論審計(jì)監(jiān)督在治理體系中的制度定位與功能發(fā)揮

胡智強(qiáng)

（南京審計(jì)大學(xué)法學(xué)院，江蘇南京211815）

國(guó)家治理體系和治理能力是現(xiàn)代國(guó)家發(fā)展能力和發(fā)展水平的重要內(nèi)因和差別所在，中國(guó)特色的國(guó)家治理體系和治理能力是黨執(zhí)政能力和中國(guó)特色社會(huì)主義國(guó)家發(fā)展能力的集中體現(xiàn)。因此，十九屆四中全會(huì)列專章研究國(guó)家制度和國(guó)家治理問題。審計(jì)監(jiān)督是中國(guó)特色社會(huì)主義制度體系中的重要內(nèi)容，《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）對(duì)審計(jì)監(jiān)督提出了明確的要求：“發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督、統(tǒng)計(jì)監(jiān)督職能作用。以黨內(nèi)監(jiān)督為主導(dǎo)，推動(dòng)各類監(jiān)督有機(jī)貫通、相互協(xié)調(diào)?！边@是《決定》立足新時(shí)代的發(fā)展目標(biāo)，對(duì)審計(jì)監(jiān)督制度做出的戰(zhàn)略決策，具有重大和深遠(yuǎn)意義。

一、黨的領(lǐng)導(dǎo)是審計(jì)制度最大的特色

習(xí)近平同志指出：“中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，中國(guó)特色社會(huì)主義制度的最大優(yōu)勢(shì)是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，黨是最高政治領(lǐng)導(dǎo)力量。”這一對(duì)國(guó)家治理體系和治理能力發(fā)展規(guī)律的科學(xué)總結(jié)，強(qiáng)化了人們對(duì)審計(jì)監(jiān)督制度發(fā)展規(guī)律的認(rèn)識(shí)。世界上無(wú)論是立法型審計(jì)、司法型審計(jì)、獨(dú)立性審計(jì)還是行政型審計(jì)，都強(qiáng)調(diào)審計(jì)機(jī)關(guān)的任務(wù)是監(jiān)督政府責(zé)任的履行和實(shí)現(xiàn)，以建立一個(gè)獨(dú)立的服務(wù)于國(guó)會(huì)的非黨派機(jī)構(gòu)來(lái)標(biāo)榜自己的獨(dú)立性。但是中國(guó)的審計(jì)制度有著根本的不同，黨的領(lǐng)導(dǎo)是國(guó)家治理體系中包括審計(jì)制度在內(nèi)的任何一種具體制度最本質(zhì)的特征，也是我國(guó)國(guó)家制度和國(guó)家治理體系首要的顯著優(yōu)勢(shì)。我國(guó)審計(jì)監(jiān)督只有堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)才有自己的“根”和“定力”，才能正確擔(dān)當(dāng)。

“國(guó)家審計(jì)是國(guó)家治理的一個(gè)重要方面，其核心是推動(dòng)實(shí)現(xiàn)國(guó)家的良好治理，保證國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康運(yùn)行和科學(xué)發(fā)展，從而更好地保障人民的利益。”[1]在我國(guó)的審計(jì)監(jiān)督體系中必須全面加強(qiáng)和改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，形成一套堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)的制度規(guī)范和工作機(jī)制，并轉(zhuǎn)化為審計(jì)監(jiān)督的制度優(yōu)勢(shì)，使我國(guó)的審計(jì)監(jiān)督制度彰顯出更加強(qiáng)大的生機(jī)活力。黨的十九大以后，我國(guó)加快了審計(jì)制度改革的步伐，組建中央審計(jì)委員會(huì)正是加強(qiáng)黨對(duì)審計(jì)工作領(lǐng)導(dǎo)的重大舉措。中央審計(jì)委員會(huì)制度只有中國(guó)才有，是黨的領(lǐng)導(dǎo)在審計(jì)監(jiān)督領(lǐng)域中的具體實(shí)現(xiàn)。它可以更好地更好發(fā)揮審計(jì)在黨和國(guó)家監(jiān)督體系中的重要作用，加強(qiáng)全國(guó)審計(jì)工作統(tǒng)籌，優(yōu)化審計(jì)資源配置，構(gòu)建集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權(quán)威高效的審計(jì)監(jiān)督體系。中央審計(jì)委員會(huì)制度是中國(guó)特色社會(huì)主義根本制度——政黨制度向中國(guó)特色社會(huì)主義重要制度領(lǐng)域的合理、有效延伸?！爸醒雽徲?jì)委員會(huì)是基于對(duì)黨政關(guān)系重新認(rèn)識(shí)的一次政治制度安排”[2]，從根本上重新配置了我國(guó)的審計(jì)監(jiān)督權(quán)，重塑了我國(guó)的審計(jì)模式——從行政型審計(jì)轉(zhuǎn)向黨領(lǐng)導(dǎo)下的“黨政合察”模式，確保了審計(jì)監(jiān)督正確的政治方向。

要更好地發(fā)揮中央審計(jì)委員會(huì)的作用，首先必須從理論上加強(qiáng)研究，從黨規(guī)黨紀(jì)、憲法性規(guī)范等視角深化對(duì)這樣一個(gè)特色鮮明的審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)體制的法理認(rèn)識(shí)。其次要將中央的頂層設(shè)計(jì)制度化、剛性化，在審計(jì)法體系之內(nèi)有效地轉(zhuǎn)化為相應(yīng)的法律制度，并以規(guī)范化的法律條文予以科學(xué)表達(dá)。審計(jì)法的修改為此提供了歷史契機(jī)，審計(jì)法的立法價(jià)值、具體制度和條款安排應(yīng)當(dāng)能夠有效承接中央審計(jì)委員會(huì)制度的指導(dǎo)思想。最后，中央審計(jì)委員會(huì)制度應(yīng)當(dāng)通過(guò)各地審計(jì)法治的實(shí)踐活動(dòng)，及時(shí)進(jìn)行實(shí)證性研究，總結(jié)、提煉以形成良好的制度反饋。

二、審計(jì)監(jiān)督是中國(guó)特色社會(huì)主義重要制度

改革開放以前，我國(guó)實(shí)行財(cái)政監(jiān)察制度，審計(jì)內(nèi)置于財(cái)政部門，沒有獨(dú)立的組織機(jī)構(gòu)。在這一歷史階段，盡管聚焦于財(cái)政和經(jīng)濟(jì)工作，起到了應(yīng)有的歷史作用，但審計(jì)在治理體系中并沒有獲得自己相對(duì)獨(dú)立的地位。既然不是一種獨(dú)立形態(tài)的制度，也就談不上在國(guó)家治理體系中獨(dú)立地發(fā)揮自己的作用。改革開放以后，1982年憲法確立了獨(dú)立的審計(jì)監(jiān)督體制，為我國(guó)審計(jì)事業(yè)的獨(dú)立發(fā)展提供了歷史性的機(jī)遇。中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系將審計(jì)監(jiān)督安排在預(yù)算執(zhí)行和經(jīng)濟(jì)監(jiān)督制度中，這對(duì)維護(hù)財(cái)政資金安全、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)監(jiān)督的確起到了很好的作用，但是依然暴露了審計(jì)不具有獨(dú)立性和治理領(lǐng)域狹窄的弊端。近年來(lái)，圍繞新時(shí)代、新要求、新部署，審計(jì)事業(yè)更加奮發(fā)有為，已經(jīng)形成了多元化的審計(jì)監(jiān)督和治理格局?！爱?dāng)前國(guó)家審計(jì)包括國(guó)家重大政策貫徹落實(shí)情況跟蹤審計(jì)、財(cái)政審計(jì)、金融審計(jì)、企業(yè)審計(jì)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、民生審計(jì)、資源環(huán)境審計(jì)和領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源離任審計(jì)、涉外審計(jì)”[3]，面臨新的歷史任務(wù)，審計(jì)制度需要重新定位和站位。

從《決定》精神來(lái)看，審計(jì)制度的重要性有了新的歷史內(nèi)涵?！稕Q定》在歷史上首次把中國(guó)特色社會(huì)主義制度進(jìn)行了梳理和分類，將其分為根本制度、基本制度、重要制度三個(gè)體系。這種劃分標(biāo)志著我國(guó)國(guó)家制度和國(guó)家治理體系更加系統(tǒng)化、整體化、規(guī)范化。審計(jì)監(jiān)督是中國(guó)特色社會(huì)主義“重要制度”，從十八屆三中全會(huì)到十九屆四中全會(huì)，審計(jì)監(jiān)督均得到專門論述，成為新時(shí)代制度建設(shè)中一條持續(xù)深化的鮮明主線。

審計(jì)作為重要制度從來(lái)不是孤立存在的，而是與中國(guó)特色的根本制度、基本制度之間存在廣泛而精致的相互作用，互相配合、協(xié)同和促進(jìn)，推動(dòng)國(guó)家治理各領(lǐng)域各方面其他具體制度的發(fā)展。審計(jì)的作用首先突出體現(xiàn)上層建筑領(lǐng)域，審計(jì)就一直是權(quán)力制衡思想的具體實(shí)現(xiàn)機(jī)制，促進(jìn)了法治政府和法治國(guó)家的發(fā)展。在不同的國(guó)家，結(jié)合不同的政治制度、歷史文化和法律背景，分別以不同的審計(jì)監(jiān)督模式實(shí)現(xiàn)人類社會(huì)制約權(quán)力的理想。審計(jì)的作用還表現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和社會(huì)發(fā)展領(lǐng)域。社會(huì)審計(jì)具有維護(hù)市場(chǎng)主體地位、提高市場(chǎng)運(yùn)行資源配置效率的重要職能，維護(hù)市場(chǎng)秩序、提高效率、促進(jìn)法治社會(huì)的發(fā)展。內(nèi)部審計(jì)則具有加強(qiáng)內(nèi)部治理，夯實(shí)國(guó)家、市場(chǎng)和社會(huì)微觀治理基礎(chǔ)的重要職能。

三、推動(dòng)各類審計(jì)監(jiān)督有機(jī)貫通、相互協(xié)調(diào)

堅(jiān)持和完善中國(guó)特色審計(jì)制度應(yīng)當(dāng)從中國(guó)現(xiàn)實(shí)出發(fā)，做到以下幾個(gè)關(guān)鍵之點(diǎn)。（1）以法治思維確立審計(jì)監(jiān)督的權(quán)威。當(dāng)代中國(guó)，法治是我黨領(lǐng)導(dǎo)人民治國(guó)理政的基本方式，是要把國(guó)家和社會(huì)生活納入一個(gè)制度化、規(guī)范化、程序化的軌道之中，來(lái)實(shí)施有效的規(guī)則之治。審計(jì)法治的實(shí)質(zhì)是堅(jiān)持以人民為中心和權(quán)力制約，兩者密不可分。一是要把政治建設(shè)放在首位，加大對(duì)黨和國(guó)家重大政策措施貫徹落實(shí)情況跟蹤審計(jì)力度；二是加大審計(jì)信息公開力度，保障人民的知情權(quán)，讓人民更好地監(jiān)督政府；三是要強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，加大追責(zé)問責(zé)力度，促進(jìn)干部更好地履職盡責(zé)。（2）以共治思維發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督制度的整體效能。通過(guò)完善審計(jì)立法，加強(qiáng)國(guó)家審計(jì)對(duì)社會(huì)審計(jì)和內(nèi)部審計(jì)的指導(dǎo)和監(jiān)督，協(xié)同配合、聯(lián)動(dòng)推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)審計(jì)全覆蓋。共治思維還要求在審計(jì)信息披露、審計(jì)監(jiān)督程序的社會(huì)參與等關(guān)鍵性環(huán)節(jié)進(jìn)行持續(xù)改革，使之更具有社會(huì)性和開放性。（3）以底線思維防范治理過(guò)程中的重大風(fēng)險(xiǎn)。人類的一切制度設(shè)計(jì)都含有應(yīng)對(duì)不確定性和防范風(fēng)險(xiǎn)的意蘊(yùn)，審計(jì)監(jiān)督應(yīng)當(dāng)利用專業(yè)性優(yōu)勢(shì)，注重防范治理過(guò)程中的重大風(fēng)險(xiǎn)。一是加強(qiáng)對(duì)財(cái)政管理和預(yù)算執(zhí)行情況的審計(jì)，推動(dòng)財(cái)政提質(zhì)增效；二是加大對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行中風(fēng)險(xiǎn)隱患的揭示力度，維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全；三是加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)民生資金、民生項(xiàng)目和資源環(huán)境的審計(jì)，及時(shí)揭示和反映經(jīng)濟(jì)社會(huì)各領(lǐng)域的新情況、新問題、新趨勢(shì)，切實(shí)維護(hù)人民群眾根本利益。

審計(jì)是政治，在其每一個(gè)監(jiān)督環(huán)節(jié)都需要進(jìn)行政治考量。審計(jì)先天就是管理技術(shù)，應(yīng)當(dāng)創(chuàng)新審計(jì)理念，堅(jiān)持科技強(qiáng)審，結(jié)合新的技術(shù)發(fā)展潮流不斷提高監(jiān)督水平。