“三權(quán)分置”制度背景下農(nóng)地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀、問題及優(yōu)化路徑研究

（貴州大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，貴州 貴陽 550025）

一、引言

中國是一個(gè)典型的農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中具有基礎(chǔ)性地位，據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局2017 年發(fā)布的中國人口數(shù)量統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，全國農(nóng)村人口數(shù)量為5.77 億左右，占比41.48%，這就決定了我國必須重視“三農(nóng)”發(fā)展。眾所周知，土地是農(nóng)戶重要的生計(jì)資本，是進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的重要載體，是農(nóng)民生活來源的基本保障，也是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的基礎(chǔ)和前提。在實(shí)施家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營體制改革以前，我國農(nóng)業(yè)發(fā)展十分落后，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率很低，工農(nóng)業(yè)間存在明顯的剪刀差，農(nóng)村地區(qū)更是處于一種極度貧困的狀態(tài)，很多農(nóng)村家庭連基本的溫飽問題都難以解決。黨的十一屆三中全會(huì)以后，隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革的推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)了土地所有權(quán)和承包權(quán)相分離，農(nóng)民群眾獲得了土地承包經(jīng)營權(quán)后，極大地調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，促進(jìn)了勞動(dòng)生產(chǎn)率的提高，從根本上改善了廣大農(nóng)民群眾的生活狀況，同時(shí)還為工業(yè)和服務(wù)業(yè)的發(fā)展提供了大量的原材料和釋放出大量的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，為我國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展做出了突出貢獻(xiàn)。隨著我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，可以看到“兩權(quán)分離”的農(nóng)地制度已不在適應(yīng)新時(shí)代農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的發(fā)展，它的功能和發(fā)展動(dòng)能已充分釋放，制度紅利也開始逐漸衰退，為了促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展，新一輪農(nóng)村土地制度改革勢(shì)在必行。于是在黨的十八屆三中全會(huì)上拉開了“三權(quán)分置”農(nóng)地制度改革的序幕，即在落實(shí)土地集體所有權(quán)基礎(chǔ)上，穩(wěn)定承包權(quán)，放活土地經(jīng)營權(quán)[1]，允許承包地在農(nóng)民間自由流轉(zhuǎn)，“三權(quán)分置”是我國農(nóng)地在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制之后的又一重大制度變革，是對(duì)上一輪農(nóng)地基本經(jīng)營制度的繼承和發(fā)展，2014 年以來，我國將“三權(quán)分置”作為新時(shí)期農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的基本方向。近年來，中央一號(hào)文件多次強(qiáng)調(diào)要不斷推進(jìn)農(nóng)村土地制度的不斷演進(jìn)與變革，推進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，是助力我國脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興的有利舉措。

二、當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀

當(dāng)前正是我國傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，何欣等（2016）[2]利用2013—2015 年29省農(nóng)戶調(diào)查數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，我國的農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)發(fā)展迅速，農(nóng)地的集中化趨勢(shì)明顯，農(nóng)地細(xì)碎化現(xiàn)象也得到了明顯改善。特別是在“三權(quán)分置”土地流轉(zhuǎn)政策正式提出以后，參與土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶數(shù)量越來越龐大，流轉(zhuǎn)規(guī)模越來越大，流轉(zhuǎn)方式也越來越多元化，不再局限于租賃、互換、借用等形式，新的農(nóng)地制度是在不觸動(dòng)農(nóng)戶承包權(quán)的前提下，通過經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)提高了土地的配置效率，并保障城市化進(jìn)程中農(nóng)民退回農(nóng)村的“安全閥”，在提高土地經(jīng)濟(jì)效率和發(fā)揮社會(huì)保障功能之間尋找到了新的平衡點(diǎn)，真正實(shí)現(xiàn)了土地的社會(huì)化配置和城鄉(xiāng)要素的雙向流動(dòng)。隨著土地流轉(zhuǎn)政策的不斷落實(shí)和推進(jìn)，各類工商資本和涉農(nóng)企業(yè)等新型經(jīng)營主體開始紛紛向農(nóng)村地區(qū)涌入，加入到土地流轉(zhuǎn)中去，將細(xì)碎、撂荒的土地資源進(jìn)行合理優(yōu)化配置，實(shí)現(xiàn)土地價(jià)值最大化，新型經(jīng)營主體進(jìn)入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域不僅為農(nóng)村發(fā)展帶去了高素質(zhì)專業(yè)人才，還把先進(jìn)的現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)廣泛應(yīng)用到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中去，不僅提高了勞動(dòng)產(chǎn)出率和資源利用率，又可以生產(chǎn)出綠色無公害安全農(nóng)產(chǎn)品以滿足大眾需求。可以發(fā)現(xiàn)，新型經(jīng)營主體的加入為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)提供了更大的發(fā)展動(dòng)能。

伴隨著我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化的快速發(fā)展，大量的農(nóng)村青年開始向城市集中，城市里良好的（教育、醫(yī)療、衛(wèi)生等）條件以及就業(yè)形式多樣化吸引了許多農(nóng)村人口，現(xiàn)在離土又離鄉(xiāng)、人地分離的現(xiàn)象在農(nóng)村地區(qū)十分普遍，他們選擇從事農(nóng)業(yè)以外的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，這為農(nóng)地“三權(quán)分置”政策的有效實(shí)施創(chuàng)造了有利條件。為了使閑置的、碎片化的土地得以充分利用，許多農(nóng)戶愿在進(jìn)一步保留土地承包權(quán)基礎(chǔ)上，流轉(zhuǎn)出土地承包經(jīng)營權(quán)，將其轉(zhuǎn)到善于經(jīng)營和管理的經(jīng)營者手中，激發(fā)土地的活力，發(fā)揮土地的最大價(jià)值和功能。隨著這種思想的轉(zhuǎn)變，土地流轉(zhuǎn)近幾年來在農(nóng)村地區(qū)也越來越普遍化，土地流轉(zhuǎn)面積和流轉(zhuǎn)效率不斷提高，規(guī)范有序的土地流轉(zhuǎn)使得廣大農(nóng)民群眾和新型經(jīng)營主體獲得了更大的利益。多年實(shí)踐也證明，土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營在優(yōu)化配置土地資源、改善農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、保障國家糧食安全、推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展、實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)增效和農(nóng)民增收方面發(fā)揮著不可替代的積極作用。

三、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中存在的問題

“三權(quán)分置”農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策是順應(yīng)新時(shí)代現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展要求而產(chǎn)生的必然產(chǎn)物，加快推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收的有效途徑，符合新農(nóng)村建設(shè)的需要，但在其流轉(zhuǎn)過程中也存在很多問題。

（一）部分農(nóng)民對(duì)土地流轉(zhuǎn)的認(rèn)知度不高

關(guān)于農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，部分農(nóng)民容易受到傳統(tǒng)小農(nóng)思想的影響，把土地視作安身立命的唯一依靠。首先，土地作為農(nóng)民重要的生計(jì)資本，是其生活來源的重要保障，盡管當(dāng)前大部分農(nóng)村勞動(dòng)力選擇外出務(wù)工、經(jīng)商或創(chuàng)業(yè)，有了相對(duì)穩(wěn)定的收入來源，但這對(duì)于大多數(shù)農(nóng)民來說并不是固定的職業(yè)，不能形成穩(wěn)定的預(yù)期收益，土地才是他們最可靠的生存保障，這就導(dǎo)致部分農(nóng)民不肯輕易放棄承包地經(jīng)營權(quán)而將其流轉(zhuǎn)給其他經(jīng)營主體。其次，大部分農(nóng)民群眾所受教育水平均在初中及以下，對(duì)農(nóng)村土地制度的了解不夠全面，一些老年人甚至從來沒有聽說過土地政策，存在嚴(yán)重的“惜土”觀念和農(nóng)本意識(shí)，對(duì)土地流轉(zhuǎn)所能帶來的經(jīng)濟(jì)效益也缺乏必要認(rèn)識(shí)，他們擔(dān)心流轉(zhuǎn)出去的承包地收不回來而影響自己對(duì)土地的使用，致使相當(dāng)一部分農(nóng)民對(duì)土地流轉(zhuǎn)帶有一定的抵觸情緒，寧肯粗放經(jīng)營或拋荒土地，也不愿讓渡土地經(jīng)營權(quán)，土地轉(zhuǎn)出的積極性較低，從而影響了土地的正常流轉(zhuǎn)。此外，一些基層干部對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的必要性和重要性缺乏認(rèn)識(shí)，對(duì)土地流轉(zhuǎn)政策解讀不夠深入，盧澤羽和陳曉萍（2015）[3]認(rèn)為，各級(jí)政府對(duì)土地流轉(zhuǎn)指導(dǎo)不力、宣傳不到位和協(xié)調(diào)服務(wù)差，是影響土地健康有序流轉(zhuǎn)的一個(gè)重要因素，嚴(yán)重阻礙了土地流轉(zhuǎn)的進(jìn)程和擾亂了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的正常秩序。

（二）土地流轉(zhuǎn)面積較小，流轉(zhuǎn)效率低

土地流轉(zhuǎn)表現(xiàn)出明顯的地域差異。受地形地勢(shì)、區(qū)位自然條件等影響，特別是在西南地區(qū)，多為高原山地，氣候條件惡劣，土地資源分散零碎，很難將碎片化的土地合理利用起來，造成了大量土地浪費(fèi)，只能把一部分比較集中的土地進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃。西部地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的普遍落后，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施和道路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金投入不足，嚴(yán)重制約了西南地區(qū)農(nóng)業(yè)機(jī)械化發(fā)展的持續(xù)推進(jìn)，發(fā)展規(guī)?；r(nóng)業(yè)有一定難度，造成了西部地區(qū)土地流轉(zhuǎn)面積小，流轉(zhuǎn)效率低的現(xiàn)狀。“三權(quán)分置”下農(nóng)地流轉(zhuǎn)依靠激活土地經(jīng)營權(quán)來提高要素配置效率，但激活土地經(jīng)營權(quán)必須與資本、技術(shù)、具有人力資本含量勞動(dòng)力等要素結(jié)合才能實(shí)現(xiàn)，西部地區(qū)在資源、人才、資本、市場(chǎng)等方面均不具備優(yōu)勢(shì)條件，因此，很少有工商資本或新型經(jīng)營主體在西南地區(qū)發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。從自身利益角度出發(fā)，一些商業(yè)資本和經(jīng)營主體更傾向于在東部的一些農(nóng)村地區(qū)投入充足的人力、物力和財(cái)力，相比于西部地區(qū)，東部地區(qū)土地流轉(zhuǎn)模式趨于成熟，流轉(zhuǎn)程序更加規(guī)范，更容易獲得發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的比較優(yōu)勢(shì)。

（三）土地流轉(zhuǎn)程序操作不規(guī)范

我國農(nóng)村是一個(gè)典型的“小圈子”社會(huì)，村民之間存在一種特殊親屬關(guān)系，形成了一張張關(guān)系網(wǎng)?；隈R克思農(nóng)地習(xí)俗元制度理論，可以清楚看到，這種農(nóng)地習(xí)俗元不會(huì)隨著社會(huì)的變遷而自然消失，反而會(huì)被村民們代代相傳。對(duì)于土地流轉(zhuǎn)，不同村落間也會(huì)形成自己的土地流轉(zhuǎn)習(xí)俗，當(dāng)前，土地流轉(zhuǎn)主要發(fā)生在親戚、熟人和鄰村之間，洪名勇（2013）[4]認(rèn)為這種農(nóng)地習(xí)俗元制度不僅會(huì)影響農(nóng)戶的經(jīng)濟(jì)生活生產(chǎn)，對(duì)人們的經(jīng)濟(jì)行為也發(fā)揮著持久的引導(dǎo)功能。在現(xiàn)實(shí)生活中，大部分農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)都是農(nóng)民在私底下自發(fā)、自愿進(jìn)行的，全程不需要村集體及第三方保證人參與，由于受教育程度低，農(nóng)民缺乏土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)法律知識(shí)，土地承包方與受讓方只需要達(dá)成口頭協(xié)議便可實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓，很少存在流轉(zhuǎn)雙方簽訂正式流轉(zhuǎn)合同的情況，對(duì)土地流轉(zhuǎn)過程具體細(xì)節(jié)缺少必要的確認(rèn)，這無疑增加了日后土地利益糾紛和侵權(quán)行為的發(fā)生。有些地方在進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)時(shí)雖然簽訂了合同，但簽訂程序是不規(guī)范的，合同條款本身也存在很多問題，如流轉(zhuǎn)價(jià)格、土地流轉(zhuǎn)期限、流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)利與義務(wù)等方面規(guī)定不明確，較模糊，為以后的經(jīng)濟(jì)糾紛埋下隱患。王鋒（2019）[5]通過對(duì)亳州市農(nóng)地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀分析得出，認(rèn)為在較大規(guī)模的土地流轉(zhuǎn)中，流轉(zhuǎn)主體模糊、還有相互錯(cuò)位的情況，嚴(yán)重影響土地的正常流轉(zhuǎn)。

（四）土地流轉(zhuǎn)過程中農(nóng)地非農(nóng)化現(xiàn)象嚴(yán)重

“三權(quán)分置”土地流轉(zhuǎn)政策的落實(shí)客觀上促進(jìn)了新型經(jīng)營主體和工商資本進(jìn)入了農(nóng)村地區(qū)，優(yōu)化了農(nóng)村土地資源，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。但受利益驅(qū)使，一些工商資本或?qū)I(yè)種植大戶通過參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)獲得土地承包經(jīng)營權(quán)后，出現(xiàn)了不少侵占農(nóng)民土地、擅自變更土地性質(zhì)的行為，企圖在農(nóng)用地上建工廠或者建房，最終導(dǎo)致了農(nóng)地“非農(nóng)化”和“商業(yè)化”問題，據(jù)農(nóng)業(yè)部2017 年調(diào)查統(tǒng)計(jì)，農(nóng)戶之間流轉(zhuǎn)土地中用于種糧比重占71.9%，而規(guī)模流入企業(yè)、業(yè)主的土地中用于種糧比重僅為6.4%，可見，當(dāng)前我國土地流轉(zhuǎn)過程中“非糧化”現(xiàn)象是比較明顯的。匡遠(yuǎn)配和劉洋（2018）[6]認(rèn)為，土地流轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)的“非糧化”和“非農(nóng)化”現(xiàn)象與土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營制度的初衷是相違背的，既不利于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營，也會(huì)威脅到國家糧食安全目標(biāo)。隨著城市化建設(shè)進(jìn)程的不斷加快，大量的農(nóng)村人口開始向城市集聚，這勢(shì)必會(huì)造成城市住房、交通的緊張，為了給城市建設(shè)騰出更廣闊的發(fā)展空間，地方政府及開發(fā)商紛紛向農(nóng)民征地，譚榮和曲福田（2006）[7]認(rèn)為城鎮(zhèn)化、工業(yè)化對(duì)土地資源的需求使得非農(nóng)化的擴(kuò)張成為一種必然。為了追求更大的商業(yè)價(jià)值，許多地方政府打著公共利益的幌子強(qiáng)制征收農(nóng)民的農(nóng)用土地，用于房地產(chǎn)開發(fā)、商業(yè)服務(wù)等盈利性項(xiàng)目建設(shè)，在整個(gè)征收過程中農(nóng)民是缺乏話語權(quán)的，根本沒有討價(jià)還價(jià)的余地，嚴(yán)重剝奪了被征地農(nóng)民的知情權(quán)和參與權(quán)。若不加制止地去改變農(nóng)用地的性質(zhì)和用途，進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)，不僅會(huì)破壞土地的自然生產(chǎn)力，損害土地質(zhì)量，減少耕地?cái)?shù)量，對(duì)中國的糧食安全也會(huì)形成巨大挑戰(zhàn)，難以實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)。

（五）基層政府對(duì)土地流轉(zhuǎn)的監(jiān)管力度不夠

在目前我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中，地方政府監(jiān)管不力的現(xiàn)象屢見不鮮。一般來說，基層政府是農(nóng)民利益的代表者和農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)者，但是隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，某些基層干部為了突出政績(jī)或貪圖某些利益，急于追求土地流轉(zhuǎn)績(jī)效指標(biāo)，往往會(huì)不顧農(nóng)民群眾利益而采取強(qiáng)制方式逼迫農(nóng)民轉(zhuǎn)讓出自家土地，一些基層干部甚至將農(nóng)民的流轉(zhuǎn)土地當(dāng)作謀求私利的工具，如越權(quán)批地、未批先征、未批先用以及低價(jià)向一些工商企業(yè)供應(yīng)土地以吸引投資，只顧追求眼前的、片面的經(jīng)濟(jì)效益，完全違背了土地流轉(zhuǎn)應(yīng)堅(jiān)持依法自愿有償原則，這不僅損害廣大農(nóng)民群眾的根本利益，也極大地影響到了我國土地流轉(zhuǎn)工作的正常有序開展。

四、加快推進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的優(yōu)化路徑

（一）加大對(duì)土地流轉(zhuǎn)政策的宣傳力度

土地流轉(zhuǎn)是關(guān)乎億萬農(nóng)民切身利益的一項(xiàng)長(zhǎng)期性土地政策，“三權(quán)分置”下農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的核心就是要維護(hù)農(nóng)民權(quán)益，促進(jìn)農(nóng)民增收，改善農(nóng)民生活質(zhì)量，只有以保護(hù)農(nóng)民權(quán)益為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，才能推進(jìn)農(nóng)村土地健康有序流轉(zhuǎn)?！叭龣?quán)分置”制度是農(nóng)村土地改革的重大制度創(chuàng)新，作為一項(xiàng)新政策，相當(dāng)一部分基層干部及農(nóng)民群眾對(duì)土地政策的內(nèi)容和相關(guān)規(guī)定的理解程度有限。因此，我們可以通過電視臺(tái)、廣播、開村民大會(huì)以及入戶座談等方式廣泛宣傳土地流轉(zhuǎn)的優(yōu)勢(shì)以及帶來的經(jīng)濟(jì)效益，讓農(nóng)民更進(jìn)一步了解政策，熟悉政策，消除農(nóng)民的不必要的擔(dān)憂，讓廣大干部群眾開闊眼界，解放思想，認(rèn)識(shí)到土地不僅僅是一項(xiàng)保障農(nóng)民基本生活的生產(chǎn)資料，更是一筆可以以地生財(cái)?shù)呢?cái)富。為了提高農(nóng)民參與土地流轉(zhuǎn)的主動(dòng)性和積極性，可以大力宣傳土地流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)農(nóng)民增收的典型案例，讓農(nóng)戶真切體會(huì)到土地流轉(zhuǎn)所帶來的經(jīng)濟(jì)效益。因?yàn)橹挥挟?dāng)農(nóng)戶全面了解土地流轉(zhuǎn)相關(guān)政策，認(rèn)識(shí)到土地流轉(zhuǎn)的重要性，才會(huì)更加積極主動(dòng)參與到土地流轉(zhuǎn)中去。

（二）落實(shí)相關(guān)政策，加快推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)范工作

由于我國目前的土地流轉(zhuǎn)合同中存在很多模糊且缺乏實(shí)際操作性的法律規(guī)定且相當(dāng)一部分農(nóng)民法律意識(shí)比較淡薄，為了避免土地流轉(zhuǎn)中產(chǎn)生損害農(nóng)民權(quán)益的不法行為，相關(guān)部門要建立健全土地流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)，加強(qiáng)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的規(guī)范化建設(shè)，提高管理服務(wù)質(zhì)量?？筛鶕?jù)不同區(qū)域農(nóng)戶的實(shí)際情況，為承包農(nóng)戶擬定正規(guī)合法的土地流轉(zhuǎn)合同范本，在合同中要明確土地流轉(zhuǎn)價(jià)格、流轉(zhuǎn)面積、土地流轉(zhuǎn)期限以及流轉(zhuǎn)主體雙方的權(quán)利與義務(wù)等內(nèi)容，給農(nóng)戶普及關(guān)于土地流轉(zhuǎn)方面的法律法規(guī)知識(shí)，引導(dǎo)廣大農(nóng)民群眾在進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)時(shí)要重視土地流轉(zhuǎn)合同的簽訂，并要求合同雙方依法辦事，嚴(yán)格遵守合同中的規(guī)定，切實(shí)履行合同中的義務(wù)，實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)的有序推進(jìn)。村集體擁有土地所有權(quán)，理應(yīng)對(duì)參與土地流轉(zhuǎn)的工商資本和新型經(jīng)營主體進(jìn)行嚴(yán)格審查，發(fā)揮自身的監(jiān)管職能，為承包地農(nóng)戶營造一個(gè)公平、公開、公正的土地流轉(zhuǎn)環(huán)境。

（三）加快推進(jìn)對(duì)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的培育

發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)需要注入現(xiàn)代化生產(chǎn)要素，引入現(xiàn)代生產(chǎn)要素的主體就是新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，洪銀興和王榮（2019）[8]認(rèn)為“三權(quán)分置”不只是要加快推進(jìn)土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，選擇好的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體也至關(guān)重要，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體是促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的核心主體，是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的骨干力量。培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體是推進(jìn)分散小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接的關(guān)鍵所在，洪名勇和何玉鳳（2020）[9]的研究表明，農(nóng)村“領(lǐng)頭羊”的經(jīng)濟(jì)行為會(huì)不自覺地影響到小農(nóng)戶的決策行為，小農(nóng)戶的土地流轉(zhuǎn)行為會(huì)受到種植大戶、村干部與黨員等“領(lǐng)頭羊”的影響[8]。與以前的種田能手和種糧大戶相比，新型經(jīng)營主體擁有豐富的專業(yè)知識(shí)、強(qiáng)大的創(chuàng)新能力和抗風(fēng)險(xiǎn)能力、高效的管理能力和充裕的資金來發(fā)展具有規(guī)模效應(yīng)的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)?？傊滦娃r(nóng)業(yè)經(jīng)營主體在幫助農(nóng)民增收、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和新農(nóng)村建設(shè)方面發(fā)揮了重要作用，因此，各級(jí)政府要積極出臺(tái)各項(xiàng)優(yōu)惠補(bǔ)貼政策，在資金、制度、政策等方面給予鼓勵(lì)和扶持，為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的培育和健康成長(zhǎng)創(chuàng)造有利條件。

（四）建立健全土地流轉(zhuǎn)管理機(jī)制

土地作為農(nóng)業(yè)發(fā)展最基本的生產(chǎn)資料，是農(nóng)民最重要的生活來源，是農(nóng)村穩(wěn)定與發(fā)展的基礎(chǔ)，各級(jí)政府及農(nóng)業(yè)部門要加大土地流轉(zhuǎn)的監(jiān)管力度，嚴(yán)禁新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體或工商企業(yè)擅自改變土地的性質(zhì)和用途，占用農(nóng)用地開展非農(nóng)建設(shè)。在“三權(quán)分置”制度改革背景下，大量農(nóng)村土地得以順利流轉(zhuǎn)，離不開廣大農(nóng)民群眾的積極參與，盡管當(dāng)前許多農(nóng)村青年離土出村，選擇進(jìn)城務(wù)工、經(jīng)商或創(chuàng)業(yè)，對(duì)他們來說這并不是穩(wěn)定的收入，若隨便將土地交由其他經(jīng)營主體經(jīng)營，可能會(huì)面臨著失地風(fēng)險(xiǎn)，最終失去生存的基本保障。因此，要建立健全土地流轉(zhuǎn)管理機(jī)制和不斷完善承包地基本經(jīng)營制度。另外，做好土地確權(quán)工作，加快對(duì)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)登記證的發(fā)放，這對(duì)促進(jìn)農(nóng)村土地的規(guī)范流轉(zhuǎn)以及實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增效會(huì)起到一個(gè)積極的引導(dǎo)作用。要讓農(nóng)民充分享受土地制度改革帶來的紅利，切實(shí)維護(hù)好農(nóng)戶合法權(quán)益不受侵害，讓土地流轉(zhuǎn)真正成為實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增效、改善生活質(zhì)量的重要方式，從而實(shí)現(xiàn)整個(gè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的持續(xù)健康發(fā)展。

（五）健全農(nóng)村社會(huì)保障制度

各地政府在積極推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的進(jìn)程中，要重視保護(hù)農(nóng)民的權(quán)益，對(duì)于主動(dòng)將承包土地出租或轉(zhuǎn)讓出去的農(nóng)戶，政府應(yīng)給予相應(yīng)的資金補(bǔ)貼，用以保障農(nóng)民的基本生活，以解決他們基本生存的后顧之憂；同時(shí)，國家應(yīng)不斷完善農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和最低生活保障制度，國家財(cái)政要進(jìn)行相應(yīng)的資金支持，穩(wěn)步提升農(nóng)民醫(yī)療報(bào)銷比例，增加農(nóng)民養(yǎng)老金的數(shù)額，提高低收入者收入，擴(kuò)大農(nóng)村社會(huì)保障制度的覆蓋范圍，簡(jiǎn)化報(bào)銷程序，從而進(jìn)一步提高農(nóng)民繳納醫(yī)療保險(xiǎn)和養(yǎng)老保險(xiǎn)的積極性和主動(dòng)性，真正實(shí)現(xiàn)廣大農(nóng)民群眾“生有所靠，病有所醫(yī)，老有所養(yǎng)”的美好愿望；對(duì)于具備勞動(dòng)能力的青壯年，政府應(yīng)加快推進(jìn)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)第二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，為中青年勞動(dòng)力提供足夠的就業(yè)崗位，提高農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的就業(yè)率；此外，對(duì)于城市農(nóng)民工的社會(huì)保障問題，也應(yīng)納入到農(nóng)村社會(huì)保障制度中，健全農(nóng)民工勞動(dòng)權(quán)益保護(hù)機(jī)制，落實(shí)農(nóng)民工與城鎮(zhèn)職工平等就業(yè)制度；同時(shí)要解決好進(jìn)城農(nóng)民工子女教育問題，通過戶籍制度改革，實(shí)現(xiàn)進(jìn)城務(wù)工子女與城市學(xué)生在學(xué)費(fèi)和學(xué)習(xí)活動(dòng)上的“一視同仁”，不斷促進(jìn)城鄉(xiāng)之間的教育公平。完備、高標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村社會(huì)保障制度是推動(dòng)農(nóng)村土地規(guī)范有序流轉(zhuǎn)的加速器。