知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法依據(jù)的體系化思考

何煥鋒

（曲阜師范大學(xué)法學(xué)院，山東日照276826）

我國(guó)知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法制度自20 世紀(jì)80 年代建立以來(lái)，在打擊知識(shí)產(chǎn)權(quán)侵權(quán)，提高知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)水平，促進(jìn)科技創(chuàng)新能力，創(chuàng)建公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展等方面發(fā)揮了巨大的作用。當(dāng)前我國(guó)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)形勢(shì)依然嚴(yán)峻，重復(fù)侵權(quán)、大規(guī)模侵權(quán)、群體侵權(quán)、故意侵權(quán)等頻繁發(fā)生，嚴(yán)重?fù)p害了知識(shí)產(chǎn)權(quán)人的合法權(quán)益，擾亂了公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)秩序，影響到良好營(yíng)商環(huán)境的建設(shè)和創(chuàng)新型國(guó)家的實(shí)現(xiàn)。黨中央、國(guó)務(wù)院多次作出了加強(qiáng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的決策部署，習(xí)近平總書記也曾多次在不同場(chǎng)合指示要強(qiáng)化知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)，加大對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)侵權(quán)行為的懲治力度。在此背景下，盡管有學(xué)者對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法有所質(zhì)疑，但在很長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)充分發(fā)揮知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法的優(yōu)勢(shì)并強(qiáng)化知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法依然是我們的選擇?！胺o(wú)授權(quán)不可為”的原則告訴我們強(qiáng)化知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法亦應(yīng)有正當(dāng)?shù)倪吔纾仨氉裱ㄖ卧瓌t，由統(tǒng)一系統(tǒng)的執(zhí)法依據(jù)為知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法提供正當(dāng)性基礎(chǔ)、規(guī)范執(zhí)法尺度，提高執(zhí)法效率。然而不可忽視的是，目前我國(guó)知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法依據(jù)散見于一系列與知識(shí)產(chǎn)權(quán)有關(guān)的法律、法規(guī)和規(guī)章中，呈現(xiàn)立法層次不一，內(nèi)容雜亂無(wú)章等體系性不足的問題。這一局面不僅造成知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法的混亂，而且嚴(yán)重影響著知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法的效果。要改變這種格局，就必須進(jìn)行體系化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法依據(jù)的一體化。現(xiàn)有研究知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法的文獻(xiàn)基本圍繞執(zhí)法的必要性、執(zhí)法內(nèi)容、執(zhí)法體制改革以及與司法保護(hù)的關(guān)系等問題進(jìn)行探討，鮮見針對(duì)執(zhí)法依據(jù)的專門研究。當(dāng)然，學(xué)者在研究前述問題時(shí)也認(rèn)識(shí)到知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法的依據(jù)問題。有學(xué)者認(rèn)為目前我國(guó)知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法存在著法律不健全等問題，應(yīng)該制定知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)條例，以規(guī)范和統(tǒng)一知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法行為。明確知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法的主體，賦予其自主查處權(quán)、必要的行政強(qiáng)制措施，提高處罰力度等。在統(tǒng)一知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法依據(jù)時(shí)，學(xué)者認(rèn)為應(yīng)做到與《行政處罰法》《行政許可法》《行政強(qiáng)制法》《行政訴訟法》等一般法的規(guī)定協(xié)調(diào)銜接。［1］同時(shí)，提高立法層次，將某些成熟的法規(guī)、規(guī)章上升為法律，對(duì)具體法律法規(guī)的內(nèi)容進(jìn)行梳理，清除相互間矛盾性的規(guī)定。［2］但這些既有的研究并非專門針對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法依據(jù)，大多僅是在研究知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政保護(hù)時(shí)附帶性的泛泛而談，還有一些是專門研究著作權(quán)行政執(zhí)法、專利行政執(zhí)法、商標(biāo)行政執(zhí)法等問題，研究分析不夠全面系統(tǒng)、深入細(xì)致，提出的解決方案不夠具體明確。為此，本文擬在對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法依據(jù)進(jìn)行體系化分析的基礎(chǔ)上，提出制定《知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法基本法》的解決方案。

一、知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法依據(jù)的現(xiàn)狀

（一）知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法的界定

知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法與知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政保護(hù)在我國(guó)語(yǔ)境里經(jīng)常不作嚴(yán)格區(qū)分，一般認(rèn)為二者基本同義，有廣義和狹義之分。廣義的知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法是指“行政機(jī)關(guān)根據(jù)法定職權(quán)和程序，依據(jù)權(quán)利人申請(qǐng)或其他法定方式，履行職責(zé)，授予或確認(rèn)權(quán)利人特有權(quán)利，管理知識(shí)產(chǎn)權(quán)使用、變更、撤銷等事項(xiàng)，糾正侵權(quán)違法行為，保護(hù)各方合法權(quán)益，維護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)秩序的活動(dòng)。”［3］包括“知識(shí)產(chǎn)權(quán)授權(quán)、確權(quán)活動(dòng)和追究知識(shí)產(chǎn)權(quán)侵權(quán)及其他違反知識(shí)產(chǎn)權(quán)法律行為的行政法律責(zé)任的活動(dòng)?！保?］狹義的知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法是指“對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)民事侵權(quán)糾紛的行政處理，包括行政調(diào)解、行政裁決等具體行政行為，以及對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)侵權(quán)行為和違法行為的行政查處?！保?］嚴(yán)格說來(lái)，行政調(diào)解并非行政機(jī)關(guān)運(yùn)用行政權(quán)實(shí)施的具體行政行為，其實(shí)質(zhì)上是行政機(jī)關(guān)提供的行政服務(wù)，不屬于本來(lái)意義上的行政執(zhí)法，但我國(guó)習(xí)慣上將其作為行政執(zhí)法的內(nèi)容，故本文也將其包括在內(nèi)，并將知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法界定為行政機(jī)關(guān)依法對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)侵權(quán)行為采取的執(zhí)法活動(dòng)，包括行政裁決、行政調(diào)解和行政查處等。

（二）知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法依據(jù)的現(xiàn)狀

知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法依據(jù)是指知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)針對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)侵權(quán)行為作出行政行為的法律基礎(chǔ)，是調(diào)整行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法過程中與相對(duì)人所形成的社會(huì)關(guān)系的法律規(guī)范的總稱。知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法依據(jù)賦予行政執(zhí)法部門對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)侵權(quán)行為的行政執(zhí)法權(quán)，是依法行政的基本要求。

“在20 世紀(jì)80 年代，我國(guó)內(nèi)地知識(shí)產(chǎn)權(quán)法律制度建立之初，有關(guān)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的司法體制尚未建立，面臨著較為繁重的知識(shí)產(chǎn)權(quán)執(zhí)法和爭(zhēng)議糾紛處理任務(wù)，僅僅依靠司法機(jī)構(gòu)是難以勝任的?！保?］而知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政管理機(jī)關(guān)對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)相對(duì)比較熟悉，且知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法具有主動(dòng)性、快捷性、效率高的比較優(yōu)勢(shì)，于是由知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政管理機(jī)關(guān)進(jìn)行行政執(zhí)法以保護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的制度應(yīng)運(yùn)而生。

1982 年《商標(biāo)法》第39 條最早規(guī)定了侵犯注冊(cè)商標(biāo)專用權(quán)的行政執(zhí)法，奠定了我國(guó)商標(biāo)行政執(zhí)法制度的法律基礎(chǔ)，拉開了我國(guó)知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法的大幕。1984 年《專利法》第60 條和1990 年《著作權(quán)法》第46條相繼規(guī)定了有關(guān)專利侵權(quán)糾紛和著作權(quán)侵權(quán)糾紛的行政執(zhí)法，標(biāo)志著具有中國(guó)特色的知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法制度的確立。自此以后，各知識(shí)產(chǎn)權(quán)單行法繼續(xù)沿襲了這一立法模式。經(jīng)過不斷的修改與完善，目前，我國(guó)知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法依據(jù)主要散見于各知識(shí)產(chǎn)權(quán)單行法中，其中涉及的法律、法規(guī)、規(guī)章主要有：（1）著作權(quán)法律制度，有《著作權(quán)法》《著作權(quán)法實(shí)施條例》《信息網(wǎng)絡(luò)傳播權(quán)保護(hù)條例》《計(jì)算機(jī)軟件保護(hù)條例》《著作權(quán)行政處罰實(shí)施辦法》《互聯(lián)網(wǎng)著作權(quán)行政保護(hù)辦法》等；（2）專利法律制度，有《專利法》《專利法實(shí)施細(xì)則》《專利行政執(zhí)法辦法》等；（3）商標(biāo)法律制度，有《商標(biāo)法》《商標(biāo)法實(shí)施條例》等；（4）反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法律制度，有《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》等；（5）植物新品種保護(hù)法律制度，有《植物新品種保護(hù)條例》《農(nóng)業(yè)植物新品種侵權(quán)案件處理規(guī)定》等；（6）集成電路布圖設(shè)計(jì)保護(hù)法律制度，有《集成電路布圖設(shè)計(jì)保護(hù)條例》《集成電路布圖設(shè)計(jì)行政執(zhí)法辦法》等；（7）地理標(biāo)志法律制度，有《地理標(biāo)志產(chǎn)品保護(hù)規(guī)定》《農(nóng)產(chǎn)品地理標(biāo)志管理辦法》等。（8）其它，有《知識(shí)產(chǎn)權(quán)海關(guān)保護(hù)條例》《展會(huì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)辦法》等。

經(jīng)過30 多年的立法實(shí)踐，我國(guó)知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法依據(jù)形成了由一系列的法律、法規(guī)和部門規(guī)章所構(gòu)成的法律體系，為知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法提供了正當(dāng)性基礎(chǔ)，在保護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)方面取得了巨大成就。2019年5月15日全國(guó)打擊侵犯知識(shí)產(chǎn)權(quán)和制售假冒偽劣商品工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室發(fā)布的《中國(guó)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)與營(yíng)商環(huán)境新進(jìn)展報(bào)告（2018）》中的數(shù)據(jù)顯示，2018年全國(guó)行政執(zhí)法部門查處侵權(quán)假冒案件21.5萬(wàn)件，其中，查處專利侵權(quán)假冒案件7.7萬(wàn)件、商標(biāo)違法案件3.1萬(wàn)件、侵權(quán)盜版案件2500 余件，海關(guān)查扣進(jìn)出境侵權(quán)貨物4.72萬(wàn)批、2480萬(wàn)件。

二、知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法依據(jù)的體系性缺失

體系化是一種重要的法學(xué)研究方法，是大陸法系立法者、司法者、學(xué)者的共同追求，已經(jīng)深深地扎根于我國(guó)的法律制度建設(shè)中。當(dāng)前我國(guó)正在進(jìn)行建設(shè)中國(guó)特色的社會(huì)主義法治體系，需以體系化的視角審視現(xiàn)有的法律體系中是否存在矛盾、沖突等不協(xié)調(diào)的問題。由于構(gòu)成知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章分別由不同的部門或不同的機(jī)關(guān)基于便于執(zhí)法的原則在不同時(shí)間制定或修改，制定者彼此獨(dú)立，制定時(shí)間前后不一，很難準(zhǔn)確兼顧彼此之間的有效銜接，造成行政執(zhí)法依據(jù)條塊分割、凌亂無(wú)序、雜亂無(wú)章，在知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政查處、行政裁決、行政處罰等多諸多環(huán)節(jié)均存在諸多規(guī)定不統(tǒng)一、不一致的沖突現(xiàn)象，從而無(wú)法形成一個(gè)統(tǒng)一的邏輯整體。以著作權(quán)侵權(quán)、專利侵權(quán)和商標(biāo)侵權(quán)領(lǐng)域的行政執(zhí)法為例，知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法依據(jù)明顯存在著體系性不足的弊端，主要表現(xiàn)為：

（一）立法層次高低不等

知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法依據(jù)寄居在知識(shí)產(chǎn)權(quán)單行法中，既有全國(guó)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)制定的法律，比如《著作權(quán)法》《專利法》《商標(biāo)法》等；也有國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)，比如《著作權(quán)法實(shí)施條例》《專利法實(shí)施細(xì)則》《商標(biāo)法實(shí)施條例》《知識(shí)產(chǎn)權(quán)海關(guān)保護(hù)條例》等；還有國(guó)務(wù)院下屬部門制定的部門規(guī)章，比如《著作權(quán)行政處罰實(shí)施辦法》《互聯(lián)網(wǎng)著作權(quán)行政保護(hù)辦法》《專利行政執(zhí)法辦法》《專利執(zhí)法行政復(fù)議指南（試行）》《專利執(zhí)法行政應(yīng)訴指引（試行）》《專利侵權(quán)行為認(rèn)定指南（試行）》《專利行政執(zhí)法證據(jù)規(guī)則（試行）》《專利糾紛行政調(diào)解指引（試行）》《專利行政執(zhí)法證件與執(zhí)法標(biāo)識(shí)管理辦法（試行）》《專利行政執(zhí)法操作指南（試行）》等。知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法依據(jù)的立法層次高低不等，其中法律較少，對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法的規(guī)定過于原則，法規(guī)、規(guī)章較多，主要是對(duì)原則性規(guī)定的細(xì)化，規(guī)定了知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法的具體措施和程序。知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法依據(jù)總體立法層次過低，弱化了知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法的權(quán)威性和法律效果。比如《專利行政執(zhí)法辦法》規(guī)定的責(zé)令侵權(quán)人銷毀侵權(quán)產(chǎn)品、侵權(quán)工具等應(yīng)屬于《行政處罰法》第8條兜底條款規(guī)定的“法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰”，存在越權(quán)嫌疑。

（二）執(zhí)法主體多元分散

我國(guó)基本上是每一部知識(shí)產(chǎn)權(quán)單行法只保護(hù)一種知識(shí)產(chǎn)權(quán)，規(guī)定一個(gè)知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政管理機(jī)關(guān)，由其對(duì)該知識(shí)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行管理和行政執(zhí)法，于是出現(xiàn)了知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法“多龍治水”的局面。2018年開始的中央機(jī)構(gòu)改革，國(guó)家知識(shí)產(chǎn)權(quán)局負(fù)責(zé)全國(guó)的專利行政執(zhí)法和商標(biāo)行政執(zhí)法，在地方的市或者區(qū)縣級(jí)，市場(chǎng)監(jiān)督管理局設(shè)綜合執(zhí)法大隊(duì)，具體負(fù)責(zé)商標(biāo)、專利等知識(shí)產(chǎn)權(quán)的行政執(zhí)法，也只是解決了部分問題，著作權(quán)行政執(zhí)法依然游離于統(tǒng)一執(zhí)法體系之外。此外，由于知識(shí)產(chǎn)權(quán)侵權(quán)的復(fù)雜性，除知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政管理機(jī)關(guān)外還有其他行政部門參與知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法，比如城管部門、文化執(zhí)法部門、公安部門等。多元分散的知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法疊床架屋，不僅造成行政資源的浪費(fèi)，無(wú)法充分發(fā)揮知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法在知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)中的優(yōu)越性，而且容易誘發(fā)推諉執(zhí)法、扯皮執(zhí)法、選擇性執(zhí)法等，導(dǎo)致執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，從而制約著知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法效率的提高，不利于知識(shí)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)。

（三）執(zhí)法內(nèi)容不盡一致

《著作權(quán)法》規(guī)定著作權(quán)行政管理部門可以對(duì)著作權(quán)侵權(quán)行為進(jìn)行行政處理，并沒有明確指出著作權(quán)行政管理部門可以應(yīng)當(dāng)事人的請(qǐng)求調(diào)解著作權(quán)侵權(quán)糾紛?！秾＠ā芬?guī)定了管理專利工作的部門可以處理專利侵權(quán)糾紛（包括專利侵權(quán)賠償糾紛進(jìn)行調(diào)解）?！渡虡?biāo)法》規(guī)定工商行政管理部門行政執(zhí)法的內(nèi)容為處理侵犯注冊(cè)商標(biāo)專用權(quán)的糾紛（包括注冊(cè)商標(biāo)專用權(quán)侵權(quán)賠償糾紛進(jìn)行調(diào)解）和查處侵犯注冊(cè)商標(biāo)專用權(quán)的行為?？梢姡虡?biāo)行政執(zhí)法的范圍明顯大于著作權(quán)行政執(zhí)法和專利行政執(zhí)法的范圍。

（四）行政查處前提不同

第一，《著作權(quán)法》將著作權(quán)侵權(quán)行為區(qū)分為承擔(dān)民事責(zé)任的侵權(quán)行為與承擔(dān)民事責(zé)任和行政責(zé)任的侵權(quán)行為，著作權(quán)行政管理部門只能就既承擔(dān)民事責(zé)任，又承擔(dān)行政責(zé)任的侵權(quán)行為進(jìn)行行政執(zhí)法。而《專利法》和《商標(biāo)法》則無(wú)此劃分。第二，著作權(quán)行政查處的前提是著作權(quán)侵權(quán)行為同時(shí)損害公共利益；專利行政查處針對(duì)的是假冒專利行為，并非專利侵權(quán)行為；商標(biāo)行政查處針對(duì)的是涉嫌侵犯注冊(cè)商標(biāo)專用權(quán)的行為?！秾＠ā泛汀渡虡?biāo)法》關(guān)于行政查處都沒有“同時(shí)損害公共利益”的要求，這就造成困惑，是否所有的假冒專利行為、侵犯注冊(cè)商標(biāo)權(quán)的行為，專利行政管理機(jī)關(guān)和商標(biāo)行政管理機(jī)關(guān)都有權(quán)主動(dòng)出擊，積極查處？法律條文“暗示的邏輯顯然就是所有的侵犯商標(biāo)權(quán)的行為都破壞了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序，在民事責(zé)任之外須對(duì)之課以行政責(zé)任，行政機(jī)關(guān)的主動(dòng)介入有理有據(jù)?！保?］如作此理解，著作權(quán)行政執(zhí)法的理念就與專利行政執(zhí)法、商標(biāo)行政執(zhí)法存在重大沖突。

（五）行政查處職權(quán)不一

《著作權(quán)行政處罰實(shí)施辦法》規(guī)定著作權(quán)行政執(zhí)法人員有權(quán)收集、調(diào)取證據(jù)，可以查閱、復(fù)制與涉嫌違法行為有關(guān)的文件檔案、賬簿和其他書面材料。《專利法》和《商標(biāo)法》賦予了行政機(jī)關(guān)進(jìn)行行政查處時(shí)可以行使詢問調(diào)查權(quán)、查閱、復(fù)制權(quán)、現(xiàn)場(chǎng)檢查權(quán)、物品檢查權(quán)及查封、扣押權(quán)等職權(quán)，而且在依法行使這些職權(quán)時(shí)，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)予以協(xié)助、配合，不得拒絕、阻撓?？梢钥闯?，著作權(quán)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)進(jìn)行執(zhí)法時(shí)可以行使的職權(quán)不如專利行政執(zhí)法機(jī)關(guān)和商標(biāo)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)。

（六）行政處罰寬嚴(yán)有別

第一，行政處罰種類不統(tǒng)一?！吨鳈?quán)法》規(guī)定的行政處罰包括沒收違法所得，沒收、銷毀侵權(quán)復(fù)制品，罰款，沒收主要用于制作侵權(quán)復(fù)制品的材料、工具、設(shè)備等。《著作權(quán)行政處罰實(shí)施辦法》規(guī)定的行政處罰除了這些還有警告等?！秾＠ā窙]有規(guī)定專利侵權(quán)的行政處罰，只規(guī)定了假冒專利的行政處罰。《專利行政執(zhí)法辦法》規(guī)定管理專利工作的部門認(rèn)定專利侵權(quán)成立，應(yīng)當(dāng)責(zé)令侵權(quán)人立即停止侵權(quán)行為以及制止侵權(quán)行為的相關(guān)措施?！渡虡?biāo)法》規(guī)定的是沒收、銷毀侵權(quán)商品和主要用于制造侵權(quán)商品、偽造注冊(cè)商標(biāo)標(biāo)識(shí)的工具、罰款等?！吨鳈?quán)法》規(guī)定的行政處罰的種類比較全面，《專利法》和《商標(biāo)法》則存在一定的空白，特別是《專利法》的空白較多。第二，罰款的幅度不一。非法經(jīng)營(yíng)額五萬(wàn)元以上的，《著作權(quán)法實(shí)施條例》規(guī)定罰款為非法經(jīng)營(yíng)額的一倍以上五倍以下，《商標(biāo)法》規(guī)定罰款為違法經(jīng)營(yíng)額五倍以下。沒有違法經(jīng)營(yíng)額或者違法經(jīng)營(yíng)額不足五萬(wàn)元的，《著作權(quán)法實(shí)施條例》和《商標(biāo)法》的規(guī)定相同，罰款都是二十五萬(wàn)元以下。但《商標(biāo)法》規(guī)定對(duì)五年內(nèi)實(shí)施兩次以上商標(biāo)侵權(quán)行為或者有其他嚴(yán)重情節(jié)的，應(yīng)當(dāng)從重處罰，而《著作權(quán)法實(shí)施條例》則沒有類似規(guī)定?！秾＠ā窙]有專利侵權(quán)的罰款規(guī)定。

（七）執(zhí)法程序繁簡(jiǎn)不一

執(zhí)法程序規(guī)范行政執(zhí)法行為，既確保行政執(zhí)法依法而行，也保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益。但是，無(wú)論是《著作權(quán)法》，還是《專利法》和《商標(biāo)法》都沒有規(guī)定行政執(zhí)法的法定程序。專利行政執(zhí)法程序主要以《專利行政執(zhí)法辦法》為主，配以多部部門規(guī)章予以規(guī)范，對(duì)行政裁決程序、行政調(diào)解程序、行政處罰程序都做了詳盡的規(guī)定，相對(duì)來(lái)說最為系統(tǒng)、全面。著作權(quán)行政執(zhí)法主要通過《著作權(quán)行政處罰實(shí)施辦法》進(jìn)行規(guī)范，相對(duì)專利行政執(zhí)法的程序性規(guī)范，略顯粗糙。商標(biāo)行政執(zhí)法則缺乏專門的程序規(guī)定，處于空白狀態(tài)。

（八）司法審查規(guī)定混亂

《著作權(quán)法》和《專利法》都規(guī)定了當(dāng)事人對(duì)行政處罰的決定不服的，可以向人民法院提起訴訟，只是時(shí)限要求不同?！渡虡?biāo)法》則沒有規(guī)定行政執(zhí)法的監(jiān)督措施，當(dāng)事人如何尋求法律救濟(jì)不明確。

三、知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法依據(jù)的體系化路徑：法典化

面對(duì)不同層級(jí)而又存在眾多矛盾、沖突的知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法依據(jù)，對(duì)其予以體系化的路徑有兩條，路徑一為修改現(xiàn)有的各種法律、法規(guī)和部門規(guī)章，將其執(zhí)法依據(jù)協(xié)調(diào)起來(lái)，但是無(wú)法實(shí)現(xiàn)執(zhí)法機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一，同時(shí)造成立法重復(fù)和立法資源的浪費(fèi)，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，是不足取的。路徑二就是進(jìn)行法典化。法典化是實(shí)現(xiàn)立法體系化的重要手段，是大陸法系的立法傳統(tǒng)，我國(guó)的立法一直奉行法典化。確立知識(shí)產(chǎn)權(quán)執(zhí)法依據(jù)的體系化，可以通過制定《知識(shí)產(chǎn)權(quán)法典》來(lái)實(shí)現(xiàn)，但由于我國(guó)目前知識(shí)產(chǎn)權(quán)立法和理論儲(chǔ)備還存在很大不足，短期內(nèi)很難實(shí)現(xiàn)，因此可以考慮先行制定《知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法基本法》，以統(tǒng)一知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法依據(jù)?！吨R(shí)產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法基本法》的制定既是法律體系化或法典化的表現(xiàn)和要求，也是依法行政原則的要求。

制定《知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法基本法》時(shí)，必須參考《與貿(mào)易有關(guān)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)協(xié)議》，與《行政強(qiáng)制法》《行政處罰法》《行政復(fù)議法》《行政訴訟法》等行政一般法保持協(xié)調(diào)一致，結(jié)合我國(guó)的基本國(guó)情，以現(xiàn)有的知識(shí)產(chǎn)權(quán)相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章等規(guī)范性法律文件為基礎(chǔ)，秉持立法的前瞻性和開放性，合理配置行政執(zhí)法權(quán)，按照科學(xué)的邏輯形成完整、統(tǒng)一、協(xié)調(diào)、和諧的體系。為此，提出以下基本構(gòu)想：

（一）總則性規(guī)定

第一，立法宗旨。為維護(hù)社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)秩序，保護(hù)公民、法人或其他組織的知識(shí)產(chǎn)權(quán)，促進(jìn)知識(shí)創(chuàng)新，規(guī)范知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政機(jī)關(guān)依法執(zhí)法。第二，明確執(zhí)法范圍。（1）侵犯知識(shí)產(chǎn)權(quán)，同時(shí)損害公共利益，尚不足以構(gòu)成犯罪的行為。具體的表現(xiàn)形式依據(jù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)單行法的有關(guān)規(guī)定。公共利益是行政權(quán)介入私權(quán)侵權(quán)糾紛的正當(dāng)性之所在，建議在立法中概括規(guī)定認(rèn)定公共利益的條件，列舉知識(shí)產(chǎn)權(quán)侵權(quán)行為損害公共利益的類型，既要明確具體邊界，又要保持一定的開放性和包容性。（2）其他有關(guān)法律規(guī)定的應(yīng)給予行政處罰的違法行為。第三，基本原則。以事實(shí)為依據(jù)、以法律為準(zhǔn)繩，遵循公正、及時(shí)、合法的原則。第四，執(zhí)法機(jī)構(gòu)。設(shè)立統(tǒng)一的知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，將知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法權(quán)從行政管理中分離出去。根據(jù)我國(guó)實(shí)際情況，有兩套方案可供選擇。方案一為賦予知識(shí)產(chǎn)權(quán)局行政執(zhí)法權(quán)，由其負(fù)責(zé)統(tǒng)一執(zhí)法，可使其實(shí)至名歸，破除公眾的誤解。就這一方案，上海市浦東新區(qū)知識(shí)產(chǎn)權(quán)局實(shí)行著作權(quán)、專利權(quán)和商標(biāo)權(quán)等集中統(tǒng)一行政執(zhí)法取得了良好效果。建議地方知識(shí)產(chǎn)權(quán)局的設(shè)置與有權(quán)審理知識(shí)產(chǎn)權(quán)侵權(quán)糾紛案件的法院的設(shè)置保持一致。方案二就是由市場(chǎng)監(jiān)督管理局統(tǒng)一負(fù)責(zé)知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法。因?yàn)槭袌?chǎng)監(jiān)督管理局長(zhǎng)期以來(lái)負(fù)責(zé)市場(chǎng)行政執(zhí)法，擁有充足的執(zhí)法力量和豐富的執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)，而且深圳等地采取這一模式頗為成功，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。第五，案件管轄。知識(shí)產(chǎn)權(quán)侵權(quán)行為一般由侵權(quán)行為地的知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)執(zhí)法，法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外。中央知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)可以對(duì)全國(guó)具有重大影響的知識(shí)產(chǎn)權(quán)侵權(quán)行為以及認(rèn)為應(yīng)當(dāng)由其處理、查處的其他違法行為進(jìn)行處理，地方知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)處理、查處本轄區(qū)發(fā)生的知識(shí)產(chǎn)權(quán)侵權(quán)行為及其他違法行為。

（二）知識(shí)產(chǎn)權(quán)侵權(quán)糾紛的處理

識(shí)產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)可以依據(jù)權(quán)利人或利害關(guān)系人的請(qǐng)求處理知識(shí)產(chǎn)權(quán)侵權(quán)糾紛為，內(nèi)容包括：請(qǐng)求知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)處理知識(shí)產(chǎn)權(quán)侵權(quán)糾紛的條件；請(qǐng)求書的要求；立案的時(shí)間及審查要求等；審理的方式及條件、要求等；作出立即停止侵權(quán)行為的決定的，要制作處理決定書，允許當(dāng)事人提起行政訴訟；就賠償數(shù)額進(jìn)行調(diào)解的，要制作調(diào)解書，為減輕當(dāng)事人的訟累，盡快解決糾紛，可規(guī)定調(diào)解協(xié)議經(jīng)人民法院依法確認(rèn)有效后，賦予其強(qiáng)制執(zhí)行效力。

（三）知識(shí)產(chǎn)權(quán)侵權(quán)行為的行政查處

知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)知識(shí)產(chǎn)權(quán)侵權(quán)行為，可啟動(dòng)主動(dòng)執(zhí)法，進(jìn)行查處。內(nèi)容包括：行政查處的知識(shí)產(chǎn)權(quán)侵權(quán)行為，應(yīng)同時(shí)損害公共利益；立案的時(shí)間、查處人員的人數(shù)及回避要求等；對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)侵權(quán)行為進(jìn)行行政處罰的，制作行政處罰決定書，當(dāng)事人不服的，可申請(qǐng)行政復(fù)議或向人民法院提起訴訟。

（四）調(diào)查取證

知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在進(jìn)行處理知識(shí)產(chǎn)權(quán)侵權(quán)糾紛、查處知識(shí)產(chǎn)權(quán)侵權(quán)行為時(shí)，根據(jù)需要可以依職權(quán)及時(shí)進(jìn)行調(diào)查、收集有關(guān)證據(jù)。在調(diào)查、收集證據(jù)時(shí)，知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)可以采取以下手段：查閱、復(fù)制與案件有關(guān)的檔案、賬簿及有關(guān)書面材料；采用抽樣、拍照等方式進(jìn)行物品檢查及現(xiàn)場(chǎng)檢查；查封、扣押涉嫌違法行為的設(shè)備、貨物、工具等，同時(shí)規(guī)定有關(guān)單位協(xié)助調(diào)查的義務(wù)及違反義務(wù)的責(zé)任。

（五）行政處罰及執(zhí)行

對(duì)于知識(shí)產(chǎn)權(quán)侵權(quán)行為及其他違法行為，知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在責(zé)令立即停止侵權(quán)行為及有關(guān)違法行為的同時(shí)，可以給予以下行政處罰：沒收違法所得；沒收、銷毀侵權(quán)物品和主要用于制造侵權(quán)物品的工具；罰款等。對(duì)行政處罰拒不執(zhí)行的，可申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。

（六）執(zhí)法監(jiān)督

行政執(zhí)法權(quán)容易擴(kuò)張，越出法定范圍，出現(xiàn)不作為、濫用權(quán)力等違法現(xiàn)象，損害行政相對(duì)人的合法權(quán)益以及公共利益。因此，法律需要對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法部門設(shè)立有效、長(zhǎng)效的監(jiān)督機(jī)制，確立合理的責(zé)任追究機(jī)制。第一，完善內(nèi)部監(jiān)督。一是完善行政復(fù)議制度。當(dāng)事人對(duì)行政處罰不服的，可以向有關(guān)部門申請(qǐng)行政復(fù)議。二是規(guī)定執(zhí)法人員執(zhí)法過程中營(yíng)私舞弊，侵害當(dāng)事人合法權(quán)益的應(yīng)當(dāng)承擔(dān)行政責(zé)任，甚至刑事責(zé)任。第二，強(qiáng)化外部監(jiān)督。一是設(shè)置聽證程序，針對(duì)沒收大宗侵權(quán)物品、銷毀大宗侵權(quán)工具以及較大數(shù)額罰款等嚴(yán)重影響當(dāng)事人合法權(quán)益的措施，召開聽證會(huì)，接受來(lái)自社會(huì)的監(jiān)督。二是公開行政處罰案件信息。除涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私外，侵犯知識(shí)產(chǎn)權(quán)的行政處罰案件信息一律予以公開。三是完善司法監(jiān)督。知識(shí)產(chǎn)權(quán)的行政執(zhí)法應(yīng)具有非終局性，要接受司法的監(jiān)督，以確保其正當(dāng)性。

四、結(jié)語(yǔ)

中國(guó)的特殊國(guó)情決定了知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法還將在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)必然存在，鑒于行政執(zhí)法權(quán)總有越界的沖動(dòng)，必須“把權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子里”。制定《知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法基本法》，既能實(shí)現(xiàn)知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法依據(jù)的法律化、體系化，又能規(guī)范知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法權(quán)，奠定知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法的正當(dāng)性基礎(chǔ)，有助于保護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)，促進(jìn)科技創(chuàng)新，推動(dòng)我國(guó)知識(shí)產(chǎn)權(quán)事業(yè)的快速發(fā)展。