強(qiáng)化財(cái)政審計(jì)在完善黨和國(guó)家監(jiān)督體系中的職能作用

程 瑤

（1.中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院，北京，100028；2.南京審計(jì)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，江蘇南京，211815）

黨的十九屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）提出“堅(jiān)持和完善國(guó)家監(jiān)督體系，強(qiáng)化對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督”，并強(qiáng)調(diào)要“發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督的職能作用”。財(cái)政審計(jì)是國(guó)家審計(jì)的永恒主題，它既是推進(jìn)財(cái)政治理現(xiàn)代化的重要手段，又是國(guó)家監(jiān)督制度的有機(jī)組成部分。更好發(fā)揮財(cái)政審計(jì)監(jiān)督在完善黨和國(guó)家監(jiān)督體系中的職能作用，需要解決好“堅(jiān)持和鞏固什么”“完善和發(fā)展什么”“具體落實(shí)什么”三個(gè)問(wèn)題。

一、堅(jiān)持和鞏固的根本點(diǎn)

充分發(fā)揮財(cái)政審計(jì)監(jiān)督的職能作用，必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，并按照新時(shí)代審計(jì)監(jiān)督的要求，做到全面覆蓋、權(quán)威高效。

（一）黨的領(lǐng)導(dǎo)是根本保證

必須堅(jiān)持黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱。在大國(guó)理財(cái)、大黨施政的背景下，必須有一個(gè)具有高度權(quán)威的黨中央統(tǒng)籌全國(guó)財(cái)政審計(jì)工作。通過(guò)組建中央審計(jì)委員會(huì)，進(jìn)一步強(qiáng)化從審計(jì)署、特派辦到地方審計(jì)機(jī)關(guān)的上下貫通、執(zhí)行有力的審計(jì)監(jiān)督體系，提高財(cái)政審計(jì)的獨(dú)立性，增強(qiáng)財(cái)政審計(jì)監(jiān)督的合力，確保政令暢通、權(quán)威高效。

必須貫徹落實(shí)黨中央決策部署。審計(jì)機(jī)關(guān)作為專門的綜合性經(jīng)濟(jì)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，以嚴(yán)肅黨內(nèi)財(cái)經(jīng)紀(jì)律、促進(jìn)國(guó)家重大政策貫徹落實(shí)為首要任務(wù)，是“實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高的重要制度保障”。財(cái)政審計(jì)必須牢牢把握黨的決策意圖，圍繞“推動(dòng)國(guó)家重大決策部署和有關(guān)政策措施的貫徹落實(shí)，以更好地服務(wù)改革發(fā)展、維護(hù)經(jīng)濟(jì)秩序、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展?！?/p>

（二）覆蓋全面是根本要求

審計(jì)內(nèi)容上，基于“三資兩責(zé)”審計(jì)，消除審計(jì)盲區(qū)。審計(jì)全覆蓋要求財(cái)政審計(jì)對(duì)象覆蓋到“全口徑”預(yù)算下的公共資金，拓展到涵蓋國(guó)有資產(chǎn)、國(guó)有資源在內(nèi)的所有政府性資產(chǎn)管理、分配、使用的全過(guò)程及相關(guān)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部履職盡責(zé)情況，實(shí)現(xiàn)從資金到資產(chǎn)、從決策對(duì)象（物）到?jīng)Q策主體（人）、從有形財(cái)務(wù)到無(wú)形財(cái)務(wù)、從財(cái)政權(quán)力運(yùn)行到干部權(quán)力運(yùn)行的全面覆蓋，消除審計(jì)盲區(qū)，監(jiān)督不留死角。

問(wèn)責(zé)機(jī)制上，實(shí)現(xiàn)黨政同責(zé)、同責(zé)同審，推進(jìn)審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題整改。對(duì)黨政“一把手”進(jìn)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，把審計(jì)結(jié)果及整改情況與領(lǐng)導(dǎo)干部的考核、任免、獎(jiǎng)懲評(píng)價(jià)機(jī)制掛鉤，既是更好地以“人的全覆蓋”推動(dòng)實(shí)現(xiàn)公共資金、國(guó)有資產(chǎn)和國(guó)有資源等“物的全覆蓋”，也是強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督的重要體現(xiàn)，有助于消除屢審屢犯，真正做到標(biāo)本兼治。

組織方式上，加強(qiáng)審計(jì)資源統(tǒng)籌整合，為全覆蓋提供支撐。按照新《預(yù)算法》和《關(guān)于完善審計(jì)制度若干重大問(wèn)題的框架意見(jiàn)》的要求，加強(qiáng)審計(jì)“兩統(tǒng)籌”，努力做到“一審多項(xiàng)”“一審多果”“一果多用”。通過(guò)“三資兩責(zé)”審計(jì)實(shí)現(xiàn)財(cái)政審計(jì)對(duì)象的“有形覆蓋”，通過(guò)重構(gòu)政府會(huì)計(jì)制度進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)財(cái)政審計(jì)對(duì)象的“量化覆蓋”，通過(guò)健全政府財(cái)務(wù)報(bào)告審計(jì)和公開(kāi)制度倒逼公共信息公開(kāi)與基于公共信息的決策過(guò)程，最終上升為促進(jìn)提質(zhì)增效的“有效覆蓋”。

（三）合規(guī)績(jī)效是根本目標(biāo)

一方面要完善合規(guī)性審計(jì)，保證財(cái)政財(cái)務(wù)收支的方向性和合法性。財(cái)政有天然的“公共性”。財(cái)政審計(jì)要以監(jiān)督公共資金、公共資源的分配、使用、管理及財(cái)政公權(quán)力的使用是否以實(shí)現(xiàn)黨的意圖及改革目標(biāo)的政治方向?yàn)榍疤帷Ｒ浴额A(yù)算法》為基本依據(jù)，按照“無(wú)預(yù)算不支出，誰(shuí)支出誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，主要檢查財(cái)政資金運(yùn)動(dòng)、國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)及其他財(cái)務(wù)收支過(guò)程中遵守國(guó)家法律法規(guī)情況以及國(guó)家重大政策措施和宏觀調(diào)控部署貫徹執(zhí)行情況。

另一方面要加強(qiáng)績(jī)效審計(jì)，提高財(cái)政財(cái)務(wù)收支的目標(biāo)性和節(jié)約性。強(qiáng)化預(yù)算編審時(shí)的績(jī)效目標(biāo)導(dǎo)向，按整體績(jī)效、政策績(jī)效及項(xiàng)目績(jī)效進(jìn)行分解設(shè)置。收入目標(biāo)重點(diǎn)關(guān)注結(jié)構(gòu)、征收標(biāo)準(zhǔn)與效率、優(yōu)惠政策實(shí)施效果；支出目標(biāo)重點(diǎn)關(guān)注各類預(yù)算資金配置和使用效益，涵蓋政府投資基金、政府與社會(huì)資本合作（PPP）、政府購(gòu)買服務(wù)、政府債務(wù)等項(xiàng)目。按照“花錢必問(wèn)效，無(wú)效必問(wèn)責(zé)”的原則，提高行政事業(yè)單位的經(jīng)費(fèi)支出、國(guó)家投資建設(shè)項(xiàng)目、其他各種專項(xiàng)公共資金的使用效率。

二、完善財(cái)政權(quán)力配置和運(yùn)行制約機(jī)制

財(cái)政審計(jì)作為公共資金的守護(hù)者，要“完善權(quán)力配置和運(yùn)行制約機(jī)制”，使得財(cái)政公權(quán)力的運(yùn)行更加契合依法治國(guó)理念，更有助于實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”中國(guó)夢(mèng)的奮斗目標(biāo)。

（一）對(duì)接全面依法治國(guó)理念

堅(jiān)持權(quán)責(zé)法定，助推財(cái)政制度法制化建設(shè)。財(cái)政審計(jì)具有規(guī)范財(cái)政管理和監(jiān)督權(quán)力運(yùn)行的雙重性，應(yīng)依據(jù)《審計(jì)法》《預(yù)算法》《會(huì)計(jì)法》等法律法規(guī)依法規(guī)范財(cái)政權(quán)力配置，嚴(yán)格崗位職責(zé)權(quán)限，通過(guò)審計(jì)監(jiān)督提升機(jī)關(guān)的政策執(zhí)行力，督促制度落實(shí)，確保黨的路線方針政策和各項(xiàng)決策部署能夠貫徹落實(shí)到位。

堅(jiān)持權(quán)責(zé)透明，完善政府財(cái)報(bào)審計(jì)和公開(kāi)制度。建立健全政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告審計(jì)和公開(kāi)機(jī)制，是對(duì)收付實(shí)現(xiàn)制為基礎(chǔ)的預(yù)決算報(bào)告審計(jì)的補(bǔ)充和完善。通過(guò)審計(jì)結(jié)果公開(kāi)，倒逼決策公開(kāi)、執(zhí)行公開(kāi)、管理公開(kāi)、服務(wù)公開(kāi)，讓暗箱操作失去空間，讓財(cái)政公權(quán)力的運(yùn)行受到監(jiān)督。

堅(jiān)持權(quán)責(zé)統(tǒng)一，盯緊財(cái)政權(quán)力運(yùn)行各個(gè)環(huán)節(jié)。充分發(fā)揮國(guó)家審計(jì)監(jiān)督的制度優(yōu)勢(shì)，凡“涉及管理、分配、使用公共資金、國(guó)有資產(chǎn)、國(guó)有資源的部門、單位和個(gè)人”都應(yīng)納入審計(jì)監(jiān)督鏈條，完善“發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、糾正偏差、精準(zhǔn)問(wèn)責(zé)有效機(jī)制，壓減權(quán)力設(shè)租尋租空間”。

（二）服務(wù)“兩個(gè)一百年”中國(guó)夢(mèng)的奮斗目標(biāo)

黨的十八大以來(lái)，在統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局中，審計(jì)監(jiān)督從“經(jīng)濟(jì)監(jiān)督”被提升到“權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督體系”的高度來(lái)論述，財(cái)政也由經(jīng)濟(jì)范疇上升為“國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”。財(cái)政審計(jì)作為監(jiān)督財(cái)政權(quán)力運(yùn)行的最有效方式，必然成為推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化不可或缺的重要機(jī)制。

隨著我國(guó)社會(huì)主要矛盾變化和政府職能轉(zhuǎn)變，財(cái)政審計(jì)的理念也在不斷創(chuàng)新，持續(xù)關(guān)注教育、醫(yī)療、社保、就業(yè)、科技、文化、保障性安居工程、救災(zāi)等方面民生政策措施的制定、執(zhí)行與落實(shí)、資金使用和項(xiàng)目管理等。新時(shí)代財(cái)政審計(jì)監(jiān)督要加大扶貧資金統(tǒng)籌整合使用情況的審計(jì)力度，促進(jìn)真脫貧、脫真貧；將黨政領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任相關(guān)管理、決策活動(dòng)的生態(tài)環(huán)境效益納入審計(jì)關(guān)注范圍，推進(jìn)環(huán)境民生改善。

三、亟待解決的主要問(wèn)題

（一）加速整改近三年預(yù)決算審計(jì)報(bào)告發(fā)現(xiàn)問(wèn)題

一是預(yù)算編制執(zhí)行不規(guī)范問(wèn)題。一些部門預(yù)算編制缺乏科學(xué)的量化、細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)，預(yù)算安排、債務(wù)資金籌集與項(xiàng)目進(jìn)度銜接度不夠，預(yù)算調(diào)整隨意性大，導(dǎo)致預(yù)算編制不夠完整、支出邊界不清、資金結(jié)余沉淀、項(xiàng)目末期突擊花錢等問(wèn)題。二是財(cái)政轉(zhuǎn)移支付效率不高問(wèn)題。一般性轉(zhuǎn)移支付中指定用途資金占比仍較高；同類轉(zhuǎn)移支付在相關(guān)部委司局之間存在不同程度的重疊交叉安排問(wèn)題；部分轉(zhuǎn)移支付管理辦法不完善或執(zhí)行不嚴(yán)格，存在未明確實(shí)施期限、退出條件等問(wèn)題。三是地方政府債務(wù)風(fēng)控不到位問(wèn)題。地方政府債務(wù)數(shù)據(jù)存在漏報(bào)、多報(bào)等情況，存量隱性債務(wù)缺乏可行的化解方案，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)仍實(shí)質(zhì)性存在；一些省份未按要求對(duì)存在較大困難的市縣制定風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急預(yù)案。四是財(cái)政資金績(jī)效管理不完善問(wèn)題。預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)不夠規(guī)范，動(dòng)態(tài)監(jiān)控不夠有效，對(duì)執(zhí)行情況缺乏評(píng)價(jià)基礎(chǔ)和依據(jù)，績(jī)效評(píng)價(jià)覆蓋面偏低且缺乏績(jī)效目標(biāo)管理；制度建設(shè)仍然缺位，一些預(yù)算安排沒(méi)有明確考核制度和評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。五是預(yù)算信息公開(kāi)待加強(qiáng)。2018年中央財(cái)政績(jī)效目標(biāo)基本全覆蓋，但績(jī)效信息公開(kāi)比例仍較低①財(cái)政部自2017年起組織中央部門對(duì)上年所有本級(jí)項(xiàng)目開(kāi)展績(jī)效自評(píng)，并將2016-2018三年共111個(gè)、183個(gè)、265個(gè)項(xiàng)目績(jī)效自評(píng)結(jié)果隨同中央部門決算提交全國(guó)人大常委會(huì)審議或參閱。2019年審計(jì)長(zhǎng)在國(guó)務(wù)院關(guān)于2018年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告中對(duì)財(cái)政部當(dāng)年績(jī)效信息公開(kāi)情況進(jìn)行了披露。。財(cái)政部向全國(guó)人大報(bào)告的36個(gè)中央本級(jí)重點(diǎn)項(xiàng)目的績(jī)效目標(biāo)，僅占中央部門向其提交數(shù)的27.5%；尚未公開(kāi)21項(xiàng)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付年度整體績(jī)效目標(biāo)，26個(gè)項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果只公開(kāi)了2個(gè)。

（二）認(rèn)真對(duì)標(biāo)財(cái)稅改革部署新變化

一要加速推進(jìn)央地財(cái)政關(guān)系改革。財(cái)政審計(jì)要對(duì)標(biāo)“健全充分發(fā)揮兩個(gè)積極性的體制機(jī)制”要求，聚焦推動(dòng)提高預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)化、科學(xué)化、精細(xì)化水平，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)預(yù)算約束，提升績(jī)效意識(shí)，減少并規(guī)范中央和地方共同事權(quán)，推動(dòng)“建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系”。二要促進(jìn)完善稅收制度改革。《決定》要求強(qiáng)化稅收調(diào)節(jié)，完善直接稅制度并逐步提高其比重。繼續(xù)跟蹤審計(jì)增值稅改革、減稅降費(fèi)等重大政策落實(shí)情況，同時(shí)促進(jìn)完善稅種科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、法律健全、規(guī)范公平、征管高效的現(xiàn)代稅收制度，更好發(fā)揮直接稅調(diào)節(jié)收入分配、縮小貧富差距的正向調(diào)節(jié)作用。