十九省“對口支援”湖北應(yīng)對新冠肺炎疫情的運作機理及政治保障

閆義夫

（內(nèi)蒙古科技大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，內(nèi)蒙古 包頭 014010）

對口支援是一項具有中國特色的政策活動，它指的是在中國共產(chǎn)黨、中央政府和各級地方政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)下，組織與動員地區(qū)與地區(qū)之間、部門與部門之間、領(lǐng)域與領(lǐng)域之間進行跨邊界的一種資源橫向配置和互助合作機制。面對來勢洶洶的新冠肺炎疫情，湖北省16個市州及縣市疫情防控呈現(xiàn)出復(fù)雜、多發(fā)、嚴(yán)峻的態(tài)勢，以習(xí)近平同志為核心的黨中央啟動十九省對口支援湖北省16個市州及縣市應(yīng)對新冠肺炎疫情工作機制，堅持全國一盤棋，發(fā)揮中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和中國特色社會主義制度優(yōu)勢。十九省為湖北應(yīng)對新冠肺炎疫情提供的援助，整體性提升當(dāng)?shù)氐尼t(yī)療水平，緩解湖北省各市醫(yī)護力量和醫(yī)療物質(zhì)短缺的局面，進而全力提高收治率、治愈率，降低感染率、病死率。研究發(fā)現(xiàn)，十九省對口支援湖北省應(yīng)對新冠肺炎疫情呈現(xiàn)出“請援”到“指援”再到“支援”的運作邏輯軌跡。在此運作邏輯軌跡中，黨中央根據(jù)湖北省請援方的政治訴求，通過設(shè)定政策目標(biāo)屬性和“責(zé)任包干”，把對口支援任務(wù)分配給十九省，十九省實行“任務(wù)分解、層層落實”方式，將對口支援的醫(yī)療人員和物資等定向配置到湖北省，最終確保了對口支援任務(wù)得以快速高效完成。同時，中國特色中央集權(quán)式的單一制國家結(jié)構(gòu)和總攬全局、協(xié)調(diào)各方的黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系，為十九省對口支援湖北應(yīng)對新冠肺炎疫情提供了最為根本的政治保障。

一、湖北省基于嚴(yán)峻疫情向黨中央提出“對口支援”的政治請求

“自下而上”的運作方式，是十九省對對口支援湖北應(yīng)對新冠肺炎疫情的運作邏輯起點。所謂“自下而上”，即湖北省作為受援方向黨中央提出對口支援來應(yīng)對新冠肺炎疫情的政治請求。關(guān)于湖北省16個市州及縣市新冠肺炎疫情防控情況，截止到2020年“2月10日，湖北新冠肺炎疫情防控指揮部工作調(diào)度會稱‘湖北省部分地區(qū)確診患者治愈率偏低、病亡率偏高’。到2月11日，湖北累計死亡破千例，全省病死率3．20%，武漢的病死率在4．19%，荊門、天門、鄂州病死率都在3%以上，而潛江的病死率更是高達5．56%，超過了武漢”[1]。同日，在省際對口支援湖北省除武漢以外地市新型冠狀病毒肺炎防治工作視頻會議上，湖北省委常委王賀勝用“懇請”一詞表達湖北省16個市州及縣市疫情局勢的緊迫程度：“與武漢相比，我省其他市州基礎(chǔ)設(shè)施相對薄弱，醫(yī)療衛(wèi)生人員更加缺乏。懇請各兄弟省份進一步加大對口支援力度”[2]。此次新冠肺炎疫情的爆發(fā)，始于武漢、席卷全國，正如習(xí)近平總書記所說：它“是新中國成立以來在我國發(fā)生的傳播速度最快、感染范圍最廣、防控難度最大的一次重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件”[3]。尤其是湖北省16個市州及縣市成為僅次于武漢的重災(zāi)區(qū)。從新冠肺炎疫情在湖北省16個市州及縣市擴散的時間角度來看，呈現(xiàn)出積累性疊加特征。新冠肺炎疫情在時間演變的過程中，經(jīng)潛伏、發(fā)病后逐漸升級和擴大，16個市州及縣市疫情呈整體上升和擴散的趨勢。從新冠肺炎疫情在湖北省16個市州及縣市擴散的空間角度來看，“在空間地理位置上有很強的聚集特征”[4]，主要在湖北省不同區(qū)域內(nèi)外聯(lián)動。2020年1月22日，黨中央果斷要求湖北省對人員外流實施全面嚴(yán)格管控，之前“武漢遷出人口大部分流向湖北其他縣市（約占70%）。其中，毗鄰武漢的孝感和黃岡居多”[5]。武漢發(fā)生的新冠肺炎疫情經(jīng)過跨區(qū)域輸出、擴散后成為湖北16市州及縣市的輸入性疫情，在大空間內(nèi)產(chǎn)生系統(tǒng)性后果。武漢市和湖北省作為全國“抗疫”的主戰(zhàn)場，武漢在舉國上下馳援和幫扶下，使武漢新冠肺炎疫情防控得到有所緩解。但是，新冠肺炎疫情防控工作拐點仍未明，湖北以外地區(qū)新增病例雖然實現(xiàn)連續(xù)下降，湖北的疫情形勢依舊嚴(yán)峻，武漢周邊的孝感、黃岡、隨州、荊州、荊門等16個市州及縣市的醫(yī)療物資也陸續(xù)告急甚至用盡，它們的醫(yī)療設(shè)施在服務(wù)能力、管理能力、醫(yī)療質(zhì)量、技術(shù)水平等方面承受較大壓力，成為新冠肺炎疫情防控網(wǎng)絡(luò)中的薄弱之處。基于上述原因，湖北作為受援方根據(jù)黨中央戰(zhàn)略任務(wù)需求向上級中央直屬主管機關(guān)——國家衛(wèi)建委提出對口支援政治訴求。

二、黨中央啟動十九省“對口支援”的政策部署

十九省對對口支援湖北應(yīng)對新冠肺炎疫情的運作邏輯在這里呈現(xiàn)出“自上而下”的運作方式，即黨中央進行綜合研判后作出決策，部署十九省開展“對口支援”湖北應(yīng)對新冠肺炎疫情的政策目標(biāo)。通常情況下，突發(fā)事件屬于地方事務(wù)，按照屬地治理原則由地方處置，但隨著新冠肺炎疫情具有緊急性、擴散性和傳染性等特征，地方性事務(wù)升級為國家性事務(wù)。急需決策者在短時間內(nèi)采取科學(xué)決策，進而削弱和控制疫情事態(tài)擴散和傳播。湖北省求援方式與2013年四川省雅安市蘆山縣地震時的救助方式十分相似，正如李克強總理當(dāng)時所說：“由四川省作為需方，我們是供方，他提單子，我們給條件……中央決定對此后類似災(zāi)害，都以此機制展開”[6]。以習(xí)近平同志為核心的黨中央對新冠肺炎疫情高度重視，審時度勢并迅速做出部署，強化黨中央對疫情防控的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。習(xí)近平總書記先后多次主持召開中央政治局常委會議、決定成立中央對疫情工作領(lǐng)導(dǎo)小組、派出中央指導(dǎo)組，要求國務(wù)院聯(lián)防聯(lián)控機制充分發(fā)揮協(xié)調(diào)作用，親自到北京市調(diào)研指導(dǎo)疫情防控工作，并在中央全面依法治國委員會、中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化委員會、中央全面深化改革委員會等會議上關(guān)于做好疫情防控工作提出要求和做出重要指示及批示。在時間壓力和高度不確定性的情況下，以習(xí)近平同志為核心的黨中央始終以人民群眾生命安全和身體健康為第一位，果斷采取應(yīng)急處置措施，以有效控制新肺炎疫情在湖北省的蔓延和擴散。其中，以習(xí)近平同志為核心的黨中央把武漢和湖北的疫情防控作為重中之重，明確“內(nèi)防擴散、外防輸出”要求，提出“疫情防控要堅持全國一盤棋，全國各地要堅持一方有難、八方支援”。為貫徹落實習(xí)近平總書記統(tǒng)籌解決湖北省疫情防控工作的重要批示精神和黨中央國務(wù)院決策部署，全力支援湖北省開展新型冠狀病毒肺炎防治工作，國家衛(wèi)生健康委舉全國之力，集優(yōu)質(zhì)資源，建立省際對口支援湖北省除武漢以外地市新型冠狀病毒肺炎醫(yī)療救治工作機制。借此克服湖北省16個市州及縣市醫(yī)療衛(wèi)生資源等物資緊缺狀態(tài)。國家衛(wèi)建委確定了重慶和黑龍江，山東省和湖南省，江西省，廣東省和海南省，遼寧省和寧夏回族自治區(qū)，江蘇省，福建省，內(nèi)蒙古自治區(qū)和浙江省，貴州省，云南省，廣西壯族自治區(qū)，天津市，河北省，山西省共19省分別對口支援湖北孝感市，黃岡市，隨州市，荊州市，襄陽市，黃石市，宜昌市，荊門市，鄂州市，咸寧市，十堰市，恩施土家族苗族自治州，神農(nóng)架林區(qū)，仙桃、天門、潛江3個縣級市。建立省際對口支援正是對當(dāng)前湖北省內(nèi)疫情防控“冷熱不均”嚴(yán)峻狀況的回應(yīng)，組建由醫(yī)護、管理、疾控等支援隊伍，努力提高收治率、治愈率，降低感染率、病死率，掃除和堵住湖北省16個市州及縣市疫情防控的盲點和漏洞。以習(xí)近平同志為核心的黨中央部署十九省對口支援湖北應(yīng)對新冠肺炎疫情的科學(xué)安排，有利于各項防控人力、物資等均衡合理配置，凝聚戰(zhàn)勝新冠肺炎疫情的強大合力。與此同時，以習(xí)近平同志為核心的黨中央提出，十九省份對口支援湖北省武漢以外16個市州及縣市地市是當(dāng)前重大的政治任務(wù)，要責(zé)任包干、落細落實，將對口支援的工作責(zé)任主體落實到十九省。習(xí)近平總書記《在統(tǒng)籌推進新冠肺炎疫情防控和經(jīng)濟社會發(fā)展工作部署會議上的講話》和黨中央印發(fā)《關(guān)于加強黨的領(lǐng)導(dǎo)、為打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)提供堅強政治保證的通知》中均強調(diào)：各級黨組織要認真履行領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，特別是把黨中央各項決策部署抓實抓細抓落地，提高政治站位，增強“四個意識”，堅定“四個自信”和做到“兩個維護”。并且，黨中央向湖北派出指導(dǎo)組，加強和推動新冠肺炎疫情一線防控工作。在疫情斗爭中考察識別干部，對不擔(dān)當(dāng)不作為、失職瀆職、緊要關(guān)頭當(dāng)“逃兵”的要嚴(yán)肅問責(zé)和就地免職，對表現(xiàn)突出的要大力褒獎、大膽使用。針對湖北和武漢前期疫情防控工作存在的嚴(yán)重問題，黨中央對其作出重要調(diào)整充實，體現(xiàn)出危機治理情境下黨中央對地方領(lǐng)導(dǎo)干部政治品格和治理能力的高度重視。從“晉升－淘汰”這種獎懲分明方式可以看出，黨中央既是十九省對口支援湖北應(yīng)對新冠肺炎疫情的決策者，也是對地方政府政策執(zhí)行情況的監(jiān)督者和考核者。黨中央作為監(jiān)督者和考核者，是指將黨中央政策任務(wù)整體分配到十九個省級政府，監(jiān)督并考核地方政府政策執(zhí)行的效果。在這里，主要通過設(shè)定工作任務(wù)屬性，即當(dāng)前的重大政治任務(wù)，切實提高政治站位，并以“責(zé)任包干、落細落實”的責(zé)任制確保目標(biāo)順利完成。

三、十九省“對口支援”的政策承接

十九省對對口支援湖北應(yīng)對新冠肺炎疫情政策目標(biāo)從中央到地方“往往經(jīng)歷政策細化或再規(guī)劃的過程”[7]。在十九個省級政府層面，隨著黨中央對口支援任務(wù)的下達，呈現(xiàn)出“自下而上”對政治任務(wù)的承接，均把此項工作列為高度重視的“政治任務(wù)”“光榮使命”等。十九個省級政府對對口支援工作的承接，主要體現(xiàn)在政治表態(tài)和政治工作部署上。例如，重慶市委書記、市防疫防控總指揮長陳敏爾在《重慶市防疫防控工作領(lǐng)導(dǎo)小組總指揮調(diào)度會議》和《重慶市疫情防控工作領(lǐng)導(dǎo)小組專題會》上表示：“要深入貫徹落實習(xí)近平總書記重要指示精神和黨中央決策部署”，“堅決聽從黨中央指揮，堅決服從大局需要”，“增強‘四個意識’、堅定‘四個自信’、做到‘兩個維護’”，“立即組建支援隊，抓緊開展工作，堅決完成對口支援任務(wù)”[8]?！皩谥г⒏?，是黨中央對重慶的信任和重托，是我們肩負的重大政治任務(wù)”“全市上下按照‘責(zé)任包干、落細落實’的要求”[9]。同時，在上述會議及后續(xù)會議上就重慶市做好對口支援孝感工作作出了快速安排部署。江西省委書記、省委應(yīng)對新型冠狀病毒感染的肺炎疫情工作領(lǐng)導(dǎo)小組組長劉奇表示：黨中央決定我省對口支援隨州“是對我們的信任，更是對我們的重托，使命光榮、責(zé)任重大”，“堅決服從黨中央統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一協(xié)調(diào)、統(tǒng)一調(diào)度”，“要切實提高政治站位”，“不折不扣完成好對口支援湖北省隨州市新冠肺炎防治工作任務(wù)”[10]。同時，在上述會議及后續(xù)會議上就江西省就做好對口支援隨州工作第一時間作出了安排部署。遼寧省副書記、省長、省防疫防控指揮部總指揮唐一軍在《遼寧省新冠肺炎疫情防控指揮部專題會議》上表示：“黨中央決定遼寧對口支援襄陽，是對我們的高度信任和高度重托”，“黨中央賦予我們的光榮使命”，“堅決扛起對口支援的重大政治責(zé)任”，“增強‘四個意識’、堅定‘四個自信’、做到‘兩個維護’”，“堅決完成黨中央交給的對口支援任務(wù)”[11]。同時，在上述會議及后續(xù)會議上就遼寧省就做好對口支援襄陽工作緊急作出了安排部署。其他十六?。ㄗ灾螀^(qū)和直轄市）與上述重慶市、江西省和遼寧省的政治表態(tài)和政治工作部署表現(xiàn)十分相似。十九個省地方領(lǐng)導(dǎo)人對黨中央部署的對口支援政策目標(biāo)政治表態(tài)上積極和政治工作部署上迅速主要動力源于兩方面。一方面，疫情防控工作是“當(dāng)前重大的政治任務(wù)”，十九省予以高度重視，努力提高政治站位。在十九省對口支援湖北應(yīng)對新冠肺炎疫情的組織框架里，黨中央是政策決策中樞，負責(zé)對口支援決策的頂層設(shè)計和統(tǒng)籌全局?！芭c中央政府直接打交道的是省級政府，中央政府與其他層級政府之間的聯(lián)系是以省級政府為中介的”[12]。政策目標(biāo)落實在各個省級層面，負起對口支援的總責(zé)，再向下一級繼續(xù)抓好工作部署、組織動員、調(diào)配資源、監(jiān)督考核等工作。正如習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中提出要“堅持中央統(tǒng)籌省負總責(zé)市縣抓落實的工作機制”，“強化黨政一把手負總責(zé)的責(zé)任制”[13]。“地方政府對口支援災(zāi)區(qū)來自中央政府的分派，對于支援方地方政府而言，是一種必須完成的政治任務(wù)”[14]。十九省對口支援湖北應(yīng)對新冠肺炎疫情工作作為一項重大的政治任務(wù)，即它“是由權(quán)威主體直接下達給下級的事務(wù)安排，下級必須完成”[15]。各個省領(lǐng)導(dǎo)人努力提高政治站位，是向以習(xí)近平同志為核心的黨中央作出對口支援決策部署看齊，堅決執(zhí)行和貫徹以習(xí)近平同志為核心的黨中央作出對口支援決策。跳出地方利益的角度看待問題和解決問題，克服本位主義，站在以習(xí)近平同志為核心的黨中央的高度去做對口支援工作，切實做到樹牢“四個意識”、踐行“兩個維護”。另一方面，“責(zé)任包干”和競爭關(guān)系，推動19省高效完成黨中央布置的政策任務(wù)。十九省對口支援湖北應(yīng)對新冠肺炎疫情工作大體相似，即組建支援隊伍努力提高所對口的市州及縣市的收治率、治愈率，降低感染率、病死率。對于十九省來講就是要“責(zé)任包干、落細落實”，這是十九省對黨中央關(guān)于對口支援湖北政策目標(biāo)的整體承接。在上文中提及到，黨中央強調(diào)：在疫情斗爭中考察識別干部，針對湖北和武漢前期疫情防控工作存在的嚴(yán)重問題，黨中央對其作出重要調(diào)整充實，體現(xiàn)出黨中央對地方領(lǐng)導(dǎo)人在危機治理情境下政治品格和治理能力的高度重視。對于十九省地方領(lǐng)導(dǎo)人來講，是一種“晉升－淘汰”式的獎懲方式和及時的警示。事實上，按照屬地管理原則，即“誰管理、誰負責(zé)”，對于十九省領(lǐng)導(dǎo)人來講要切實做到守土有責(zé)、守土擔(dān)責(zé)和守土盡責(zé)。此外，從委托代理理論視角來看，多個代理人面對同一個委托人的情況下，通過鮮明的獎懲方式和績效考核對多個代理人提供了橫向競爭的情景框架。十九省對口支援湖北應(yīng)對新冠肺炎疫情工作構(gòu)成了“一個”委托人，“十九個”代理人的結(jié)構(gòu)性特點。十九省是黨中央下派此項政治任務(wù)的代理者，黨中央作為唯一的委托者，呈現(xiàn)出“十九”對“一”的代理委托格局，強化了十九省之間競爭效應(yīng)。十九省對所承接黨中央的政策目標(biāo)相對單一和明晰，以“結(jié)果考核”和“人格化問責(zé)”為導(dǎo)向[16]，易于黨中央的監(jiān)督和考核。同時，中央赴湖北指導(dǎo)組的主要職責(zé)是督導(dǎo)湖北武漢把習(xí)近平總書記和黨中央的指示和部署貫徹落實到位和對不作為、亂作為、不擔(dān)當(dāng)?shù)葐栴}作出調(diào)查。作為黨中央的派出組織，中央赴湖北指導(dǎo)組坐鎮(zhèn)疫情防控一線，克服了黨中央與省級政府之間疫情信息的不對稱性，更有利于監(jiān)督和核實省級政府的實際工作狀況。所以，十九省地方政府普遍采取透明且高效的行動努力在這次對口支援活動中脫穎而出或避免問責(zé)追責(zé)。

四、十九省對“對口支援”政策的任務(wù)分解

“中央政府將對口支援作為一項政治任務(wù)下達給省級政府，并將落實責(zé)任留給支援方的省級政府；省級政府再將對口支援任務(wù)分解給地市政府，由地市政府承擔(dān)具體的對口支援的事務(wù)。因此，最終任務(wù)仍然由市縣政府落實完成”[15]。十九省在對口支援政策目標(biāo)任務(wù)進行分解，將疫情防控對口支援任務(wù)分配給各?。ㄊ校┲睂俨块T或者進一步將任務(wù)分解至市（縣）部門。在通過政策目標(biāo)的層層設(shè)定和層層分解，即“上級抓下級、下對上負責(zé)、級級抓落實”調(diào)配醫(yī)療人員和物資等快速“左右橫向”配置到湖北省。例如，重慶市對口支援孝感政治任務(wù)在醫(yī)療人員上的分解和落實，它將對口支援任務(wù)分解和落實到本市直屬醫(yī)院和區(qū)縣級醫(yī)院。2020年2月11日重慶市組建呼吸、感染、重癥等142人醫(yī)護人員，他們分別“來自我市6家市級醫(yī)院和7個區(qū)縣的11家醫(yī)院”[17]。2月17日“前往孝感的45名‘白衣戰(zhàn)士’，來自全市13家醫(yī)院”[18]?！敖刂?月21日，重醫(yī)附一院、市中醫(yī)院等11家三甲醫(yī)院、市人民醫(yī)院等13家醫(yī)院、9個區(qū)縣的18家醫(yī)院，對口支援湖北孝感”[19]。再如，重慶市對口支援孝感政治任務(wù)在生活物資上的分解和落實?！?月21日，100噸柑橘從忠縣出發(fā)運往孝感……潼南區(qū)援助湖北的200余噸蔬菜、水果也出發(fā)馳援孝感”[20]。“在接到馳援孝感市緊缺物資指令后，渝北區(qū)立即決定拿出其中的一半即15噸酒精……一并運往孝感市”[21]。例如，黑龍江省對口支援孝感任務(wù)在醫(yī)療人員上的分解和落實，它將對口支援任務(wù)分解和落實到本市直屬醫(yī)院和區(qū)縣級醫(yī)院。2020年“2月14日，該?。ê邶埥┐髴c、佳木斯、雙鴨山、黑河4地104名醫(yī)護人員先期抵達安陸開展工作”[22]。2月23日，黑龍江省“第八批馳援湖北醫(yī)療隊共201人，由省醫(yī)院、綏化市、齊齊哈爾市、牡丹江市、哈爾濱市選派的醫(yī)護人員組成”[23]。人員專業(yè)分別為呼吸內(nèi)科、傳染病或感染病學(xué)、重癥護理和呼吸護理等。例如，江西省對口支援隨州任務(wù)在醫(yī)療人員上的分解和落實，它將對口支援任務(wù)分解和落實到本省直屬醫(yī)院和市區(qū)級醫(yī)院。2020年2月11日，江西省128名政治素質(zhì)高、業(yè)務(wù)能力強的醫(yī)務(wù)人員“從全省10個設(shè)區(qū)市和省直醫(yī)療衛(wèi)生單位精心挑選了128名”[24]。江西省第三批對口支援隨州醫(yī)療隊，分別“從省直醫(yī)療機構(gòu)、省市疾控機構(gòu)、贛州市衛(wèi)生健康系統(tǒng)中精準(zhǔn)抽調(diào)”[25]。2月23日“江西援隨醫(yī)療隊389名隊員，來自全省11個設(shè)區(qū)市的140余家醫(yī)院”[26]。從十九省對口支援湖北應(yīng)對新冠肺炎疫情的調(diào)動醫(yī)療人員的總數(shù)據(jù)來看，“這是一次多達數(shù)千人的跨省大調(diào)動：天津派出130名醫(yī)務(wù)人員對口支援恩施，貴州派出823名醫(yī)務(wù)人員對口支援鄂州，湖南派出609名、山東派出591名醫(yī)務(wù)人員共同對口支援黃岡，江蘇派出347名醫(yī)務(wù)人員對口支援黃石，內(nèi)蒙古派出163名、浙江派出142名醫(yī)務(wù)人員共同對口支援荊門，廣東派出578名、海南派出274名醫(yī)務(wù)人員共同對口支援荊州，河北派出22名醫(yī)務(wù)人員對口支援神農(nóng)架林區(qū)，廣西派出130名醫(yī)務(wù)人員對口支援十堰，江西派出391名醫(yī)務(wù)人員對口支援隨州，山西派出469名醫(yī)務(wù)人員分別對口支援仙桃、天門和潛江，云南派出493名醫(yī)務(wù)人員對口支援咸寧，遼寧派出425名、寧夏派出216名醫(yī)務(wù)人員共同對口支援襄陽，黑龍江派出537名、重慶派出800名醫(yī)務(wù)人員共同對口支援孝感，福建派出265名醫(yī)務(wù)人員對口支援宜昌”[27]?？梢钥闯?，對對口支援政治任務(wù)的層層分解和再分配，十九省均把對口支援的責(zé)任和任務(wù)下移到了市、區(qū)縣等。各地的市、區(qū)縣等對所屬省負責(zé)，這樣確保了十九省對口支援政治任務(wù)的全面完成。十九省為完成所承擔(dān)“責(zé)任包干”的對口支援政治任務(wù)，實行“任務(wù)分解、級級落實”的運作機制，“以責(zé)任體系為基礎(chǔ)，以考核體系為動力”[28]。任務(wù)分解、責(zé)任包干和地方競爭是內(nèi)在一致、相互支持且協(xié)同變化的三個因素，促使基層、地方與中央形成了相互支持和明確責(zé)任的目標(biāo)體系。

五、十九省“對口支援”的政治保障

“高度集中、高度權(quán)威同時也是高效的權(quán)力結(jié)構(gòu)”[29]是十九省對口支援湖北應(yīng)對新冠肺炎疫情的政治保障，是其有效運行的必要條件。主要體現(xiàn)在兩個方面：一方面，中國特色中央集權(quán)式的單一制國家結(jié)構(gòu)，為十九省對口支援湖北應(yīng)對新冠肺炎疫情提供了重要的制度支持。在中央政府向地方政府分權(quán)改革的過程中，地方政府在處理行政、經(jīng)濟等領(lǐng)域上問題具有較大的自主性。但是，在政治領(lǐng)域上，地方政府僅僅是中央政府的執(zhí)行機構(gòu)，尤其人事權(quán)，是中央政府對地方政府有效控制最關(guān)鍵的手段，自上而下的人事管理，這是一種命令式控制機制。正如鄧小平所說：“權(quán)力必須下放，但這是在集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的權(quán)力下放”[30]。人事權(quán)體現(xiàn)在“控制地方核心領(lǐng)導(dǎo)干部成為中央約束地方政府行為的一種主要手段，也是政治單一制的核心特征”[31]?！霸谛姓?quán)力、經(jīng)濟權(quán)力和司法權(quán)力等諸多方面卻是分權(quán)的”，“中國既不是絕對的中央集權(quán)國家，也不是權(quán)力分散的國家。在政治上，尤其是干部人事問題上中央政府確實是集權(quán)的”[32]?？梢钥闯?，中央政府以人事任免為核心的垂直控制體制是中國政治體制的突出特點。與此同時，“中央政府與地方政府在縱向間職能、職責(zé)和機構(gòu)設(shè)置上的高度統(tǒng)一、一致”，這種“職責(zé)同構(gòu)”特點在中央與地方的機構(gòu)設(shè)置上表現(xiàn)為“上下對口，左右對齊”[33]。從中央政府一直到鄉(xiāng)級政府，每一級政府都管理大體相同的事情，“‘職責(zé)同構(gòu)’保證了中央的‘權(quán)威’，使公共政策能順著‘條條’逐級往下推進”[7]。特別是涉及中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的政府機構(gòu)必須保持“上下對口”。中央政府控制人事權(quán)和各級機構(gòu)上的“職責(zé)同構(gòu)”，保證了中央政府對地方政府的控制權(quán)和支配權(quán)，中央政府能夠在短時間內(nèi)能夠有效地將地方組織和動員起來。另一方面，總攬全局、協(xié)調(diào)各方的黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系，為十九省對口支援湖北應(yīng)對新冠肺炎疫情提供了最為根本的制度保障。中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)。中國共產(chǎn)黨是當(dāng)代中國政治體制的中軸，是各項事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心。首先，黨中央在指導(dǎo)思想和路線方針政策以及重大原則問題上擁有決策權(quán)。黨的十九大明確指出，堅持黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)是最高原則，是黨的政治建設(shè)的首要任務(wù)，是最根本的政治規(guī)矩?！爸醒胛瘑T會、中央政治局、中央政治局常委會，是黨的領(lǐng)導(dǎo)決策核心。黨中央作出的決策部署，黨的各個部門要貫徹落實”，國家政權(quán)機構(gòu)、事業(yè)單位和社會團體等也要貫徹落實[34]。其次，中國共產(chǎn)黨以黨委會和黨組形式嵌入到國家政權(quán)組織體系之中，將其方針、路線、政策影響到國家政權(quán)層面，“黨發(fā)揮權(quán)威性影響力的前提”[35]。正如習(xí)近平總書記所說：“在我國，黨的堅強有力領(lǐng)導(dǎo)是政府發(fā)揮作用的根本保證”[36]。再次，中國共產(chǎn)黨堅持黨管干部的組織原則實現(xiàn)組織領(lǐng)導(dǎo)。“人事工作采取了直接的、獨占的領(lǐng)導(dǎo)方式”[37]對各級各類干部實行有效的管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)。最后，中國共產(chǎn)黨的組織系統(tǒng)也是職責(zé)同構(gòu)的?！皬闹醒氲降胤礁骷夵h委以及政府職能部門、國有企業(yè)事業(yè)單位和重要人民團體的黨組織，自然是中國縱向領(lǐng)導(dǎo)體系中的一條‘主線’，而且黨委職能部門的設(shè)置也是同構(gòu)的”[33]?；谏鲜鰞煞矫妫爸灰h加強控制，就能迅速積聚權(quán)力，從而擁有絕對的權(quán)力”[38]。十九省對口支援湖北應(yīng)對新冠肺炎疫情具有急難險重、任務(wù)量大、點多面廣的特點，充滿了跨越權(quán)責(zé)邊界、跨地理邊界的復(fù)合型公共事務(wù)，往往使得單一部門難以有效應(yīng)對，需要進行跨地區(qū)、跨部門、跨層級、跨領(lǐng)域之間協(xié)調(diào)統(tǒng)籌。黨中央和各級黨組織圍繞“結(jié)構(gòu)整合、資源聚集與功能重組”三個方面內(nèi)容展開“跨界合作”機制，構(gòu)建一個統(tǒng)一協(xié)調(diào)、互為呼應(yīng)、整體運行組織體系。十九省對口支援湖北應(yīng)對新冠肺炎疫情，核心要義就是要加強黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，進一步發(fā)揮中國共產(chǎn)黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)優(yōu)勢和中國特色社會主義集中力量辦大事的優(yōu)勢。以習(xí)近平同志為核心的黨中央，高位推動，處理中央與地方和地方HYPERLINK①與地方之間“條塊關(guān)系”。中國共產(chǎn)黨從中央到地方再到基層建立起龐大的組織網(wǎng)絡(luò)，具有非常強的組織動員能力，形成了全國一盤棋、集中力量辦大事的中國特色舉國動員體制。十九省對口支援湖北應(yīng)對新冠肺炎疫情是一項命令性的政策活動，通過層級性的“強制動力”，對口支援的“科層制機制”能夠快速、有序地運轉(zhuǎn)起來，為其奠定了重要政治保障和必要條件。

六、結(jié)論

疫情就是命令、防控就是責(zé)任。截至2020年3月24日，湖北省除武漢市外已連續(xù)20天沒有新增確診病例，這是十九省對口支援工作下匯聚起的強大合力，是新時代國家治理體系和治理能力顯著優(yōu)勢的生動體現(xiàn)。實踐證明，以習(xí)近平同志為核心的黨中央統(tǒng)籌安排十九省對口支援湖北16個市州及縣級市應(yīng)對新冠肺炎疫情的部署是及時而且有效的，彰顯出中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和中國特色社會主義制度的重要優(yōu)勢。以習(xí)近平同志為核心的黨中央由足夠的權(quán)威和有效的治理方式，激發(fā)了十九省對口支援湖北應(yīng)對新冠肺炎疫情的積極性。對口支援活動在中國的成功，西方國家尤其是西方聯(lián)邦制國家卻難以復(fù)制，這主要依賴于總攬全局、協(xié)調(diào)各方的黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系和中國特色中央集權(quán)式的單一制國家結(jié)構(gòu)，它強大的組織力、高效的執(zhí)行力和廣泛的凝聚力有利于聚集力量、整合資源，數(shù)千人的跨省大調(diào)動，分秒必爭星夜馳援荊楚大地的醫(yī)療物資大流動，見證的是中國意志、中國速度和中國力量。