淺析普惠金融政策落實(shí)情況跟蹤審計(jì)的必要性

孫安欣

引言

普惠金融又稱(chēng)包容性金融，提出的主要原因是為改善傳統(tǒng)金融體系中的金融排斥現(xiàn)象，推動(dòng)包容性發(fā)展。聯(lián)合國(guó)于2005 年推廣“國(guó)際小額信貸年”時(shí)首次提出了這一概念，當(dāng)時(shí)對(duì)其定義是“能有效、全方位地為全社會(huì)階層和人群提供服務(wù)的金融體系”。其理念與世界各國(guó)在金融、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中遇到的問(wèn)題密切相關(guān)，逐漸受到了國(guó)際政界和學(xué)術(shù)界的高度關(guān)注，這些年來(lái)各國(guó)政府在普惠金融領(lǐng)域進(jìn)行了許多探索與實(shí)踐。

在我國(guó)，普惠金融概念最早于2006 年被學(xué)者焦瑾璞引入，他認(rèn)為普惠金融是小額信貸和微型金融的延伸，也是金融公平性的體現(xiàn)。他還提出了普惠金融是以商業(yè)可持續(xù)的方式為包括貧困人群在內(nèi)的所有人提供多方位、多角度的金融服務(wù)。在此之后，國(guó)務(wù)院在《推進(jìn)普惠金融發(fā)展規(guī)劃（2016-2020）》中作出了更加全面的表述：“普惠金融就是建立在機(jī)會(huì)平等和商業(yè)可持續(xù)原則的基礎(chǔ)上，為社會(huì)所有有金融服務(wù)需求的群體提供適當(dāng)、有效的金融服務(wù)”。1參見(jiàn)國(guó)務(wù)院印發(fā)的《推進(jìn)普惠金融發(fā)展規(guī)劃（2016—2020）》。

自2010 年以來(lái)，我國(guó)一直在大力推進(jìn)普惠金融的發(fā)展進(jìn)程中。2013 年底的第十八屆三中全會(huì)提出了“發(fā)展普惠金融，鼓勵(lì)金融創(chuàng)新，豐富金融市場(chǎng)層次和產(chǎn)品”2參見(jiàn)中共中央發(fā)布的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》。，這意味著發(fā)展普惠金融成為深化金融體制改革的重要內(nèi)容。2015 年國(guó)務(wù)院印發(fā)了《推進(jìn)普惠金融發(fā)展規(guī)劃（2016-2010）》，從宏觀(guān)層面為普惠金融的發(fā)展提供了整體思路。2017 年和2018 年的《政府工作報(bào)告》都倡導(dǎo)了各金融機(jī)構(gòu)拓展普惠金融業(yè)務(wù)。近年來(lái)我國(guó)普惠金融的發(fā)展有目共睹，金融服務(wù)的覆蓋面越來(lái)越廣，產(chǎn)品種類(lèi)越來(lái)越豐富，金融服務(wù)的可得性和便利程度也持續(xù)提升。

一、普惠金融政策落實(shí)情況跟蹤審計(jì)的必要性

自十八屆三中全會(huì)將發(fā)展普惠金融作為一項(xiàng)國(guó)家戰(zhàn)略，黨中央各部門(mén)以及各級(jí)政府不斷推進(jìn)我國(guó)普惠金融政策體系的建設(shè)和發(fā)展工作，積極完善相關(guān)政策體系，引導(dǎo)各類(lèi)型金融機(jī)構(gòu)提供小微、三農(nóng)、扶貧等領(lǐng)域的普惠金融服務(wù)。但是，發(fā)展普惠金融的道路還很長(zhǎng)，普惠金融政策措施的貫徹實(shí)施需要審計(jì)機(jī)關(guān)積極開(kāi)展政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì)來(lái)推動(dòng)。

（一）發(fā)展普惠金融的迫切需求從根本上決定了政策跟蹤審計(jì)的必要性

發(fā)展普惠金融對(duì)現(xiàn)階段我國(guó)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。習(xí)近平總書(shū)記在十九屆中央政治局第十三次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)要“深化金融供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，強(qiáng)化金融服務(wù)功能，找準(zhǔn)金融服務(wù)重點(diǎn)，以服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)、服務(wù)人民生活為本”。當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)由高速增長(zhǎng)階段進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段，金融供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是在結(jié)合當(dāng)前國(guó)際金融形勢(shì)以及我國(guó)金融業(yè)改革發(fā)展情況后，提出的金融發(fā)展新方向。而金融供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要路徑之一就是發(fā)展普惠金融，提高金融資源配置效率和水平?，F(xiàn)階段，發(fā)展普惠金融對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)有著重要意義，不僅有助于金融業(yè)可持續(xù)發(fā)展、助力經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型，也對(duì)促進(jìn)社會(huì)公平與和諧有著積極意義，是新時(shí)代背景下金融業(yè)更好服務(wù)于實(shí)體經(jīng)濟(jì)的重要表現(xiàn)之一。

《推進(jìn)普惠金融發(fā)展規(guī)劃（2016-2020）》明確了發(fā)展普惠金融是由政府引導(dǎo)、市場(chǎng)主導(dǎo)的系統(tǒng)性工程，黨中央和各級(jí)政府制定的相關(guān)政策在發(fā)展普惠金融過(guò)程中起到關(guān)鍵的引領(lǐng)作用。這一系列政策措施包括支持小微企業(yè)的信貸政策、財(cái)稅政策，支持民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的融資政策、財(cái)稅政策，以及支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)振興、精準(zhǔn)扶貧的政策等。這些政策措施的具體貫徹落實(shí)需要政府與各類(lèi)型金融機(jī)構(gòu)合理分工，聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)，共同推進(jìn)。結(jié)合2014 年國(guó)務(wù)院將國(guó)家重大部署和有關(guān)政策措施的落實(shí)情況列入審計(jì)機(jī)關(guān)工作重點(diǎn)的背景，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)積極發(fā)揮職能與作用，及時(shí)跟進(jìn)各級(jí)政府和各金融機(jī)構(gòu)貫徹落實(shí)普惠金融相關(guān)政策的情況，提升政策執(zhí)行的透明、公開(kāi)程度，發(fā)現(xiàn)政策執(zhí)行中出現(xiàn)的問(wèn)題，評(píng)估政策執(zhí)行的效果，提出合理的整改意見(jiàn)并監(jiān)督后續(xù)整改工作，并最終達(dá)到促進(jìn)普惠金融相關(guān)政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)和制度體系完善的目的。

（二）普惠金融政策落實(shí)過(guò)程中存在的偏差需要政策跟蹤審計(jì)來(lái)監(jiān)督整改

盡管我國(guó)的普惠金融發(fā)展已取得了可觀(guān)成果，但仍然面臨著諸多問(wèn)題與挑戰(zhàn)。首先，目前我國(guó)普惠金融發(fā)展存在區(qū)域不均衡和服務(wù)覆蓋率不均衡的現(xiàn)象，貧困地區(qū)和偏遠(yuǎn)地區(qū)本應(yīng)是普惠金融的重點(diǎn)服務(wù)對(duì)象，但我國(guó)的實(shí)際情況是貧困地區(qū)和偏遠(yuǎn)地區(qū)的普惠金融發(fā)展程度較低，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的普惠金融發(fā)展程度反而較高，這種不均衡現(xiàn)象顯然是背離普惠金融發(fā)展目的的。其次，對(duì)于要將各項(xiàng)普惠金融相關(guān)政策措施具體落實(shí)的金融機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，尤其是對(duì)于商業(yè)銀行，提供普惠金融服務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)成本較高而利潤(rùn)程度偏低，在提供服務(wù)的過(guò)程中，即使有政府政策引導(dǎo)，金融機(jī)構(gòu)本身發(fā)展普惠金融服務(wù)的動(dòng)力不足，金融排斥現(xiàn)象仍然存在。 另外，上文提到過(guò)發(fā)展普惠金融是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，涉及的參與主體包括政策性金融機(jī)構(gòu)、商業(yè)銀行以及各類(lèi)新型金融機(jī)構(gòu)和其他金融機(jī)構(gòu)，數(shù)量眾多且機(jī)構(gòu)之間差異較大，政策傳達(dá)、執(zhí)行和落實(shí)的過(guò)程中存在著一些客觀(guān)偏差，例如基層人民銀行與地方金融機(jī)構(gòu)之間存在著協(xié)調(diào)機(jī)制不完善問(wèn)題等。最后，我國(guó)的普惠金融政策體系仍在探索階段，政府作用與市場(chǎng)作用之間的平衡點(diǎn)尚未找到，監(jiān)管機(jī)制也尚未健全。

上述問(wèn)題的解決不僅有賴(lài)于黨中央和各級(jí)政府從宏觀(guān)角度制定政策措施、加強(qiáng)引導(dǎo)力度，還需要審計(jì)機(jī)關(guān)開(kāi)展普惠金融政策跟蹤審計(jì)。一方面，相關(guān)部門(mén)和各普惠金融參與主體貫徹落實(shí)各項(xiàng)政策的過(guò)程需要審計(jì)機(jī)關(guān)監(jiān)督制約，發(fā)現(xiàn)政策執(zhí)行過(guò)程中的問(wèn)題、對(duì)薄弱環(huán)節(jié)和潛在風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行充分揭示，并及時(shí)地提出科學(xué)合理的整改意見(jiàn)，從而提高普惠金融服務(wù)水平，解決金融排斥現(xiàn)象。另一方面，審計(jì)機(jī)關(guān)及時(shí)、充分地將普惠金融政策跟蹤審計(jì)的成果反饋，可以為黨中央和各級(jí)政府制定后續(xù)的普惠金融政策措施提供參考依據(jù)，從而促進(jìn)普惠金融可持續(xù)發(fā)展。

二、普惠金融政策落實(shí)情況跟蹤審計(jì)難點(diǎn)

（一）審計(jì)范圍與內(nèi)容涉及面廣，傳統(tǒng)審計(jì)模式滯后于審計(jì)需求

上文提到普惠金融是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，參與主體數(shù)量眾多，且政策體系涉及面廣，包括支持小微企業(yè)的信貸政策、財(cái)稅政策，支持民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的融資政策、財(cái)稅政策，以及支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)振興、精準(zhǔn)扶貧的政策等，結(jié)合政策跟蹤審計(jì)持續(xù)性、綜合性的特點(diǎn)，實(shí)施普惠金融政策跟蹤審計(jì)不僅工作量大，且審計(jì)難度較大。其次，由于普惠金融參與主體的類(lèi)型、規(guī)模和性質(zhì)存在差異性，而且部分政策是分地區(qū)、分對(duì)象執(zhí)行的，審計(jì)機(jī)關(guān)不適宜使用單一的審計(jì)模式對(duì)這些機(jī)構(gòu)開(kāi)展審計(jì)，餅且需要具備不同領(lǐng)域?qū)I(yè)知識(shí)的審計(jì)人員參與到審計(jì)工作中。綜上，普惠金融政策跟蹤審計(jì)對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)配置審計(jì)人力資源的能力以及對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)人員專(zhuān)業(yè)知識(shí)能力要求較高，傳統(tǒng)的審計(jì)模式可能無(wú)法滿(mǎn)足現(xiàn)實(shí)審計(jì)需求，審計(jì)機(jī)關(guān)需要考慮采用更加靈活的審計(jì)模式，在審計(jì)管理組織方式上實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新。

（二）缺乏統(tǒng)一規(guī)范和評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，審計(jì)效率和質(zhì)量難以保障

盡管政策跟蹤審計(jì)近年來(lái)已成為我國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)的新職能，但相關(guān)的審計(jì)規(guī)范尚未完善，審計(jì)機(jī)關(guān)在實(shí)施政策跟蹤審計(jì)過(guò)程中可能面臨沒(méi)有規(guī)章制度可以依循的情況。由于沒(méi)有統(tǒng)一的審計(jì)規(guī)范進(jìn)行指導(dǎo)，審計(jì)人員在工作過(guò)程中可能需要耗費(fèi)大量的時(shí)間在整理、核對(duì)資料或是和被審計(jì)單位管理層溝通上，從而影響到審計(jì)工作的效率。其次，根據(jù)上文梳理的研究文獻(xiàn)，目前關(guān)于政策跟蹤審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的研究正不斷深入，尚未形成統(tǒng)一的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。而針對(duì)普惠金融的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系主要集中于對(duì)地區(qū)普惠金融發(fā)展水平的測(cè)度研究，有關(guān)普惠金融政策的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系研究有所不足。審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)普惠金融政策執(zhí)行效果進(jìn)行評(píng)價(jià)時(shí)可能需要發(fā)揮較大主觀(guān)性，最終導(dǎo)致審計(jì)成果缺乏說(shuō)服力和可靠性。

（三）部分審計(jì)項(xiàng)目專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)，審計(jì)機(jī)關(guān)缺乏充足的專(zhuān)業(yè)人才

我國(guó)的普惠金融服務(wù)體系由政策性金融機(jī)構(gòu)、商業(yè)銀行、面向特定群體提供金融服務(wù)的金融組織構(gòu)成，是具有中國(guó)特色的普惠金融服務(wù)體系，不僅參與主體類(lèi)型多、政策涉及面廣，而且普惠金融實(shí)踐具有多樣化的特點(diǎn)，因而普惠金融政策落實(shí)情況跟蹤審計(jì)項(xiàng)目對(duì)審計(jì)人員的專(zhuān)業(yè)能力要求相對(duì)較高。但我國(guó)發(fā)展普惠金融的歷程相對(duì)較短，盡管近年來(lái)我國(guó)普惠金融體系的建設(shè)取得了明顯進(jìn)展，相關(guān)領(lǐng)域的理論研究仍然存在不成熟的地方，而且普惠金融政策跟蹤審計(jì)的實(shí)踐指導(dǎo)理論不足。審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)施普惠金融政策跟蹤審計(jì)的過(guò)程中，審計(jì)人員對(duì)部分政策可能難以把握，或是對(duì)部分審計(jì)問(wèn)題的判斷和理解難以達(dá)成一致，需要審計(jì)人員結(jié)合職業(yè)經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行主觀(guān)判斷。綜上，推行普惠金融政策落實(shí)情況跟蹤審計(jì)不僅需要審計(jì)人員充分了解和掌握黨中央和各級(jí)政府制定的各項(xiàng)政策，審計(jì)機(jī)關(guān)還應(yīng)該優(yōu)化人力資源配備，考慮引入外部專(zhuān)家或是對(duì)現(xiàn)有的審計(jì)隊(duì)伍進(jìn)行普惠金融領(lǐng)域?qū)I(yè)能力的培訓(xùn)，培養(yǎng)和儲(chǔ)備復(fù)合型人才。

三、結(jié)論

本文認(rèn)為，一方面現(xiàn)階段我國(guó)發(fā)展普惠金融的迫切需求從根本上決定了普惠金融政策落實(shí)情況跟蹤審計(jì)的必要性，另一方面普惠金融政策落實(shí)過(guò)程中存在的偏差需要政策跟蹤審計(jì)來(lái)監(jiān)督整改，因此審計(jì)機(jī)關(guān)有必要推行普惠金融政策落實(shí)跟蹤審計(jì)。但由于缺乏統(tǒng)一的審計(jì)規(guī)范和評(píng)價(jià)指標(biāo)體系、傳統(tǒng)審計(jì)模式無(wú)法滿(mǎn)足普惠金融政策落實(shí)跟蹤審計(jì)需求以及審計(jì)機(jī)關(guān)缺乏專(zhuān)業(yè)性人才等問(wèn)題，開(kāi)展普惠金融政策落實(shí)跟蹤審計(jì)可能遇到一些困難。為此，本文提出以下建議：其一，應(yīng)在現(xiàn)有的審計(jì)相關(guān)法律法規(guī)基礎(chǔ)上，結(jié)合普惠金融政策特點(diǎn)以及政策跟蹤審計(jì)的特點(diǎn)，建立健全相關(guān)的審計(jì)規(guī)范制度以及評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，使審計(jì)工作有統(tǒng)一的參考標(biāo)準(zhǔn)。其二，應(yīng)積極創(chuàng)新審計(jì)模式和理念，針對(duì)不同類(lèi)型的審計(jì)項(xiàng)目確定合理的審計(jì)組織方式，靈活應(yīng)用信息化審計(jì)等審計(jì)新技術(shù)，全方位提高審計(jì)效率。其三，應(yīng)加強(qiáng)審計(jì)隊(duì)伍的建設(shè)，一方面要對(duì)現(xiàn)有審計(jì)隊(duì)伍進(jìn)行培訓(xùn)，鼓勵(lì)和引導(dǎo)審計(jì)人員更新知識(shí)儲(chǔ)備，既要加強(qiáng)審計(jì)專(zhuān)業(yè)技能，也要積累普惠金融相關(guān)知識(shí)；另一方面要重視對(duì)復(fù)合型人才的引入。