)于政府行政的監(jiān)督，特別是有利于監(jiān)督社會(huì)救助物資及資金的使用情況，從而提升危機(jī)善后的整體治理效能。

二、社會(huì)動(dòng)員是公共安全危機(jī)常態(tài)治理中公眾參與的特殊形式

一般意義上的公眾參與更突出公眾作為主體的參與主動(dòng)性，還有一種形式就是被動(dòng)意義上的參與，即社會(huì)動(dòng)員。社會(huì)動(dòng)員是一項(xiàng)包括社會(huì)普通民眾個(gè)體在內(nèi)的全民廣泛參與，依靠全民力量實(shí)現(xiàn)特定社會(huì)目標(biāo)的群眾性運(yùn)動(dòng)。在日益成熟的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，盡管社會(huì)主體及其利益需求均明顯呈現(xiàn)多元化，但黨委政府始終是主導(dǎo)力量，企業(yè)、社會(huì)組織與廣大民眾則是主體力量。面對(duì)公共危機(jī)，對(duì)社會(huì)的動(dòng)員就是要實(shí)現(xiàn)企業(yè)、社會(huì)組織以及公民的有序參與，協(xié)同作戰(zhàn)、形成合力。強(qiáng)有力的社會(huì)動(dòng)員機(jī)制，有利于迅速形成共識(shí)、凝聚力量，進(jìn)而戰(zhàn)勝危機(jī)?？梢哉f(shuō)，在現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，完善的社會(huì)動(dòng)員機(jī)制已經(jīng)成為國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分。以2020年初我國(guó)抗擊新冠肺炎疫情的人民戰(zhàn)爭(zhēng)總體戰(zhàn)阻擊戰(zhàn)為例，這場(chǎng)突如其來(lái)的疫情，幾乎徹底打亂了全社會(huì)的常規(guī)運(yùn)行節(jié)奏。很顯然，這場(chǎng)公共衛(wèi)生危機(jī)事件在各方面都表現(xiàn)出了極強(qiáng)的系統(tǒng)性、耦合性與極端性，這就意味著，面對(duì)險(xiǎn)峻疫情，除了政府職能部門(mén)的高效運(yùn)作，還必須通過(guò)多元參與實(shí)現(xiàn)社會(huì)動(dòng)員，才能最終形成這場(chǎng)抗擊疫情阻擊戰(zhàn)的“銅墻鐵壁”。

(一)社會(huì)動(dòng)員的法律依據(jù)及基本含義

我國(guó)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第6條規(guī)定：“國(guó)家建立有效的社會(huì)動(dòng)員機(jī)制，增強(qiáng)全民的公共安全和防范風(fēng)險(xiǎn)的意識(shí)，提高全社會(huì)的避險(xiǎn)救助能力?！贝藶橥话l(fā)事件發(fā)生之后啟動(dòng)社會(huì)動(dòng)員機(jī)制、推行社會(huì)動(dòng)員具體措施最明確的法律依據(jù)。在長(zhǎng)期的革命與建設(shè)偉大實(shí)踐中，我黨就一貫注重通過(guò)政權(quán)組織發(fā)動(dòng)群眾，并積累了行之有效的戰(zhàn)爭(zhēng)動(dòng)員與政治動(dòng)員經(jīng)驗(yàn)。毛澤東在其《論持久戰(zhàn)》一文中，就明確提出過(guò)“兵民是勝利之本”的論斷——“戰(zhàn)爭(zhēng)的偉力之最深厚的根源，存在于民眾之中”。這一人民戰(zhàn)爭(zhēng)的思想在今天這場(chǎng)抗擊疫情的艱巨戰(zhàn)役中仍舊具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。

相對(duì)于戰(zhàn)爭(zhēng)動(dòng)員與政治動(dòng)員，面對(duì)疫情的社會(huì)動(dòng)員本質(zhì)上是應(yīng)急社會(huì)動(dòng)員。所謂應(yīng)急社會(huì)動(dòng)員，是指面對(duì)公共危機(jī)，各級(jí)政府在充分發(fā)揮主導(dǎo)作用的前提下，通過(guò)宣傳教育、組織協(xié)調(diào)等方式，調(diào)動(dòng)企業(yè)、社會(huì)組織、社區(qū)、公民個(gè)人的積極性，整合全社會(huì)的人力、物力、財(cái)力等資源，形成高效應(yīng)對(duì)危機(jī)、最大程度減少損失的協(xié)同工作機(jī)制。由此可見(jiàn)，應(yīng)急動(dòng)員理當(dāng)具有自上而下的特點(diǎn)。

(二)危機(jī)治理中開(kāi)展社會(huì)動(dòng)員的意義

應(yīng)急社會(huì)動(dòng)員的目的是調(diào)集全社會(huì)的力量，形成多元主體有序、高效、合作、協(xié)同的參與模式。任何一起危機(jī)事件，如果已經(jīng)由一個(gè)區(qū)、一座城市、一個(gè)省，蔓延到了全國(guó)，則無(wú)人無(wú)地能處于事不關(guān)己的狀態(tài)。由此，社會(huì)動(dòng)員就有了更為重要的實(shí)踐意義。

第一，于政府而言，有利于形成政府應(yīng)急處置的有效補(bǔ)充。在公共安全危機(jī)面前，政府所掌握的資源難免出現(xiàn)捉襟見(jiàn)肘的局面，如果各類企業(yè)、社會(huì)組織等能積極參與其中，形成人力、物力、財(cái)力的高效整合，顯然可以減輕政府的應(yīng)急負(fù)擔(dān)，提高其應(yīng)急效能，有效保障人們的人身、財(cái)產(chǎn)安全并取得最終的勝利提供有效補(bǔ)充。

第二，于社會(huì)而言，有利于發(fā)揮社會(huì)凝聚功能，形成強(qiáng)大的社會(huì)積極心態(tài)。在公共危機(jī)面前，社會(huì)極易產(chǎn)生焦慮、恐慌、無(wú)助等消極的心態(tài)，并繼而會(huì)在微信、微博等自媒體中極速蔓延。此時(shí)，就需要通過(guò)社會(huì)動(dòng)員機(jī)制，充分彰顯集中力量辦大事這一中國(guó)特色社會(huì)主義的強(qiáng)大制度優(yōu)勢(shì)，并將制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為危機(jī)治理效能，就是要形成“一方有難，八方支援”的社會(huì)合力，全社會(huì)擰成一股繩，堅(jiān)定必勝的信念，這種積極的社會(huì)心態(tài)是戰(zhàn)勝危機(jī)的社會(huì)基礎(chǔ)。

第三，于公民個(gè)人而言，有利于增強(qiáng)自身的自救、互救技能。危機(jī)的爆發(fā)往往非常迅猛，特別是由新冠病毒引發(fā)的疫情，其蔓延速度之快，危害之大，幾乎史無(wú)前例，社會(huì)公眾成為最直接的承災(zāi)主體，如果單純“坐”、“等”、“靠”，必定只能招致更大的損失。而有效的應(yīng)急社會(huì)動(dòng)員則可以使社會(huì)公眾盡快組織起來(lái)，最快速地打開(kāi)并形成自救與互救的局面，最大程度減少危機(jī)對(duì)民眾自身造成的損傷及破壞。

(三)社區(qū)及公民個(gè)人踐行社會(huì)動(dòng)員的具體措施

從應(yīng)急社會(huì)動(dòng)員的概念可見(jiàn)，社會(huì)動(dòng)員的主體是政府，客體是企業(yè)、社會(huì)組織、社區(qū)、志愿者及公民個(gè)人，方式則是宣傳教育與組織協(xié)調(diào)。其中，社區(qū)是任何一位普通民眾最無(wú)法分割的生活空間。由此，在危機(jī)面前，社區(qū)及公民個(gè)人踐行社會(huì)動(dòng)員措施的狀況如何就尤為重要。

一方面，作為一種社會(huì)關(guān)系的整合，社區(qū)是因地緣關(guān)系而組成的社會(huì)生活共同體，不僅是社會(huì)的有機(jī)組成部分，更是一個(gè)“小型社會(huì)”，沒(méi)有社區(qū)的參與，就沒(méi)有真正意義上的應(yīng)急社會(huì)動(dòng)員。社區(qū)公眾對(duì)社區(qū)具有一定的歸屬感，當(dāng)公共安全危機(jī)來(lái)臨時(shí)，社區(qū)扮演的角色就是應(yīng)急的最初響應(yīng)者。一旦社區(qū)被動(dòng)員起來(lái)，政府便能獲得極其強(qiáng)大的社會(huì)基礎(chǔ)，就可以在最廣范圍內(nèi)調(diào)動(dòng)公眾的主動(dòng)性、積極性和創(chuàng)造性。正如習(xí)近平總書(shū)記在北京調(diào)研指導(dǎo)新型冠狀病毒肺炎疫情防控工作時(shí)所強(qiáng)調(diào)的，“在接下來(lái)的疫情戰(zhàn)斗中，社區(qū)管理防控是一個(gè)基礎(chǔ)，如果這方面搞得井井有條，那么這一次早日奪取勝利是有把握的”。

具體來(lái)看，我國(guó)的農(nóng)村社區(qū)大體是傳統(tǒng)的“熟人社會(huì)”，“一人發(fā)話，全村響應(yīng)”的社會(huì)動(dòng)員效果容易實(shí)現(xiàn)。所以，面對(duì)極具傳染性的新冠肺炎疫情，在各級(jí)政府倡議民眾減少社會(huì)流動(dòng)的號(hào)召下，很多農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)過(guò)一些“硬核”標(biāo)語(yǔ)和“硬核”舉措，看似“簡(jiǎn)單粗暴”，但通俗易懂，而且很多村民甘為志愿者，所以在應(yīng)急狀態(tài)下還是取得了一定的成效。相對(duì)而言，我國(guó)的城市社區(qū)異質(zhì)性強(qiáng)，是典型的“生人社會(huì)”，但社區(qū)公眾的社會(huì)交往極為廣泛，社會(huì)聯(lián)系多種多樣，這就為應(yīng)急狀態(tài)下大量獲取資源提供了可能。作為危機(jī)處置的應(yīng)急響應(yīng)，各街道、各社區(qū)居委會(huì)就成為全社會(huì)抗擊疫情的強(qiáng)大后盾。通過(guò)實(shí)行特殊時(shí)期小區(qū)的封閉式管理、對(duì)社區(qū)居民開(kāi)展信息核查、分類管理，甚至成為了此次疫情的承壓閥，都有效地及時(shí)排除了社區(qū)安全隱患，盡可能在第一時(shí)間將消極后果降至最低，也增強(qiáng)了社區(qū)公眾的公共安全意識(shí)。

另一方面，公民個(gè)人是這場(chǎng)疫情最大的利益相關(guān)者，每一個(gè)確診病例、每一個(gè)疑似病例、每一個(gè)密切接觸者，都是一個(gè)個(gè)活生生的個(gè)體。我國(guó)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第11條第2款就明確規(guī)定：“公民、法人和其他組織有義務(wù)參與突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作?！彼?，公民個(gè)人在這場(chǎng)戰(zhàn)“疫”中，積極參與社會(huì)動(dòng)員的做法也是顯而易見(jiàn)的：一是服從。嚴(yán)格執(zhí)行疫情處置的規(guī)定，準(zhǔn)確及時(shí)申報(bào)個(gè)人與疫情爆發(fā)地區(qū)相關(guān)的旅居史，堅(jiān)決不能隱瞞不報(bào)，否則既是禍害社會(huì)與他人，也可能成為自己違法，甚至犯罪的“證據(jù)”。二是配合。配合政府的應(yīng)急處置措施，響應(yīng)政府號(hào)召，盡量少出門(mén)，并做好自我防護(hù)措施，盡己所能減少被感染的概率。這既是保護(hù)自己，也能減輕社會(huì)面的疫情防控壓力。三是理性。面對(duì)鋪天蓋地的信息，既要努力做到不盲從、不輕信，增強(qiáng)理性判斷能力；更要遵守不造謠、不傳謠、不信謠的原則，要相信黨和政府應(yīng)對(duì)這場(chǎng)危機(jī)的能力，以此減輕自身的心理壓力，避免不必要的恐慌。四是監(jiān)督。遇突發(fā)情況，要及時(shí)報(bào)送相關(guān)信息，堅(jiān)決成為群防群治的一份子。同時(shí)，也要對(duì)政府的應(yīng)急行動(dòng)積極予以監(jiān)督，努力成為群策群智、科學(xué)決策的有力支撐。所以總體而言，從應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情這場(chǎng)公共安全危機(jī)事件來(lái)看，有力的社會(huì)動(dòng)員機(jī)制既是社會(huì)主義制度優(yōu)勢(shì)的體現(xiàn)，更是治理效能提升不可或缺的路徑?；谏鐣?huì)動(dòng)員所內(nèi)含的被動(dòng)性傾向，相對(duì)于主動(dòng)的參與形式，這是危機(jī)治理中公眾參與的一種特殊形式。

三、當(dāng)前公眾參與公共安全危機(jī)常態(tài)治理存在的核心問(wèn)題

說(shuō)到底，公眾參與危機(jī)治理是危機(jī)治理系統(tǒng)過(guò)程中的一種手段、一條路徑，最終都是要為危機(jī)有效治理服務(wù)的。所以其效能體現(xiàn)在兩方面：一是政府的管理能力，二是公眾的參與素養(yǎng)。高效的公眾參與，“既表明了政府的公信力和執(zhí)行力，也可反映出當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)發(fā)展水平、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和社會(huì)和諧程度?！盵4]

當(dāng)前我國(guó)公眾參與公共安全危機(jī)治理的形式及內(nèi)容主要是三類：第一類是企業(yè)的參與。企業(yè)主要是通過(guò)直接參與救援、生產(chǎn)急需的應(yīng)急物資、捐款捐物、提供應(yīng)急技術(shù)及服務(wù)、及時(shí)開(kāi)發(fā)保險(xiǎn)及金融產(chǎn)品分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、發(fā)展應(yīng)急產(chǎn)業(yè)等六種方式參與危機(jī)治理。第二類是非政府組織與志愿者的參與。這類主要是各類協(xié)會(huì)、社團(tuán)、基金會(huì)等非營(yíng)利組織，利用自身掌握的相關(guān)應(yīng)急技術(shù)，或者是募集應(yīng)急物資與資金等方式參與應(yīng)急救援。第三類是社區(qū)及公民個(gè)人的參與。(1)相關(guān)內(nèi)容已在上文中予以闡述，此處不再贅述?？傮w來(lái)看，這些內(nèi)容與形式都日益豐富，公眾參與的熱情及效能也都日漸高漲，這無(wú)疑是我國(guó)社會(huì)進(jìn)步的重大表現(xiàn)。但從危機(jī)應(yīng)對(duì)的實(shí)踐來(lái)看，當(dāng)前公眾參與公共安全危機(jī)常態(tài)治理存在的核心問(wèn)題是參與不足。主要體現(xiàn)在以下五個(gè)方面：

一是公眾參與危機(jī)常態(tài)治理的法律規(guī)定不完善，缺乏操作性。主要表現(xiàn)為現(xiàn)有的應(yīng)急管理類法律法規(guī)對(duì)政府職責(zé)規(guī)定多，對(duì)公眾參與的規(guī)定則較模糊。如我國(guó)《突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案管理辦法》第16條規(guī)定：“政府及其部門(mén)應(yīng)急預(yù)案編制過(guò)程中……必要時(shí)，向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)。單位和基層組織應(yīng)急預(yù)案編制過(guò)程中，應(yīng)根據(jù)法律、行政法規(guī)要求或?qū)嶋H需要，征求相關(guān)公民、法人或其他組織的意見(jiàn)。”這些規(guī)定實(shí)際上是缺乏操作性的，而預(yù)案內(nèi)容不告知公眾，又恰恰是我國(guó)預(yù)案管理中存在的問(wèn)題之一，因此會(huì)大大削弱應(yīng)急處置的效果。

二是公眾參與危機(jī)常態(tài)治理的制度供給不足，缺乏合格的參與技能和足夠的參與渠道。在危機(jī)治理中，制度供給的主體只能是政府，制度供給的作用則在于通過(guò)特定的程序和渠道，為危機(jī)治理各個(gè)環(huán)節(jié)提供基本的、穩(wěn)定的秩序環(huán)境。當(dāng)前，我國(guó)已經(jīng)設(shè)立了很多與安全有關(guān)的紀(jì)念日，如“4.15國(guó)家安全教育日”、“5.12防災(zāi)減災(zāi)日”、“11.9消防宣傳日”等，但正是因?yàn)槿狈Ψ€(wěn)定的制度保障，所以很多時(shí)候開(kāi)展公眾危機(jī)風(fēng)險(xiǎn)防范和具體應(yīng)對(duì)措施的教育、培訓(xùn)、演練還是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，這些紀(jì)念日的儀式教育大于實(shí)質(zhì)內(nèi)容教育，導(dǎo)致一些公民個(gè)人真正面對(duì)突發(fā)危機(jī)事件時(shí)仍舊表現(xiàn)得束手無(wú)措。而且，也正是由于缺乏政府的制度保障，當(dāng)前很多志愿者組織的保護(hù)、扶持和發(fā)展力度都大打折扣，這與當(dāng)前我國(guó)社會(huì)日益深化的現(xiàn)代化、風(fēng)險(xiǎn)化程度完全不相匹配。

三是公眾參與機(jī)制在危機(jī)響應(yīng)初期啟動(dòng)較慢，可能導(dǎo)致貽誤戰(zhàn)機(jī)。危機(jī)響應(yīng)初期，往往是政府先期處置因危機(jī)而遭受直接人身或財(cái)產(chǎn)損失的人或物，尚無(wú)余力顧及動(dòng)員全民參與。而且，危機(jī)事件產(chǎn)生之初，無(wú)論是應(yīng)急物資，還是應(yīng)急人力，往往也不會(huì)呈現(xiàn)嚴(yán)重缺乏的窘境，加之一些政府官員存在的傳統(tǒng)維穩(wěn)思維的慣性等，使得公眾參與機(jī)制沒(méi)有及時(shí)啟動(dòng)，等到需要全民參與時(shí)，則往往為時(shí)已晚，嚴(yán)重時(shí)則由于錯(cuò)過(guò)了危機(jī)管理的“窗口期”而徹底貽誤了戰(zhàn)機(jī)。

四是危機(jī)應(yīng)對(duì)處置中少數(shù)人的不服從管理，加劇了危機(jī)造成的損害性后果。在危機(jī)應(yīng)對(duì)處置過(guò)程中，為了最大程度地維護(hù)公共安全利益，可能會(huì)采取一些臨時(shí)性的限制措施，如小區(qū)實(shí)行封閉式管理、暫停開(kāi)放公共娛樂(lè)場(chǎng)所、公交車實(shí)行跳站運(yùn)行、某些場(chǎng)所多重安檢等，個(gè)人的常態(tài)化權(quán)利會(huì)因此受到一些限制，造成日常生活不便。有些民眾法律意識(shí)淡薄、社會(huì)責(zé)任感缺失、公民意識(shí)缺乏，會(huì)借口個(gè)人原因而拒絕配合，甚至尋釁滋事。被動(dòng)執(zhí)行規(guī)章制度也是一種“參與”，妨礙規(guī)章制度的執(zhí)行嚴(yán)重時(shí)可能會(huì)加劇損害性后果的蔓延。

五是網(wǎng)絡(luò)參與的非理性化言論及行為突出，造成危機(jī)事件的衍生后果。媒體的空前發(fā)展，讓許多個(gè)性化的表達(dá)成為可能，網(wǎng)絡(luò)輿論因此被稱為“第五種權(quán)力”。在危機(jī)治理過(guò)程中，大量網(wǎng)民選擇網(wǎng)絡(luò)方式行使自己作為公民的參與權(quán)。有序的、理性的網(wǎng)絡(luò)聲音自然是彰顯社會(huì)進(jìn)步的必然的路徑選擇，但由于網(wǎng)絡(luò)自媒體的過(guò)度自由，使得一些博客、微博、微信、貼吧、論壇/BBS、抖音等網(wǎng)絡(luò)空間時(shí)有非理性的造謠、傳謠，甚至是暴力言論。這種“破壞性參與”輕則混淆視聽(tīng)，傳播恐慌情緒，重則會(huì)對(duì)黨和政府的形象造成負(fù)面影響。

正是上述問(wèn)題的存在，使得我國(guó)在公共安全危機(jī)常態(tài)治理過(guò)程中的公眾參與，無(wú)論是參與質(zhì)量，還是參與數(shù)量，都呈現(xiàn)出不佳、不夠、不完善的現(xiàn)狀。長(zhǎng)此以往，將與國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的整體要求不相匹配。

四、公共安全危機(jī)常態(tài)治理中公眾參與機(jī)制建設(shè)路徑

黨的十九大報(bào)告中明確了人民群眾享有知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，并將公眾參與明確為社會(huì)治理體制的核心內(nèi)涵之一?？梢哉f(shuō)，公眾參與公共安全危機(jī)常態(tài)治理，既是公眾行使公民權(quán)利的重要表征，也是中國(guó)特色社會(huì)主義民主制度的重要體現(xiàn)。具體而言，針對(duì)上述問(wèn)題，提升我國(guó)公眾參與公共安全危機(jī)常態(tài)治理的效能，還需要通過(guò)以下路徑展開(kāi)機(jī)制建設(shè)。

(一)培養(yǎng)安全意識(shí)與安全技能，加強(qiáng)公眾參與的安全文化機(jī)制建設(shè)

建設(shè)安全文化機(jī)制的目的是實(shí)現(xiàn)公眾參與公共安全危機(jī)常態(tài)治理的持續(xù)性。公眾參與公共安全危機(jī)常態(tài)治理需要以強(qiáng)烈的安全意識(shí)為前提、合格的安全技能為保障，否則會(huì)適得其反，而意識(shí)的培養(yǎng)、技能的訓(xùn)練都是文化教育的結(jié)果。

一方面，安全文化的深層次內(nèi)涵仍屬于安全教育、安全修養(yǎng)、安全素質(zhì)的范疇，因此，公眾參與公共安全危機(jī)常態(tài)治理的安全文化主要是通過(guò)文之教化的作用，強(qiáng)化公眾在觀念、道德、態(tài)度、情感、倫理等深層次的人文素養(yǎng)，將公眾培養(yǎng)成具有現(xiàn)代社會(huì)所要求的公共安全意識(shí)、公共安全價(jià)值觀和公共安全行為表現(xiàn)的人，處處都能自覺(jué)地按公共安全要求采取行動(dòng)，任何“破壞性參與”的行為都是與此相違背的。另一方面，安全文化的核心是以人為本，強(qiáng)調(diào)安全文化機(jī)制建設(shè)，也是為了減少危機(jī)事件對(duì)公眾產(chǎn)生的破壞性后果。這就需要將公共安全責(zé)任落實(shí)到公民個(gè)人的日常行為中，通過(guò)宣揚(yáng)全社會(huì)共同認(rèn)可的公共安全價(jià)值觀和公共安全行為規(guī)范，在全社會(huì)營(yíng)造自我約束、自我管理、嚴(yán)格自律的公共安全文化氛圍。長(zhǎng)此以往，才能有效提升公眾參與公共安全危機(jī)常態(tài)治理的可持續(xù)性效能。

(二)實(shí)現(xiàn)信息公開(kāi)透明，加強(qiáng)公眾參與的風(fēng)險(xiǎn)溝通機(jī)制建設(shè)

建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)溝通機(jī)制的目的是提升公眾參與公共安全危機(jī)常態(tài)治理的意愿?！叭绻荒芴岣吖竦膮⑴c意愿，就無(wú)法獲取公民的實(shí)質(zhì)性參與”[5]。意愿是一種主動(dòng)性、自覺(jué)性。在網(wǎng)絡(luò)時(shí)代，有效的溝通是危機(jī)成功治理的前提。客觀上，在危機(jī)來(lái)臨時(shí)，政府的確首先需要統(tǒng)一指揮和集權(quán)行動(dòng)，看似來(lái)不及啟動(dòng)公眾參與機(jī)制而錯(cuò)過(guò)了危機(jī)管理中的“窗口期”，但實(shí)際上折射的卻是政府與公眾之間并未建立常態(tài)化的良性互動(dòng)，由此缺乏充分的時(shí)間和信息資源實(shí)現(xiàn)與社會(huì)公眾之間良好的信息溝通和協(xié)商，使得社會(huì)公眾對(duì)于危機(jī)的基本信息缺乏知情權(quán)，從而喪失參與治理的意愿和先機(jī)。

毫無(wú)疑問(wèn)，公眾是危機(jī)事件最直接的利益相關(guān)者，直接承擔(dān)著由危機(jī)帶來(lái)的人身及財(cái)產(chǎn)損失。有觀點(diǎn)認(rèn)為，“人們?cè)谀婢持邢鄬?duì)于順境而言更具有參與的積極性”[6]，因此，任何社會(huì)組織、公民等都是有一定意愿主動(dòng)參與危機(jī)治理的，此時(shí)，就要求作為危機(jī)治理核心主體的政府職能部門(mén)遵循“公開(kāi)是原則，不公開(kāi)是例外”的思路，向社會(huì)公開(kāi)危機(jī)事件的基本信息，以此通過(guò)政府的精確指導(dǎo)，盡早實(shí)現(xiàn)公眾參與的組織化、有序化和效能化。任何“鴕鳥(niǎo)政策”，或者“忽視”、“輕視”民眾的態(tài)度與做法都是行不通的。

(三)落實(shí)正負(fù)雙向措施，加強(qiáng)公眾參與的激勵(lì)機(jī)制建設(shè)

建設(shè)激勵(lì)機(jī)制的目的是明確公眾參與公共安全危機(jī)常態(tài)治理的方向。方向是行動(dòng)的指南。公眾參與危機(jī)治理是一種社會(huì)行動(dòng)，任何行動(dòng)都有其動(dòng)因。馬克思曾如此描述人的行為與行為目的之間的關(guān)系，“人們?yōu)橹畩^斗的一切，都同他們的利益有關(guān)”[7]。這句話揭示出利益動(dòng)機(jī)是人們行動(dòng)的基礎(chǔ)。同時(shí)，就公眾參與的特性而言，參與基本上都是工具性的，無(wú)論是由政府發(fā)起的社會(huì)動(dòng)員式參與，還是公眾自身的積極參與，都是為了保障參與者的利益，即盡可能減少由危機(jī)帶來(lái)的損失。這些都使得激勵(lì)機(jī)制的建設(shè)成為必須。

這里所說(shuō)的激勵(lì)，既包括對(duì)建設(shè)性行動(dòng)的正面肯定，也包括對(duì)破壞性行為的否定、批評(píng)，甚至是法律的懲處。面對(duì)公共安全危機(jī)，成熟的企業(yè)、社會(huì)組織、公民團(tuán)體等往往會(huì)凝聚起強(qiáng)大的精神力量，積極參與救援，傳遞社會(huì)的正能量，這是政府作為危機(jī)治理主體必須要肯定的，同時(shí)需要給予精神的、物質(zhì)的獎(jiǎng)勵(lì)。這就是正向激勵(lì)，傳遞給公眾的是“如何做”、“如何做好”。同時(shí)，對(duì)于不遵守政府的緊急管理規(guī)定，甚至有違法犯罪言行的，無(wú)論網(wǎng)上還是網(wǎng)下，都要及時(shí)嚴(yán)厲懲處。這就是負(fù)向激勵(lì)，傳遞的則是“不如何做的后果”。沒(méi)有負(fù)向激勵(lì)，則難以維持危機(jī)響應(yīng)期間的良好社會(huì)秩序。

(四)完善法律法規(guī)體系，加強(qiáng)公眾參與的法治機(jī)制建設(shè)

法治機(jī)制建設(shè)的目的是為公眾參與公共安全危機(jī)常態(tài)治理提供法治保障。實(shí)現(xiàn)公眾參與公共安全危機(jī)常態(tài)治理的法治化是保證公眾參與有序性，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)參與效能的重要保證。從法治機(jī)制建設(shè)入手，可增強(qiáng)公眾參與的法治意識(shí)和社會(huì)責(zé)任感，使公眾的參與行為獲得法律的引領(lǐng)和強(qiáng)有力的保障。

就目前而言，我國(guó)已頒布實(shí)施了以《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》為主體的多部應(yīng)急管理類法律法規(guī)，但現(xiàn)有法律尚未形成內(nèi)在統(tǒng)一的應(yīng)急管理法律制度體系，這就使得公眾及社會(huì)組織參與公共安全危機(jī)常態(tài)治理的權(quán)利、責(zé)任、方式等缺乏暢通的渠道，參與的程序、監(jiān)督的路徑等也不具有操作性。同時(shí)，完善專門(mén)的公共危機(jī)治理法律法規(guī)體系，既可以進(jìn)一步明確政府作為危機(jī)治理主體在特殊時(shí)期的權(quán)力，也能依靠法律限制政府的權(quán)力。換而言之，只有通過(guò)法治化建設(shè)，才能構(gòu)建合理的政府與公眾及社會(huì)組織等之間的權(quán)利、責(zé)任與義務(wù)三者之間的關(guān)系，最終保證在危機(jī)治理全過(guò)程中實(shí)現(xiàn)政府與其他社會(huì)治理主體之間協(xié)調(diào)統(tǒng)一的合作關(guān)系。良法是善治的前提，這也是黨的十九大提出的“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)治理體制”建設(shè)的根本要求。

五、結(jié)語(yǔ)

一個(gè)前所未有的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)時(shí)代，也是一個(gè)最需要公眾參與社會(huì)治理的時(shí)代。正如恩格斯在《反杜林論》中所闡述的：“許多人協(xié)作，許多力量融合為一個(gè)總的力量，用馬克思的話來(lái)說(shuō)，就產(chǎn)生‘新力量’。這種力量和它的單個(gè)力量的總和有本質(zhì)的差別。”[8]企事業(yè)單位、社會(huì)組織、公民個(gè)人等就是這樣一個(gè)個(gè)單個(gè)的力量，由此形成的力量總和就是公共安全危機(jī)常態(tài)治理中新的力量。只有不斷完善參與機(jī)制，實(shí)現(xiàn)公共安全危機(jī)治理過(guò)程中公眾參與的常態(tài)化，克服“政府單一主體”、“事件中心”、“事后追責(zé)”等傳統(tǒng)思維，才能確保與國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求相一致。