生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制：促進(jìn)綠色和均衡發(fā)展的重要政策工具

靳樂山

經(jīng)過40多年的改革開放，中國人均國民總收入總體達(dá)到中等偏上收入國家水平，經(jīng)濟(jì)已轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，人民群眾對美好生活品質(zhì)的要求日益提升;國際上單邊主義、保護(hù)主義上升，新冠肺炎疫情的暴發(fā)等情況都促使我國更堅(jiān)定地堅(jiān)持創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念，推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展。

生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償（生態(tài)補(bǔ)償）是生態(tài)保護(hù)受益方以資金、項(xiàng)目、技術(shù)和政策等方式，給予生態(tài)保護(hù)提供方以補(bǔ)償?shù)臋C(jī)制。當(dāng)生態(tài)保護(hù)受益方是廣大的區(qū)域或不特定的人群時，地方政府或者中央政府代表受益方給予生態(tài)保護(hù)者以補(bǔ)償。我國自1999年實(shí)施退耕還林工程以來，生態(tài)補(bǔ)償已經(jīng)開展20多年，補(bǔ)償?shù)念I(lǐng)域已經(jīng)從森林逐步擴(kuò)展到流域生態(tài)補(bǔ)償、草原生態(tài)補(bǔ)償、濕地生態(tài)補(bǔ)償、海洋生態(tài)補(bǔ)償、農(nóng)業(yè)耕地生態(tài)補(bǔ)償?shù)?。與此同時，生態(tài)補(bǔ)償也從生態(tài)系統(tǒng)要素補(bǔ)償擴(kuò)展到區(qū)域補(bǔ)償，如我國實(shí)施的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付生態(tài)補(bǔ)償，2019年的補(bǔ)償資金已經(jīng)達(dá)到811億元。我國目前每年生態(tài)補(bǔ)償資金投入總量在1800億元左右。

《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》（以下簡稱《建議》）提出的促進(jìn)綠色協(xié)調(diào)發(fā)展的以下主要路徑，生態(tài)補(bǔ)償都可以發(fā)揮重要的助力作用。

國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付（2008— 2020年）

優(yōu)化國土空間開發(fā)保護(hù)格局

《建議》提出優(yōu)化國土空間開發(fā)保護(hù)格局，逐步形成城市化地區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、生態(tài)功能區(qū)三類主體功能明顯、優(yōu)勢互補(bǔ)、高質(zhì)量發(fā)展的國土空間開發(fā)保護(hù)新格局。針對生態(tài)功能區(qū)，要保護(hù)生態(tài)空間，支持生態(tài)功能區(qū)把發(fā)展重點(diǎn)放到保護(hù)生態(tài)環(huán)境、提供生態(tài)產(chǎn)品上，支持生態(tài)功能區(qū)的人口逐步有序轉(zhuǎn)移。

我國重要生態(tài)功能區(qū)占國土面積的53%，承擔(dān)水源涵養(yǎng)、水土保持、防風(fēng)固沙和生物多樣性維護(hù)等重要生態(tài)功能，關(guān)系全國或較大范圍區(qū)域生態(tài)安全的地區(qū)。目前我國819個縣（市、區(qū)）在國家級重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)內(nèi)。按照國家主體功能區(qū)定位，這些縣市區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展活動將受到限制，主要發(fā)揮生態(tài)功能，提供清潔空氣和水、生物多樣性等生態(tài)產(chǎn)品。

為了保障這些地區(qū)人民群眾的發(fā)展權(quán)益，國家實(shí)施了重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付這一區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償政策?！督ㄗh》特別指出要健全區(qū)際利益補(bǔ)償機(jī)制，完善轉(zhuǎn)移支付制度，加大對欠發(fā)達(dá)地區(qū)財(cái)力支持，逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。

建立生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制

為推動綠色發(fā)展，《建議》提出完善市場化多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，推進(jìn)排污權(quán)、用能權(quán)、用水權(quán)、碳排放權(quán)市場化交易，建立生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制。

目前我國生態(tài)補(bǔ)償資金90%以上來自各級政府財(cái)政資金，尤其主要來自中央政府財(cái)政資金。隨著生態(tài)補(bǔ)償范圍和領(lǐng)域不斷擴(kuò)大，這一態(tài)勢將給政府財(cái)政帶來一定壓力，同時也不利于調(diào)動社會各界參與生態(tài)保護(hù)和生態(tài)文明建設(shè)的積極性。因此國家發(fā)展改革委等九部委2018年底發(fā)布《建立市場化、多元化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制行動計(jì)劃》，提出要健全資源開發(fā)補(bǔ)償、污染物減排補(bǔ)償、水資源節(jié)約補(bǔ)償、碳排放權(quán)抵消補(bǔ)償制度，合理界定和配置生態(tài)環(huán)境權(quán)利，健全交易平臺，引導(dǎo)生態(tài)受益者對生態(tài)保護(hù)者的補(bǔ)償。積極穩(wěn)妥發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)，建立健全綠色標(biāo)識、綠色采購、綠色金融、綠色利益分享機(jī)制，引導(dǎo)社會投資者對生態(tài)保護(hù)者的補(bǔ)償。

《建議》進(jìn)一步提出推進(jìn)排污權(quán)、用能權(quán)、用水權(quán)、碳排放權(quán)市場化交易，是在新的發(fā)展階段堅(jiān)持綠水青山就是金山銀山的理念，推動市場主體參與生態(tài)保護(hù)，實(shí)現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)生態(tài)化的具體路徑。

習(xí)近平總書記在第75屆聯(lián)合國大會一般性辯論上發(fā)表重要講話指出，中國將提高國家自主貢獻(xiàn)力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力爭于2030年前達(dá)到峰值，努力爭取2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和。這意味著中國碳排放要從目前的每年160億噸，在10年內(nèi)盡快到達(dá)峰值后并不斷減少，直至2060年前達(dá)到碳零凈排放。這對中國而言，挑戰(zhàn)是巨大的，而且沒有市場主體的參與，也是幾乎不可能完成的任務(wù)。

這也從一定程度上體現(xiàn)出，推動綠色低碳發(fā)展，促進(jìn)人與自然和諧共生，市場化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制將起到更大的作用。

強(qiáng)化綠色發(fā)展的法律和政策保障

為更好地促進(jìn)綠色發(fā)展，《建議》提出強(qiáng)化綠色發(fā)展的法律和政策保障。

目前我國共制定環(huán)保法律13部，資源保護(hù)與管理法律20余部等專項(xiàng)法或單行法，涉及水、氣、土、固廢等各要素污染防治以及環(huán)境影響評價(jià)、野生動植物保護(hù)等。但是，仍不能適應(yīng)我國社會經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展對資源環(huán)境保護(hù)提出的新要求。2018年生態(tài)文明和“美麗中國”條款寫入我國《憲法》，為完善綠色發(fā)展法律體系提供了憲法保障。

我國正著力在以下八個方面加強(qiáng)制度建設(shè)，強(qiáng)化綠色發(fā)展的法律和政策保障，即自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度、國土空間開發(fā)保護(hù)制度、空間規(guī)劃體系、資源總量管理和全面節(jié)約制度、資源有償使用和生態(tài)補(bǔ)償制度、環(huán)境治理體系、環(huán)境治理和生態(tài)保護(hù)市場體系、生態(tài)文明績效評價(jià)考核和責(zé)任追究制度。

在自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)方面，2019年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見》，提出建立歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，為完善生態(tài)文明制度體系、保障國家生態(tài)安全和資源安全、推動形成人與自然和諧發(fā)展的現(xiàn)代化建設(shè)新格局提供有力支撐。

在國土空間規(guī)劃和管控方面，2010年國務(wù)院就出臺了《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》，將國土空間按照開發(fā)方式，分為優(yōu)化開發(fā)、重點(diǎn)開發(fā)、限制開發(fā)、禁止開發(fā)等四類主體功能區(qū);按開發(fā)內(nèi)容，分為城市化地區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)。其中限制開發(fā)區(qū)域，一類是農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū);另一類是重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，它和禁止開發(fā)區(qū)域一樣，主要發(fā)揮生態(tài)功能，提供生態(tài)產(chǎn)品。2017年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線的若干意見》，進(jìn)一步界定了生態(tài)空間，并為保護(hù)生態(tài)空間、劃定生態(tài)保護(hù)紅線提出了具體的指導(dǎo)意見。2019年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見》，進(jìn)一步理順了生態(tài)空間中國家公園、自然保護(hù)區(qū)、森林公園、濕地公園、風(fēng)景名勝區(qū)、自然文化遺產(chǎn)地等之間的關(guān)系，建立了以國家公園為主體，分類科學(xué)、布局合理、保護(hù)有力、管理有效的自然保護(hù)地體系，以確保重要自然生態(tài)系統(tǒng)、自然遺跡、自然景觀和生物多樣性得到系統(tǒng)性保護(hù)，生態(tài)產(chǎn)品供給能力得到有效提升。

2017年7月12日，塞罕壩林場建設(shè)者獲聯(lián)合國“地球衛(wèi)士獎”。圖為工作人員在塞罕壩機(jī)械林場采集數(shù)據(jù)。

3月5日，在騰格里沙漠南緣的甘肅省武威市古浪縣，當(dāng)?shù)馗刹柯毠ぜ鞍瞬缴沉謭鲋紊橙斯餐诳h城北部沙區(qū)旱麻崗治沙點(diǎn)開展春季治沙勞動。

在資源節(jié)約和績效考核方面，我國出臺了《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》，促進(jìn)資源的回收利用和循環(huán)使用，在居民、企業(yè)、社會等不同層面倡導(dǎo)資源的再利用和再循環(huán)。2017年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)規(guī)定（試行）》，對于領(lǐng)導(dǎo)干部踐行新發(fā)展理念，促進(jìn)自然資源資產(chǎn)節(jié)約集約利用和生態(tài)環(huán)境安全，完善生態(tài)文明績效評價(jià)考核和責(zé)任追究制度，推動領(lǐng)導(dǎo)干部履行自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任提出具體要求。

在生態(tài)補(bǔ)償制度方面，國家有關(guān)部委正積極推進(jìn)《生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償條例》的制定，擬在2016年國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見》基礎(chǔ)上，總結(jié)我國20多年生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，將行之有效的原則和做法提升為法規(guī)，為在更大范圍推廣使用生態(tài)補(bǔ)償?shù)於ǚ苫A(chǔ)，降低交易費(fèi)用。

正如習(xí)近平總書記今年11月在江蘇考察時所強(qiáng)調(diào)的，生態(tài)環(huán)境投入不是無謂投入、無效投入，而是關(guān)系經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性投入。生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制正是將綠水青山轉(zhuǎn)化為金山銀山，實(shí)現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值的重要途徑，是促進(jìn)綠色發(fā)展和均衡發(fā)展的重要政策工具。

作者為中國生態(tài)補(bǔ)償政策研究中心主任、中國農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與發(fā)展學(xué)院教授