貴州省貧困農(nóng)戶參與生態(tài)管護的問題及其治理

（貴州大學 公共管理學院，貴州 貴陽 550025）

一、引言

貧困人口多、貧困面大，石漠化嚴重、生態(tài)環(huán)境脆弱，這是貴州省發(fā)展進程中必然面對的現(xiàn)實難題，為了守住發(fā)展和生態(tài)兩條底線，實現(xiàn)生態(tài)保護與精準脫貧雙贏，省林業(yè)局明確規(guī)定必須在建檔立卡貧困人口中選聘生態(tài)管護人員，且1 戶建檔立卡貧困家庭只能選聘1 名生態(tài)管護人員，實現(xiàn)“一人護林，全家脫貧”的模式。自2016 年建立生態(tài)管護人員制度以來，從建檔立卡貧困戶中選聘6 萬人作為生態(tài)管護人員，到2020 年貴州省生態(tài)管護人員規(guī)模達10 萬人，帶動建檔立卡貧困戶5.2 萬戶、20萬人脫貧。貴州省森林火災受害率比生態(tài)管護人員政策實施前下降了93.4%，全省森林面積、森林覆蓋率由森林生態(tài)系統(tǒng)服務功能價值等都得到了明顯的提升[1]。但現(xiàn)實存在的問題同樣不容忽視，作為生態(tài)補償扶貧的“主力軍”，治理好貧困戶參與生態(tài)管護崗位存在的問題不僅對貴州省全面決勝脫貧攻堅工作至關重要，更重要能促進林業(yè)生態(tài)資源轉換為貴州最大的綠色資本、龐大的綠色產(chǎn)業(yè)和可持續(xù)發(fā)展的綠色經(jīng)濟。

二、貧困農(nóng)戶參與生態(tài)管護存在的問題

（一）工作任務艱巨

根據(jù)《貴州省生態(tài)扶貧實施方案（2017—2020年）》要求，到2020 年全省生態(tài)管護人員森林資源管護隊伍總規(guī)模達9.67 萬人，人均管護森林面積穩(wěn)定在1 500 畝，管護員森林管護面積寬，工作量大。其次貴州地貌屬于中國西南部高原山地，平均海拔在1 100 米左右，其中92.5%的面積為山地和丘陵，山脈眾多，地勢險峻這一客觀事實無疑加大了管護員的工作難度，管護員巡查完自己所管轄的森林區(qū)域往往需要兩到三天時間，除了在深山老林中巡查可能發(fā)生的意外之外，更重要是面對大山的孤獨感，往往兩三天見不到一個人，說不上一句話。此外，護林工作中遇到的最大難題來自“人為”，除了在火災高峰期要防止人為森林火災以外，如有突發(fā)事件，半夜都要上山去阻止“盜伐者”，工作時間不規(guī)律、任務重是客觀存在的普遍現(xiàn)象。

（二）工作效率低下

首先，參與生態(tài)管護的工作人員全部從貴州省建檔立卡的貧困戶當中選取，管護人員大多年齡大、文化水平不高，多數(shù)是初中以下文憑，甚至存在文盲現(xiàn)象，護林水平參差不齊，對相關的林業(yè)政策法規(guī)理解不透徹，遇到緊急突發(fā)事件處理方式不成熟，在日常工作中會走很多不必要的彎路。其次，多數(shù)管護人員都是符合條件直接選聘上崗，缺乏必要的專業(yè)素質技能培訓，在工作中遇到林業(yè)專業(yè)技術問題時手足無措，即使在培訓時，遇到新知識、新方法、新技術也難以接受，或是不能應用到工作實際當中[2]。最后，部分管護人員責任感不強、工作散漫，工作期間有串崗、離崗、玩游戲、看視頻，遲到、早退或無故曠工等不良現(xiàn)象發(fā)生，甚至有管護人員利用職務之便“吃、拿、要”，嚴重影響正常工作秩序，造成森林管護工作效率低下。

（三）積極性有待提高

按照《貴州省管護人員管理規(guī)定》，生態(tài)管護人員履行了相應職責，經(jīng)考核合格后，一人一年得到共計一萬元的津貼。因管護人員全部來自建檔立卡貧困人口，家庭沒有其它的經(jīng)濟來源，單單依靠這點工資難以養(yǎng)家糊口，管護人員會把精力放在其它收入渠道上，久而久之會影響管護人員的工作積極性。其次，一部分管護人員意識不到生態(tài)護林的重要性，只有應付檢查時管護工作才被動開展，沒把生態(tài)護林當作一項光榮使命，反而看作是肩上的負擔，工作熱情不高。最后，林業(yè)部門缺乏對管護人員具體的績效考核指標制度，帶給管護人員一種錯誤的引導：工作做與不做都一樣，形成一種消極怠工態(tài)度[3]。

（四）管理難度大

按照規(guī)定，每位管護人員的管護面積約1 500 畝左右，管護面積大，且巡山?jīng)]有固定線路，加之林業(yè)部門力量有限，對管護人員的工作監(jiān)督管理不到位。其次護林隊伍是一個龐大、復雜的群體，不同的文化水平和家庭困難程度使得林業(yè)部門無法用一套統(tǒng)一的培訓、監(jiān)督規(guī)定和辦法去管理管護人員。且管護人員都是從建檔立卡貧困人口當中選聘，少部分貧困戶思想里的“窮根”也會影響到護林工作的管理，在面對難度稍大的規(guī)定和要求持一種抵觸情緒，不愿意付出努力去改變目前的困境，這種“等、靠、要”的思想會嚴重阻礙林業(yè)部門的管理工作。

（五）生態(tài)管護崗位持續(xù)性難以保障

貴州省參與生態(tài)管護的管護人員全部選聘于建檔立卡的貧困人口，當2020 年脫貧攻堅工作結束后，這部分生態(tài)管護崗位是否還繼續(xù)存在、崗位選聘的規(guī)章制度有沒有變化、后續(xù)所需資金有沒有保障等問題都是現(xiàn)實存在的。且在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略計劃中，這部分崗位對鄉(xiāng)村發(fā)展發(fā)揮著什么職能，這些問題在設計后續(xù)的延續(xù)政策中還需要著重考慮。

三、貧困農(nóng)戶參與生態(tài)管護的治理措施

（一）構建生態(tài)管護可持續(xù)發(fā)展動力機制

構建生態(tài)管護可持續(xù)發(fā)展動力機制，首先要明確動力來源，生態(tài)管護涉及不同的行為主體，包括林業(yè)部門、村組織、貧困農(nóng)戶等，總體來看，生態(tài)管護可持續(xù)發(fā)展動力來源主要有：脫貧驅動、生態(tài)驅動和發(fā)展驅動。

1.脫貧驅動。貧困戶脫貧致富是生態(tài)補償扶貧的主要目標之一，也是生態(tài)管護可持續(xù)發(fā)展的動力來源，無論是政府號召實施生態(tài)補償脫貧，還是貧困農(nóng)戶參與生態(tài)管護崗位行為，其主要驅動力量就是實現(xiàn)行動主體利益最大化[4]。對于政府來說，減少貧困人口，提高人民生活幸福指數(shù)是主要的動力源泉，而貧困農(nóng)戶的動力直接來源于擺脫貧困的強烈愿望。政府要充分激發(fā)貧困農(nóng)戶的脫貧內生性動力[5]。首先通過“扶志”擺脫“意識貧困”，斬除貧困戶思想里的窮根，擺脫“貧困文化”，在參與生態(tài)管護工作時，用積極的心態(tài)迎難而上。其次，通過“扶智”擺脫“能力貧困”，通過扶知識、扶技術、扶思想讓貧困農(nóng)戶掌握林業(yè)相關技術知識，掌握面對突發(fā)事件的應急能力，對自己的管護工作做一個長遠的規(guī)劃[6]。

2.生態(tài)驅動。貴州省始終檢查生態(tài)扶貧和產(chǎn)業(yè)脫貧結合發(fā)展。重要生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)脆弱區(qū)，往往也是貧困人口集中區(qū)，是精準脫貧和污染防治兩大攻堅戰(zhàn)的共同戰(zhàn)場。要積極探索讓生態(tài)效益轉化為經(jīng)濟效益的綠色發(fā)展路徑，完善生態(tài)補償機制，增強地方造血功能。加大貧困地區(qū)生態(tài)建設保護和修復力度，增加對重點生態(tài)功能區(qū)轉移支付，促進貧困人口在生態(tài)建設保護修復中增收脫貧、穩(wěn)定致富[7]。其次要通過宣傳、培訓、講座等形式讓管護人員領悟到保護生態(tài)的重要性，了解自己的這份工作崗位絕不只是單單的政府扶持貧困人口的措施，在生態(tài)管護這個過程中，他們也是森林的護衛(wèi)者，增加其社會責任感，履行好社會賦予其使命，在擺脫貧困中不斷增強保護生態(tài)、愛護環(huán)境的自覺性和主動性。

3.發(fā)展驅動。構建生態(tài)管護可持續(xù)發(fā)展的動力機制，最重要的是如何實現(xiàn)貧困戶參與生態(tài)管護的后續(xù)發(fā)展問題，除了要規(guī)范好管護人員前期的選聘工作外，政府、林業(yè)部門、村組織及貧困戶個人更要高度重視上崗后續(xù)的發(fā)展問題，政府部門可通過一些政策紅利吸引社會組織和企業(yè)也參與到管護工作的后續(xù)建設中，更重要的是要增強貧困戶的脫貧意識，不斷激發(fā)其脫貧內生性動力，積極參與到護林工作中，實現(xiàn)生態(tài)管護工作的的可持續(xù)發(fā)展。

（二）優(yōu)化生態(tài)管護崗位設置

生態(tài)崗位設置合理與否關乎整個生態(tài)補償扶貧工作的成敗，設置生態(tài)管護崗位綜合考慮崗位定位、崗位規(guī)模、崗位類型、崗位對象及崗位管理，爭取做到生態(tài)+脫貧效益最大化。

1.崗位定位。生態(tài)管護崗位定位應緊緊圍繞“生態(tài)優(yōu)先、兼顧扶貧”的原則，要嚴格按照生態(tài)管護的實際需求設置崗位，絕不可因為脫貧指標而虛設崗位，造成人力資源和資金的雙重浪費，造成因利用生態(tài)補償脫貧快速脫貧而脫貧不持續(xù)、不穩(wěn)定等現(xiàn)象。要做到“因事設崗”而非“因人設崗”避免因盲目設崗而管護區(qū)域、面積不平衡等矛盾現(xiàn)象出現(xiàn)，貴州省堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的發(fā)展戰(zhàn)略，要與建設國家生態(tài)文明試驗區(qū)緊密結合，進一步加大生態(tài)建設保護和修復力度，促進貧困人口在生態(tài)建設保護修復中增收脫貧、穩(wěn)定致富，在擺脫貧困中不斷增強保護生態(tài)、愛護環(huán)境的自覺性和主動性，實現(xiàn)百姓富和生態(tài)美的有機統(tǒng)一。

2.崗位規(guī)模。根據(jù)《貴州省生態(tài)扶貧實施方案（2017—2020 年）》，到2020 年全省生態(tài)管護人員森林資源管護隊伍總規(guī)模達10 萬人，人均管護森林面積穩(wěn)定在1 500 畝以內，在實際的崗位規(guī)模設置上，應該根據(jù)生態(tài)受損程度、生態(tài)管理難度、生態(tài)管理任務量來確定具體的管護區(qū)域，而不單單只是依靠平均管護面積這一指標來劃分，避免出現(xiàn)部分管護人員工作量大、工作過于艱巨，而部分人工作量達不到最低標準的不均衡現(xiàn)象。

3.崗位類型。貴州省目前的生態(tài)管護崗位類型仍停留在單一的巡山、護林工作，貧困農(nóng)戶參與護林工作時收入來源單一，微薄，這是造成工作積極性低下的主要原因。設置生態(tài)管護崗位時，可積極探索“一崗多職”的崗位模式，除了日常的管護工作外，還可讓貧困戶參與到公路養(yǎng)護、河流清理等工作當中，實行山水草林一體化管理，在提高貧困戶收入的同時，還可提升工作積極性和熱情[8]。其次，讓管護人員多渠道的參與到林業(yè)產(chǎn)業(yè)扶貧的其它項目，如工作之余參與到農(nóng)產(chǎn)品的種植和采摘工作提高管護人員工資收入，穩(wěn)定生態(tài)護林隊伍。

4.崗位對象。選聘生態(tài)管護崗位對象時，要嚴格規(guī)范選聘程序，確保每一位管護人員都從建檔立卡貧困人口當中產(chǎn)生，崗位數(shù)量要像重點保護生態(tài)區(qū)和深度貧困地區(qū)傾斜，對于家庭確實困難、管護任務艱巨的管護人員可適當提高工資，確保生態(tài)補償扶貧的惠民政策落到實處。

5.崗位管理。管理護林崗位，要加強生態(tài)管護人員日常考核監(jiān)管，落實生態(tài)管護人員巡查日記制度，規(guī)范巡查記錄，規(guī)范“一林一員”巡林制度，特別在森林防火期，生態(tài)管護人員要不間斷地開展巡山護林工作，提醒進入林區(qū)的人員和車輛注意森林防火，如發(fā)現(xiàn)火情等情況及時報告，同時確保生態(tài)管護人員的巡護安全。此外，在對貧困戶的工作績效考核時，根據(jù)各州、市、縣不同的特殊地理條件和其它客觀條件設置具體的工作考核指標，重點考核管護人員的管護面積和管護效果，實現(xiàn)護林工作責任到人制度，提高管護人員工作積極性，杜絕消極怠工。

（三）大數(shù)據(jù)助力生態(tài)管護工作

中國共產(chǎn)黨貴州省第十二次代表大會上，貴州省委省政府提出在大扶貧、大數(shù)據(jù)兩大戰(zhàn)略行動基礎上，提出大生態(tài)戰(zhàn)略行動，聚力生態(tài)大格局與大數(shù)據(jù)大格局的共融共通，大數(shù)據(jù)助力大生態(tài)使林業(yè)發(fā)展邁向信息化，牢牢守住貴州省發(fā)展和生態(tài)兩條底線。

1.大數(shù)據(jù)精準監(jiān)督人員管理。運用大數(shù)據(jù)技術實現(xiàn)林業(yè)部門管理中心與一線管護人員之間建立實時互動的信息通道，管理中心將管護區(qū)域、管護責任、管護人員的信息錄入系統(tǒng)，通過智能終端可以實時跟蹤，定位管護人員的準確位置，查詢行進軌跡，記錄管護行為，實現(xiàn)立體監(jiān)測，此外軌跡定位還可以為管護人員的人身安全提供保障。管護人員利用智能終端可及時將巡護監(jiān)測的數(shù)據(jù)，包括現(xiàn)場圖片、視頻、位置等上傳至終端，為科學決策提供數(shù)據(jù)資源支撐，提高管護效率。其次，利用大數(shù)據(jù)技術科學劃分管護區(qū)域，精準追責問責，對于所負責或分管的領域的“樹木”出現(xiàn)問題的，要追究每一個管護主體的管護責任。

2.大數(shù)據(jù)精準林業(yè)動態(tài)管理。通過應用野外視頻監(jiān)控、無人機，高分辨率衛(wèi)星遙感影像等多種先進技術，與全體管護人員手持智能終端相結合的新模式，實現(xiàn)數(shù)據(jù)信息的采集，對野外視頻監(jiān)控系統(tǒng)、智能巡護系統(tǒng)、地理信息系統(tǒng)、綜合辦公系統(tǒng)，基于互聯(lián)網(wǎng)進行融合，提高火災預警能力，全面提升森林管護的野外監(jiān)控管理和防災指揮調度信息化水平，以保護區(qū)資源數(shù)據(jù)庫為基礎集成統(tǒng)一的綜合應用大數(shù)據(jù)平臺，實現(xiàn)林業(yè)管理科學化、智慧化，推進管護人員工作智能化，減輕工作量，提升管護效率。

四、小結

貴州省依托“三大戰(zhàn)略”，堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，生態(tài)文明建設取得了重大進展和明顯成效，良好生態(tài)環(huán)境成為貴州的發(fā)展優(yōu)勢和競爭優(yōu)勢，以大力發(fā)展林業(yè)產(chǎn)業(yè)作為推進產(chǎn)業(yè)扶貧的重要抓手，發(fā)揮了林業(yè)經(jīng)濟在助推農(nóng)民增收中的重要作用。但在生態(tài)補償扶貧特別是貧困戶參與生態(tài)管護這一塊還有很大的進步空間，本文就貧困戶參與生態(tài)管護現(xiàn)存的問題做了闡述，針對這些問題提出了一些見解與看法。只有妥善處理好生態(tài)與脫貧之間的關系，才能依靠生態(tài)資源打造可持續(xù)發(fā)展的綠色經(jīng)濟，依靠“生態(tài)”這一天然優(yōu)勢擺脫貧困、順利邁入小康社會。