大氣污染防治績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建
——基于生態(tài)文明建設(shè)的視角

○山東農(nóng)業(yè)工程學(xué)院 張 冉 張 新 孫 萌

生態(tài)文明建設(shè)必然會(huì)涉及環(huán)境評(píng)價(jià)、環(huán)境審核等環(huán)境審計(jì)內(nèi)容，環(huán)境績(jī)效審計(jì)作為環(huán)境審計(jì)的一部分，對(duì)全面推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)起著十分重要的作用。但是如何對(duì)環(huán)境績(jī)效審計(jì)進(jìn)行定量的評(píng)價(jià)，目前還沒有形成一致的看法。本文將借鑒PSR模型，針對(duì)大氣污染防治績(jī)效審計(jì)嘗試建立一套指標(biāo)體系，并結(jié)合案例探討該指標(biāo)體系的具體應(yīng)用。本文可能的貢獻(xiàn)有：第一，本文的研究將進(jìn)一步完善環(huán)境績(jī)效審計(jì)理論體系。本文從生態(tài)文明建設(shè)的視角展開，這一視角無疑會(huì)給環(huán)境績(jī)效審計(jì)的研究帶來新的思路，進(jìn)而為環(huán)境績(jī)效審計(jì)理論體系的完善發(fā)揮重要的作用；第二，研究豐富了環(huán)境績(jī)效審計(jì)的具體實(shí)踐。本文結(jié)合實(shí)際案例，在經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上評(píng)價(jià)大氣污染防治績(jī)效審計(jì)的實(shí)際情況，對(duì)環(huán)境績(jī)效審計(jì)從理論到實(shí)踐的“落地”具有促進(jìn)作用。

一、文獻(xiàn)綜述

本文總結(jié)了國(guó)內(nèi)外文獻(xiàn)研究的重點(diǎn)，從環(huán)境績(jī)效審計(jì)的定義與內(nèi)容、環(huán)境績(jī)效審計(jì)的指標(biāo)及環(huán)境績(jī)效審計(jì)的方法等方面進(jìn)行了梳理。

(一)環(huán)境績(jī)效審計(jì)的定義與內(nèi)容

西方的環(huán)境審計(jì)就是各種環(huán)境問題的評(píng)價(jià)(Margaret Lightbody ,2000)；環(huán)境咨詢、環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)和相關(guān)環(huán)境認(rèn)證機(jī)構(gòu)的工作效果等都是環(huán)境審計(jì)的內(nèi)容(Collison,2000)。我國(guó)環(huán)境審計(jì)與西方觀點(diǎn)趨同(劉長(zhǎng)翠，2004)。而環(huán)境績(jī)效審計(jì)到目前沒有較為嚴(yán)格的定義，在內(nèi)容方面，世界審計(jì)組織(INTOSAI)認(rèn)為環(huán)境績(jī)效審計(jì)包括對(duì)政府執(zhí)行環(huán)境法規(guī)情況的審計(jì)、對(duì)環(huán)境管理系統(tǒng)的審計(jì)等。國(guó)內(nèi)學(xué)者普遍認(rèn)為環(huán)境績(jī)效審計(jì)是對(duì)環(huán)境事項(xiàng)經(jīng)濟(jì)性、效率性及效果性進(jìn)行審計(jì)(陳希暉，2004；張利平，2016)。

(二)環(huán)境績(jī)效審計(jì)的指標(biāo)

在政府環(huán)境績(jī)效審計(jì)研究方面，李世輝(2017)為淮河流域水污染治理構(gòu)建了政府環(huán)境績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)體系。在企業(yè)環(huán)境績(jī)效審計(jì)研究方面，丁艷秀(2009)借鑒了平衡計(jì)分卡的理念設(shè)計(jì)出企業(yè)環(huán)境績(jī)效審計(jì)的指標(biāo)體系；張建平(2019)則為煤炭企業(yè)構(gòu)建了企業(yè)環(huán)境績(jī)效審計(jì)指標(biāo)體系。

(三)環(huán)境績(jī)效審計(jì)的方法

環(huán)境績(jī)效審計(jì)方法的研究最近幾年逐漸興起，許多學(xué)者將經(jīng)濟(jì)學(xué)、統(tǒng)計(jì)學(xué)等不同學(xué)科的方法引進(jìn)到環(huán)境績(jī)效審計(jì)中來，這些方法涉及線性規(guī)劃法、層次分析法、模糊綜合評(píng)價(jià)法、主成分分析法和數(shù)據(jù)包絡(luò)分析法等(房巧玲等，2013；王恬瀟，2017)。

綜上所述，隨著生態(tài)文明建設(shè)的推進(jìn)，無論學(xué)術(shù)界還是實(shí)務(wù)界對(duì)環(huán)境績(jī)效審計(jì)的研究都日益增加。但是研究仍然不夠深入，研究的框架、方法缺乏較強(qiáng)的可操作性。本文針對(duì)大氣污染防治問題進(jìn)行績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)，嘗試從不同的視角構(gòu)建環(huán)境績(jī)效審計(jì)指標(biāo)體系。

二、大氣污染防治績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建

(一) PSR框架的介紹

PSR框架是由加拿大統(tǒng)計(jì)學(xué)家David J.Rapport和Tony Friend在20世紀(jì)70年代首次提出，到90年代經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織將這一框架應(yīng)用在全球氣候變暖等世界性的環(huán)境問題。之后，PSR框架得到了越來越多的關(guān)注，如聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展委員會(huì)在原框架的基礎(chǔ)上進(jìn)行了修訂，提出來“壓力—狀態(tài)—響應(yīng)”這樣的框架。

PSR框架是由“壓力”、“狀態(tài)”、“響應(yīng)”這三部分構(gòu)成的。這三部分在邏輯上體現(xiàn)的是因果關(guān)系。“壓力”是人類的活動(dòng)給環(huán)境造成了影響，這些活動(dòng)包括能源、工業(yè)、運(yùn)輸業(yè)等行業(yè)的人類活動(dòng)。當(dāng)這些壓力超過環(huán)境的承載力時(shí)，就會(huì)使環(huán)境處于不良的“狀態(tài)”，這樣的狀態(tài)可能是空氣污染、土地沙漠化等。為了使環(huán)境恢復(fù)到原來良好的狀態(tài)，人類共同努力尋找可能的解決方案，這就是“響應(yīng)”。整個(gè)PSR框架遵循著“原因—結(jié)果—行動(dòng)”這一基本的邏輯思路。同時(shí)，該框架也體現(xiàn)了循環(huán)的思想。當(dāng)人類行動(dòng)起來解決環(huán)境問題、改善環(huán)境質(zhì)量的時(shí)候，整體自然環(huán)境也會(huì)發(fā)生或多或少的變化，如空氣更加清新等。這時(shí)自然界會(huì)為人類的需求提供更好的資源支持，從而使人類社會(huì)與自然界實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng)。

(二)大氣污染防治績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的具體構(gòu)建

1.指標(biāo)篩選的原則

(1)與政策相關(guān)原則。生態(tài)文明建設(shè)著力解決日益嚴(yán)峻的環(huán)境問題，包括大氣污染問題，各地區(qū)結(jié)合本地區(qū)的情況制定具體的政策，所以選擇評(píng)價(jià)指標(biāo)時(shí)一定要與生態(tài)文明的政策相關(guān)，這樣可以更好的反映生態(tài)文明建設(shè)推進(jìn)的情況。

(2)定量指標(biāo)與定性指標(biāo)相結(jié)合原則。定量指標(biāo)可以實(shí)現(xiàn)精確定義，但并不是所有的評(píng)價(jià)客體都可以實(shí)現(xiàn)量化，這時(shí)可以采用定性指標(biāo)，但是定性指標(biāo)往往帶有一定的模糊性，不如定量指標(biāo)準(zhǔn)確，所以將定性指標(biāo)與定量指標(biāo)結(jié)合起來使用，使評(píng)價(jià)結(jié)果更有客觀性。

(3)突出問題主要矛盾原則。同一個(gè)評(píng)價(jià)客體可以有很多項(xiàng)指標(biāo)，比如相對(duì)指標(biāo)和絕對(duì)指標(biāo)，它們可能都能反映評(píng)價(jià)對(duì)象的某一方面，但不同的指標(biāo)所指向的側(cè)重點(diǎn)會(huì)稍有不同，選擇指標(biāo)時(shí)，一定要把握問題的主要矛盾，找到可以體現(xiàn)問題的關(guān)鍵指標(biāo)。

2.評(píng)價(jià)指標(biāo)的設(shè)計(jì)

本文構(gòu)建的大氣污染防治績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)模型采用了PSR框架。

表1 大氣污染防治績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

(1)壓力層。壓力層主要是從人口和經(jīng)濟(jì)兩個(gè)角度設(shè)計(jì)的指標(biāo)。人口膨脹、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)超過了環(huán)境的承載力，這是造成大氣污染的主要因素。具體設(shè)計(jì)的指標(biāo)有人口密度、第二產(chǎn)業(yè)占GDP比重。人口密度反映了一個(gè)地區(qū)人口的密集程度，該指標(biāo)衡量人口對(duì)環(huán)境造成的壓力。第二產(chǎn)業(yè)占GDP比重衡量第二產(chǎn)業(yè)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)程度，而第二產(chǎn)業(yè)尤其是重污染行業(yè)對(duì)環(huán)境的破壞力大，如果一個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)主要依靠第二產(chǎn)業(yè)，那么該地區(qū)的環(huán)境污染可能比較嚴(yán)重，所以該指標(biāo)可以衡量經(jīng)濟(jì)對(duì)環(huán)境造成的壓力。

(2)狀態(tài)層。狀態(tài)層主要由空氣質(zhì)量和資源狀況兩個(gè)因素構(gòu)成。本文研究的問題就是針對(duì)大氣污染防治進(jìn)行的績(jī)效審計(jì)，空氣質(zhì)量如何將作為重要內(nèi)容加以評(píng)價(jià)。資源狀況則是與空氣有關(guān)的資源情況，評(píng)價(jià)現(xiàn)有可用資源的情況也是重要的一方面。具體設(shè)計(jì)的指標(biāo)有：空氣質(zhì)量居民滿意度、空氣質(zhì)量綜合指數(shù)及綠地覆蓋率。空氣質(zhì)量居民滿意程度和空氣質(zhì)量綜合指數(shù)是從整體上對(duì)空氣質(zhì)量進(jìn)行評(píng)價(jià)，有主觀上的評(píng)價(jià)，也有客觀上的量化。綠地覆蓋率是某地區(qū)森林、草地的覆蓋面積與總面積的比例，可以在一定程度上反映一個(gè)地區(qū)空氣凈化能力。

(3)響應(yīng)層。該項(xiàng)目設(shè)計(jì)的指標(biāo)分為資金狀況、治理效果和人員支持這三個(gè)方面。在生態(tài)文明建設(shè)的背景下，各地區(qū)加大大氣污染治理力度，在資金使用、人員配備及治理成效等方面基本涵蓋了大氣污染治理的關(guān)鍵點(diǎn)。資金狀況因素下有大氣污染防治預(yù)算與決算資金差異率兩個(gè)指標(biāo)，該指標(biāo)用于衡量大氣污染防治資金預(yù)算的合理程度，防止預(yù)算不足或預(yù)算過多；大氣污染防治占污染防治總支出比例衡量大氣污染防治資金的占比，在一定程度上反映出政府治理大氣污染的投入力度；治理效果是從治理的主要內(nèi)容上來設(shè)計(jì)的，其中，工業(yè)廢氣排放是造成空氣污染的重要原因，主要污染物濃度是衡量空氣質(zhì)量的關(guān)鍵；人員支持主要是專門從事環(huán)境保護(hù)的相關(guān)人員對(duì)大氣污染防治的支持程度，設(shè)計(jì)的指標(biāo)為處置投訴辦結(jié)率，該指標(biāo)衡量環(huán)境保護(hù)部門對(duì)大氣污染投訴案件的回應(yīng)程度。

(三)利用結(jié)構(gòu)熵權(quán)法確定評(píng)價(jià)指標(biāo)的權(quán)重

確定指標(biāo)權(quán)重的方法有很多，本文采用結(jié)構(gòu)熵權(quán)法，該方法是一種主觀和客觀相結(jié)合的方法，既彌補(bǔ)了主觀賦值法客觀性差的缺點(diǎn)，又彌補(bǔ)了客觀賦值法和實(shí)際不十分相符的缺點(diǎn)。

1.確定“典型排序”矩陣

利用“德爾菲法”邀請(qǐng)數(shù)名專家進(jìn)行問卷調(diào)查，調(diào)查問卷的內(nèi)容是對(duì)各個(gè)指標(biāo)u1，u2，…，un的重要性進(jìn)行排序，問卷調(diào)查內(nèi)容如表2所示。每張調(diào)查問卷對(duì)應(yīng)每名專家的意見，對(duì)應(yīng)一個(gè)“典型排序”數(shù)組，即(a1，a2，…，an)。aj可以取1，2，…，n中任意一個(gè)數(shù)值。假設(shè)有k名專家就有k張調(diào)查問卷，這樣就形成了“典型排序”矩陣(aij)k×n，其中aij表示第i名專家對(duì)第j個(gè)指標(biāo)的重要性評(píng)價(jià)。

表2 指標(biāo)重要性排序調(diào)查問卷

2.對(duì)“典型排序”矩陣進(jìn)行盲度分析

將排序數(shù)aij代入公式(1)中，得到隸屬度bij，其中轉(zhuǎn)化參數(shù)m=Max(j)+2。例如，當(dāng)有3個(gè)指標(biāo)參加排序時(shí)，m=5。這樣就形成了隸屬度矩陣(bij)k×n。

bij=ln(m-aij)/ln(m-1)

(1)

假設(shè)這k個(gè)專家的話語權(quán)相同，那么指標(biāo)的平均認(rèn)識(shí)度bj等于每一列的平均數(shù)。即bj=(b1j+b2j+…+bkj)/k。

認(rèn)知的不確定性是“認(rèn)識(shí)盲度”，記為Qj，其計(jì)算公式如公式(2)，這樣就得到每一個(gè)指標(biāo)的總體認(rèn)識(shí)度xj，xj=bj*(1-Qj)，最后得到n個(gè)指標(biāo)的總體認(rèn)識(shí)度。

(2)

3.進(jìn)行歸一化處理

該步驟計(jì)算指標(biāo)uj的權(quán)重，如公式(3)，經(jīng)過本步驟，可以得到權(quán)重向量W=(w1，w2，…，wn)。

wj=xj/(x1+x2+…+xn)

(3)

(四)利用模糊綜合評(píng)價(jià)法進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)

模糊綜合評(píng)價(jià)法利用模糊數(shù)學(xué)的方法對(duì)于一些不易精確評(píng)價(jià)的因素予以量化，該方法可以綜合反映評(píng)價(jià)主體的意愿，進(jìn)而更客觀全面的描述現(xiàn)實(shí)。

1.建立因素集

評(píng)價(jià)對(duì)象的各個(gè)因素組成的集合即為因素集，記為U=(u1,u2,u3,…,un)。

2.建立評(píng)語集

評(píng)語集是對(duì)因素評(píng)價(jià)的集合，記為V=(v1,v2,…,vs)。評(píng)語集可以對(duì)應(yīng)優(yōu)，良，中，差這樣的級(jí)別。

3.確定隸屬度矩陣

每名專家需要填寫問卷，得到隸屬度矩陣R=(rjt)n×s，其中rjt表示第j個(gè)指標(biāo)第t個(gè)評(píng)價(jià)等級(jí)的隸屬度，即第j個(gè)指標(biāo)選擇第t個(gè)評(píng)價(jià)等級(jí)的人數(shù)與評(píng)價(jià)主體總?cè)藬?shù)的比值。

4.確定權(quán)重

本文利用結(jié)構(gòu)熵權(quán)法確認(rèn)的指標(biāo)權(quán)重為W，記為W=(w1，w2，…，wn)。

5.進(jìn)行模糊綜合評(píng)價(jià)。根據(jù)公式Z=W*R得到評(píng)價(jià)結(jié)果,記為Z=(z1，z2，…，zs)。本文根據(jù)熊德國(guó)(2003)改進(jìn)的模糊綜合評(píng)價(jià)方法，采用加權(quán)求和的方法對(duì)最終結(jié)果Z進(jìn)行量化，然后根據(jù)最接近的評(píng)語級(jí)別進(jìn)行判斷。

三、案例

以2016年山東省某市(以下均稱YY市)大氣污染防治績(jī)效審計(jì)為例對(duì)上述指標(biāo)體系的構(gòu)建進(jìn)行模擬。本文采用了問卷調(diào)查的方式確認(rèn)相關(guān)指標(biāo)的權(quán)重和隸屬度，進(jìn)而得到該市大氣污染防治績(jī)效審計(jì)的評(píng)價(jià)結(jié)果。指標(biāo)具體數(shù)值來源于《中國(guó)環(huán)境狀況公告》、《YY市統(tǒng)計(jì)年鑒》、《YY市國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》、《YY市環(huán)境保護(hù)局部門決算》及《YY市環(huán)保局2016年政府信息公開工作年度報(bào)告》等公開文件。

1.權(quán)重的確認(rèn)

該步驟利用“德爾菲法”邀請(qǐng)了4位相關(guān)領(lǐng)域的專家對(duì)指標(biāo)的重要性進(jìn)行“典型排序”，經(jīng)過盲度分析和歸一化處理，得到權(quán)重向量，結(jié)果如表1所示。

2.利用模糊綜合評(píng)價(jià)法進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)

(1)建立因素集。在本案例中，因素集其實(shí)就是指標(biāo)集，U=(U1，U2，U3)，U1=(U11，U12)，U2=(U21，U22，U23)，U3=(U31，U32，U33，U34，U35)，表1中已經(jīng)列示了指標(biāo)的具體數(shù)值。

(2)建立評(píng)語集。設(shè)立的評(píng)語集為V=(優(yōu)、良、中、差)，并且不同等級(jí)的評(píng)價(jià)對(duì)應(yīng)不同的數(shù)值集D，依照專家意見我們?cè)O(shè)立的數(shù)值集D=(8，6，4，2)，具體而言，8-10 分為優(yōu)，6-8分為良，4-6分為中，2-4 分為差。

(3)確定隸屬度矩陣R。該步驟邀請(qǐng)了10位專業(yè)人員參照具體指標(biāo)的數(shù)值對(duì)每一個(gè)指標(biāo)進(jìn)行評(píng)價(jià)，最終得到隸屬度矩陣。

(4)進(jìn)行模糊綜合評(píng)價(jià)。利用公式Z=W*R分別得到“壓力層”的評(píng)價(jià)向量Z1=(0,0.7453,0.2547,0)，“狀態(tài)層”的評(píng)價(jià)向量Z2=(0.2427,0.0848,0.3725,0.3000), “響應(yīng)層”的評(píng)價(jià)向量Z3=(0.1602,0.5262,0.3136,0),最終的評(píng)價(jià)向量Z=(0.1538,0.4153,0.3217,0.1092)。結(jié)合不同等級(jí)的量化賦值，利用加權(quán)求和的方法，如公式(4)所示，可以得最終評(píng)價(jià)結(jié)果F為5.2274，在“良”和“中”等級(jí)之間，這說明2016年，YY市在大氣污染防治績(jī)效審計(jì)處于中等偏上的水平，大氣污染防治績(jī)效審計(jì)仍有很大提升的空間。

F=Z*DT=5.2274

(4)

四、相關(guān)建議

目前，各地區(qū)越來越重視大氣污染防治績(jī)效審計(jì)，并在生態(tài)文明建設(shè)的具體實(shí)踐中取得了一定的成果。本文從三方面提出建議，希望讓環(huán)境績(jī)效審計(jì)發(fā)揮更好的監(jiān)督、評(píng)價(jià)作用。

1.建立大氣污染防治績(jī)效審計(jì)的指標(biāo)框架

這一指標(biāo)框架必須結(jié)合全國(guó)各地大氣污染防治的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，構(gòu)建具有指導(dǎo)意義的框架，具有一定的普適性，而具體地區(qū)應(yīng)用這一指標(biāo)框架時(shí)，應(yīng)結(jié)合本地區(qū)的特點(diǎn)選擇具體指標(biāo)。

2.提高從業(yè)人員的綜合素質(zhì)

環(huán)境績(jī)效審計(jì)涉及的領(lǐng)域非常廣泛，要求環(huán)境績(jī)效審計(jì)的從業(yè)人員不僅要具備審計(jì)、會(huì)計(jì)等相關(guān)學(xué)科的知識(shí)，還要具備環(huán)境管理、環(huán)境工程等方面的知識(shí)，所以要想做好環(huán)境績(jī)效審計(jì)工作，必須提高環(huán)境審計(jì)人員的綜合素質(zhì)。

3.樹立“模范”城市

在全國(guó)范圍內(nèi)評(píng)選出在大氣污染防治績(jī)效審計(jì)方面做得比較好的城市，樹立榜樣。不同地區(qū)之間的從業(yè)人員加強(qiáng)溝通交流，將優(yōu)秀的經(jīng)驗(yàn)靈活運(yùn)用于各自的地區(qū)，從而實(shí)現(xiàn)大氣污染防治績(jī)效審計(jì)的目標(biāo)。