(貴州大學(xué) 公共管理學(xué)院,貴州 貴陽 550025)
貧困人口多、貧困面大,石漠化嚴(yán)重、生態(tài)環(huán)境脆弱,這是貴州省發(fā)展進程中必然面對的現(xiàn)實難題,為了守住發(fā)展和生態(tài)兩條底線,實現(xiàn)生態(tài)保護與精準(zhǔn)脫貧雙贏,省林業(yè)局明確規(guī)定必須在建檔立卡貧困人口中選聘生態(tài)管護人員,且1 戶建檔立卡貧困家庭只能選聘1 名生態(tài)管護人員,實現(xiàn)“一人護林,全家脫貧”的模式。自2016 年建立生態(tài)管護人員制度以來,從建檔立卡貧困戶中選聘6 萬人作為生態(tài)管護人員,到2020 年貴州省生態(tài)管護人員規(guī)模達10 萬人,帶動建檔立卡貧困戶5.2 萬戶、20萬人脫貧。貴州省森林火災(zāi)受害率比生態(tài)管護人員政策實施前下降了93.4%,全省森林面積、森林覆蓋率由森林生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能價值等都得到了明顯的提升[1]。但現(xiàn)實存在的問題同樣不容忽視,作為生態(tài)補償扶貧的“主力軍”,治理好貧困戶參與生態(tài)管護崗位存在的問題不僅對貴州省全面決勝脫貧攻堅工作至關(guān)重要,更重要能促進林業(yè)生態(tài)資源轉(zhuǎn)換為貴州最大的綠色資本、龐大的綠色產(chǎn)業(yè)和可持續(xù)發(fā)展的綠色經(jīng)濟。
根據(jù)《貴州省生態(tài)扶貧實施方案(2017—2020年)》要求,到2020 年全省生態(tài)管護人員森林資源管護隊伍總規(guī)模達9.67 萬人,人均管護森林面積穩(wěn)定在1 500 畝,管護員森林管護面積寬,工作量大。其次貴州地貌屬于中國西南部高原山地,平均海拔在1 100 米左右,其中92.5%的面積為山地和丘陵,山脈眾多,地勢險峻這一客觀事實無疑加大了管護員的工作難度,管護員巡查完自己所管轄的森林區(qū)域往往需要兩到三天時間,除了在深山老林中巡查可能發(fā)生的意外之外,更重要是面對大山的孤獨感,往往兩三天見不到一個人,說不上一句話。此外,護林工作中遇到的最大難題來自“人為”,除了在火災(zāi)高峰期要防止人為森林火災(zāi)以外,如有突發(fā)事件,半夜都要上山去阻止“盜伐者”,工作時間不規(guī)律、任務(wù)重是客觀存在的普遍現(xiàn)象。
首先,參與生態(tài)管護的工作人員全部從貴州省建檔立卡的貧困戶當(dāng)中選取,管護人員大多年齡大、文化水平不高,多數(shù)是初中以下文憑,甚至存在文盲現(xiàn)象,護林水平參差不齊,對相關(guān)的林業(yè)政策法規(guī)理解不透徹,遇到緊急突發(fā)事件處理方式不成熟,在日常工作中會走很多不必要的彎路。其次,多數(shù)管護人員都是符合條件直接選聘上崗,缺乏必要的專業(yè)素質(zhì)技能培訓(xùn),在工作中遇到林業(yè)專業(yè)技術(shù)問題時手足無措,即使在培訓(xùn)時,遇到新知識、新方法、新技術(shù)也難以接受,或是不能應(yīng)用到工作實際當(dāng)中[2]。最后,部分管護人員責(zé)任感不強、工作散漫,工作期間有串崗、離崗、玩游戲、看視頻,遲到、早退或無故曠工等不良現(xiàn)象發(fā)生,甚至有管護人員利用職務(wù)之便“吃、拿、要”,嚴(yán)重影響正常工作秩序,造成森林管護工作效率低下。
按照《貴州省管護人員管理規(guī)定》,生態(tài)管護人員履行了相應(yīng)職責(zé),經(jīng)考核合格后,一人一年得到共計一萬元的津貼。因管護人員全部來自建檔立卡貧困人口,家庭沒有其它的經(jīng)濟來源,單單依靠這點工資難以養(yǎng)家糊口,管護人員會把精力放在其它收入渠道上,久而久之會影響管護人員的工作積極性。其次,一部分管護人員意識不到生態(tài)護林的重要性,只有應(yīng)付檢查時管護工作才被動開展,沒把生態(tài)護林當(dāng)作一項光榮使命,反而看作是肩上的負擔(dān),工作熱情不高。最后,林業(yè)部門缺乏對管護人員具體的績效考核指標(biāo)制度,帶給管護人員一種錯誤的引導(dǎo):工作做與不做都一樣,形成一種消極怠工態(tài)度[3]。
按照規(guī)定,每位管護人員的管護面積約1 500 畝左右,管護面積大,且巡山?jīng)]有固定線路,加之林業(yè)部門力量有限,對管護人員的工作監(jiān)督管理不到位。其次護林隊伍是一個龐大、復(fù)雜的群體,不同的文化水平和家庭困難程度使得林業(yè)部門無法用一套統(tǒng)一的培訓(xùn)、監(jiān)督規(guī)定和辦法去管理管護人員。且管護人員都是從建檔立卡貧困人口當(dāng)中選聘,少部分貧困戶思想里的“窮根”也會影響到護林工作的管理,在面對難度稍大的規(guī)定和要求持一種抵觸情緒,不愿意付出努力去改變目前的困境,這種“等、靠、要”的思想會嚴(yán)重阻礙林業(yè)部門的管理工作。
貴州省參與生態(tài)管護的管護人員全部選聘于建檔立卡的貧困人口,當(dāng)2020 年脫貧攻堅工作結(jié)束后,這部分生態(tài)管護崗位是否還繼續(xù)存在、崗位選聘的規(guī)章制度有沒有變化、后續(xù)所需資金有沒有保障等問題都是現(xiàn)實存在的。且在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略計劃中,這部分崗位對鄉(xiāng)村發(fā)展發(fā)揮著什么職能,這些問題在設(shè)計后續(xù)的延續(xù)政策中還需要著重考慮。
構(gòu)建生態(tài)管護可持續(xù)發(fā)展動力機制,首先要明確動力來源,生態(tài)管護涉及不同的行為主體,包括林業(yè)部門、村組織、貧困農(nóng)戶等,總體來看,生態(tài)管護可持續(xù)發(fā)展動力來源主要有:脫貧驅(qū)動、生態(tài)驅(qū)動和發(fā)展驅(qū)動。
1.脫貧驅(qū)動。貧困戶脫貧致富是生態(tài)補償扶貧的主要目標(biāo)之一,也是生態(tài)管護可持續(xù)發(fā)展的動力來源,無論是政府號召實施生態(tài)補償脫貧,還是貧困農(nóng)戶參與生態(tài)管護崗位行為,其主要驅(qū)動力量就是實現(xiàn)行動主體利益最大化[4]。對于政府來說,減少貧困人口,提高人民生活幸福指數(shù)是主要的動力源泉,而貧困農(nóng)戶的動力直接來源于擺脫貧困的強烈愿望。政府要充分激發(fā)貧困農(nóng)戶的脫貧內(nèi)生性動力[5]。首先通過“扶志”擺脫“意識貧困”,斬除貧困戶思想里的窮根,擺脫“貧困文化”,在參與生態(tài)管護工作時,用積極的心態(tài)迎難而上。其次,通過“扶智”擺脫“能力貧困”,通過扶知識、扶技術(shù)、扶思想讓貧困農(nóng)戶掌握林業(yè)相關(guān)技術(shù)知識,掌握面對突發(fā)事件的應(yīng)急能力,對自己的管護工作做一個長遠的規(guī)劃[6]。
2.生態(tài)驅(qū)動。貴州省始終檢查生態(tài)扶貧和產(chǎn)業(yè)脫貧結(jié)合發(fā)展。重要生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)脆弱區(qū),往往也是貧困人口集中區(qū),是精準(zhǔn)脫貧和污染防治兩大攻堅戰(zhàn)的共同戰(zhàn)場。要積極探索讓生態(tài)效益轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟效益的綠色發(fā)展路徑,完善生態(tài)補償機制,增強地方造血功能。加大貧困地區(qū)生態(tài)建設(shè)保護和修復(fù)力度,增加對重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付,促進貧困人口在生態(tài)建設(shè)保護修復(fù)中增收脫貧、穩(wěn)定致富[7]。其次要通過宣傳、培訓(xùn)、講座等形式讓管護人員領(lǐng)悟到保護生態(tài)的重要性,了解自己的這份工作崗位絕不只是單單的政府扶持貧困人口的措施,在生態(tài)管護這個過程中,他們也是森林的護衛(wèi)者,增加其社會責(zé)任感,履行好社會賦予其使命,在擺脫貧困中不斷增強保護生態(tài)、愛護環(huán)境的自覺性和主動性。
3.發(fā)展驅(qū)動。構(gòu)建生態(tài)管護可持續(xù)發(fā)展的動力機制,最重要的是如何實現(xiàn)貧困戶參與生態(tài)管護的后續(xù)發(fā)展問題,除了要規(guī)范好管護人員前期的選聘工作外,政府、林業(yè)部門、村組織及貧困戶個人更要高度重視上崗后續(xù)的發(fā)展問題,政府部門可通過一些政策紅利吸引社會組織和企業(yè)也參與到管護工作的后續(xù)建設(shè)中,更重要的是要增強貧困戶的脫貧意識,不斷激發(fā)其脫貧內(nèi)生性動力,積極參與到護林工作中,實現(xiàn)生態(tài)管護工作的的可持續(xù)發(fā)展。
生態(tài)崗位設(shè)置合理與否關(guān)乎整個生態(tài)補償扶貧工作的成敗,設(shè)置生態(tài)管護崗位綜合考慮崗位定位、崗位規(guī)模、崗位類型、崗位對象及崗位管理,爭取做到生態(tài)+脫貧效益最大化。
1.崗位定位。生態(tài)管護崗位定位應(yīng)緊緊圍繞“生態(tài)優(yōu)先、兼顧扶貧”的原則,要嚴(yán)格按照生態(tài)管護的實際需求設(shè)置崗位,絕不可因為脫貧指標(biāo)而虛設(shè)崗位,造成人力資源和資金的雙重浪費,造成因利用生態(tài)補償脫貧快速脫貧而脫貧不持續(xù)、不穩(wěn)定等現(xiàn)象。要做到“因事設(shè)崗”而非“因人設(shè)崗”避免因盲目設(shè)崗而管護區(qū)域、面積不平衡等矛盾現(xiàn)象出現(xiàn),貴州省堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的發(fā)展戰(zhàn)略,要與建設(shè)國家生態(tài)文明試驗區(qū)緊密結(jié)合,進一步加大生態(tài)建設(shè)保護和修復(fù)力度,促進貧困人口在生態(tài)建設(shè)保護修復(fù)中增收脫貧、穩(wěn)定致富,在擺脫貧困中不斷增強保護生態(tài)、愛護環(huán)境的自覺性和主動性,實現(xiàn)百姓富和生態(tài)美的有機統(tǒng)一。
2.崗位規(guī)模。根據(jù)《貴州省生態(tài)扶貧實施方案(2017—2020 年)》,到2020 年全省生態(tài)管護人員森林資源管護隊伍總規(guī)模達10 萬人,人均管護森林面積穩(wěn)定在1 500 畝以內(nèi),在實際的崗位規(guī)模設(shè)置上,應(yīng)該根據(jù)生態(tài)受損程度、生態(tài)管理難度、生態(tài)管理任務(wù)量來確定具體的管護區(qū)域,而不單單只是依靠平均管護面積這一指標(biāo)來劃分,避免出現(xiàn)部分管護人員工作量大、工作過于艱巨,而部分人工作量達不到最低標(biāo)準(zhǔn)的不均衡現(xiàn)象。
3.崗位類型。貴州省目前的生態(tài)管護崗位類型仍停留在單一的巡山、護林工作,貧困農(nóng)戶參與護林工作時收入來源單一,微薄,這是造成工作積極性低下的主要原因。設(shè)置生態(tài)管護崗位時,可積極探索“一崗多職”的崗位模式,除了日常的管護工作外,還可讓貧困戶參與到公路養(yǎng)護、河流清理等工作當(dāng)中,實行山水草林一體化管理,在提高貧困戶收入的同時,還可提升工作積極性和熱情[8]。其次,讓管護人員多渠道的參與到林業(yè)產(chǎn)業(yè)扶貧的其它項目,如工作之余參與到農(nóng)產(chǎn)品的種植和采摘工作提高管護人員工資收入,穩(wěn)定生態(tài)護林隊伍。
4.崗位對象。選聘生態(tài)管護崗位對象時,要嚴(yán)格規(guī)范選聘程序,確保每一位管護人員都從建檔立卡貧困人口當(dāng)中產(chǎn)生,崗位數(shù)量要像重點保護生態(tài)區(qū)和深度貧困地區(qū)傾斜,對于家庭確實困難、管護任務(wù)艱巨的管護人員可適當(dāng)提高工資,確保生態(tài)補償扶貧的惠民政策落到實處。
5.崗位管理。管理護林崗位,要加強生態(tài)管護人員日常考核監(jiān)管,落實生態(tài)管護人員巡查日記制度,規(guī)范巡查記錄,規(guī)范“一林一員”巡林制度,特別在森林防火期,生態(tài)管護人員要不間斷地開展巡山護林工作,提醒進入林區(qū)的人員和車輛注意森林防火,如發(fā)現(xiàn)火情等情況及時報告,同時確保生態(tài)管護人員的巡護安全。此外,在對貧困戶的工作績效考核時,根據(jù)各州、市、縣不同的特殊地理條件和其它客觀條件設(shè)置具體的工作考核指標(biāo),重點考核管護人員的管護面積和管護效果,實現(xiàn)護林工作責(zé)任到人制度,提高管護人員工作積極性,杜絕消極怠工。
中國共產(chǎn)黨貴州省第十二次代表大會上,貴州省委省政府提出在大扶貧、大數(shù)據(jù)兩大戰(zhàn)略行動基礎(chǔ)上,提出大生態(tài)戰(zhàn)略行動,聚力生態(tài)大格局與大數(shù)據(jù)大格局的共融共通,大數(shù)據(jù)助力大生態(tài)使林業(yè)發(fā)展邁向信息化,牢牢守住貴州省發(fā)展和生態(tài)兩條底線。
1.大數(shù)據(jù)精準(zhǔn)監(jiān)督人員管理。運用大數(shù)據(jù)技術(shù)實現(xiàn)林業(yè)部門管理中心與一線管護人員之間建立實時互動的信息通道,管理中心將管護區(qū)域、管護責(zé)任、管護人員的信息錄入系統(tǒng),通過智能終端可以實時跟蹤,定位管護人員的準(zhǔn)確位置,查詢行進軌跡,記錄管護行為,實現(xiàn)立體監(jiān)測,此外軌跡定位還可以為管護人員的人身安全提供保障。管護人員利用智能終端可及時將巡護監(jiān)測的數(shù)據(jù),包括現(xiàn)場圖片、視頻、位置等上傳至終端,為科學(xué)決策提供數(shù)據(jù)資源支撐,提高管護效率。其次,利用大數(shù)據(jù)技術(shù)科學(xué)劃分管護區(qū)域,精準(zhǔn)追責(zé)問責(zé),對于所負責(zé)或分管的領(lǐng)域的“樹木”出現(xiàn)問題的,要追究每一個管護主體的管護責(zé)任。
2.大數(shù)據(jù)精準(zhǔn)林業(yè)動態(tài)管理。通過應(yīng)用野外視頻監(jiān)控、無人機,高分辨率衛(wèi)星遙感影像等多種先進技術(shù),與全體管護人員手持智能終端相結(jié)合的新模式,實現(xiàn)數(shù)據(jù)信息的采集,對野外視頻監(jiān)控系統(tǒng)、智能巡護系統(tǒng)、地理信息系統(tǒng)、綜合辦公系統(tǒng),基于互聯(lián)網(wǎng)進行融合,提高火災(zāi)預(yù)警能力,全面提升森林管護的野外監(jiān)控管理和防災(zāi)指揮調(diào)度信息化水平,以保護區(qū)資源數(shù)據(jù)庫為基礎(chǔ)集成統(tǒng)一的綜合應(yīng)用大數(shù)據(jù)平臺,實現(xiàn)林業(yè)管理科學(xué)化、智慧化,推進管護人員工作智能化,減輕工作量,提升管護效率。
貴州省依托“三大戰(zhàn)略”,堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展,生態(tài)文明建設(shè)取得了重大進展和明顯成效,良好生態(tài)環(huán)境成為貴州的發(fā)展優(yōu)勢和競爭優(yōu)勢,以大力發(fā)展林業(yè)產(chǎn)業(yè)作為推進產(chǎn)業(yè)扶貧的重要抓手,發(fā)揮了林業(yè)經(jīng)濟在助推農(nóng)民增收中的重要作用。但在生態(tài)補償扶貧特別是貧困戶參與生態(tài)管護這一塊還有很大的進步空間,本文就貧困戶參與生態(tài)管護現(xiàn)存的問題做了闡述,針對這些問題提出了一些見解與看法。只有妥善處理好生態(tài)與脫貧之間的關(guān)系,才能依靠生態(tài)資源打造可持續(xù)發(fā)展的綠色經(jīng)濟,依靠“生態(tài)”這一天然優(yōu)勢擺脫貧困、順利邁入小康社會。