城市社區(qū)精細化治理的策略研究
——以南通市通州區(qū)為例

趙秦衛(wèi)

黨的十九屆四中全會提出，堅持和完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，要堅持和完善共建共治共享的社會治理制度，必須加強創(chuàng)新社會治理，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系?；鶎又卫硎菄抑卫淼幕?，社區(qū)治理是社會治理的基礎(chǔ)。作為省級現(xiàn)代社區(qū)治理創(chuàng)新實驗區(qū)，南通市通州區(qū)以“微治理”模式創(chuàng)新現(xiàn)代社區(qū)治理，健全社區(qū)服務(wù)體系，改進社區(qū)治理方式，提升社區(qū)治理水平，努力打造多元共治的社區(qū)治理格局，為城市社區(qū)精細化治理提供了一定實踐探索經(jīng)驗。

一、通州區(qū)城市社區(qū)“微治理”模式的實踐

南通市通州區(qū)現(xiàn)有244 個城鄉(xiāng)社區(qū)，其中城市社區(qū)62 個，各社區(qū)廣泛參與“微治理”的實踐，完善社區(qū)治理架構(gòu)，改進社區(qū)治理方式，健全社區(qū)服務(wù)體系，取得了一定的成績。2019年，通州區(qū)順利通過第一批江蘇省現(xiàn)代社區(qū)治理創(chuàng)新實驗區(qū)結(jié)項驗收；金沙街道育才社區(qū)獲得全國和諧社區(qū)建設(shè)示范社區(qū)稱號；先鋒街道花園村的“微治理”凸顯南通區(qū)鄉(xiāng)村創(chuàng)新治理新風(fēng)尚，被新華社、《人民論壇》等媒體專題報道。通州區(qū)社區(qū)“微治理”的實踐主要有七個方面。

一是“微黨建”。健全“五位一體”黨建惠民聯(lián)動工作體系，開展“尋找老支書精神”活動，把黨建工作的鏈條延伸到社區(qū)每一個領(lǐng)域，讓黨建在社區(qū)治理中發(fā)揮引領(lǐng)作用。通過“抓班子、帶隊伍、建制度、促和諧、助發(fā)展”工作，加強薄弱社區(qū)黨組織建設(shè)，建立健全黨員干部直接聯(lián)系群眾制度，突出社區(qū)黨組織政治功能，發(fā)揮社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)核心和黨員先鋒帶頭作用。

二是“微平臺”。區(qū)鎮(zhèn)兩級財政投入6000多萬元，對社區(qū)公共服務(wù)中心“提檔升級”，全區(qū)建有不少于400 平方米的公共服務(wù)中心和不少于60 平方米的“一站式”公共服務(wù)大廳，實行“一口清”導(dǎo)辦、“一門式”受理、“一條龍”服務(wù)，提升公共服務(wù)水平，并提供代辦服務(wù)，主動服務(wù)群眾。

三是“微單元”。按照基層治理“一張網(wǎng)”要求和“地域相近、樓幢相連、資源相通”原則，將服務(wù)群眾的觸角延伸到小組（鄰里）“微單元”，把鄰里自治與網(wǎng)格化服務(wù)管理有機融合，采用“1+N”模式促進對鄰里的有效覆蓋，積極構(gòu)建法治、德治與自治相結(jié)合的治理體系。

四是“微機制”。建立社區(qū)民情征集機制，采取由下而上征集議題，堅持問需于民、問計于民。建立社區(qū)民主協(xié)商機制，做到涉及居民切身利益的社區(qū)公共事務(wù)，協(xié)商于黨組織決策之前、居委會實施之前。健全居民自治機制，鼓勵居民參與社區(qū)治理，構(gòu)建多元共治社區(qū)治理格局。

五是“微服務(wù)”。為更好開展便民利民服務(wù)，解決群眾的實際問題，推進“小社區(qū)，大管理”“小服務(wù)，大民生”，搭建社區(qū)居民交流平臺，增強便民服務(wù)意識，提供便捷貼心服務(wù)。結(jié)合網(wǎng)格化服務(wù)管理，通過“全要素網(wǎng)格通”移動終端做好信息采報，為居民提供矛盾化解、隱患排查、治安防范、心理疏導(dǎo)等“微服務(wù)”。

六是“微文化”。通過匯聚社區(qū)居民智慧，提煉各具特色的社區(qū)文化，如“家文化”“善文化”等，加強社區(qū)文化建設(shè)，濃化社區(qū)文化氛圍，增強居民歸屬感。充分利用轄區(qū)文化資源，通過共建共享等形式，建立社區(qū)文化活動室、“四點半課堂”等為居民提供全方位公共文化服務(wù)，增強居民的文化獲得感。

七是“微公益”。通過設(shè)立“慈善超市”、發(fā)動愛心企業(yè)成立“尊老助困愛心基金”等形式，動員社區(qū)居民開展經(jīng)常性捐贈活動，形成了“一家有難，大家支援”的社區(qū)居民互助機制。廣泛匯聚社會力量，建立社區(qū)慈善工作站，救助困難群眾。建立社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)站，為空巢老人、失能半失能老人提供日間照料、代辦代購、精神慰藉等服務(wù)。

二、通州區(qū)城市社區(qū)治理存在的問題

近年來，南通市通州區(qū)城市社區(qū)治理圍繞“微治理”主題開展的創(chuàng)新實踐，取得了一定的成效和經(jīng)驗，但在探索和發(fā)展中仍然存在一些薄弱環(huán)節(jié)。

一是轉(zhuǎn)變政府職能難題待解，政社不分現(xiàn)象依舊存在。政府在城市社區(qū)建設(shè)和治理中的作用應(yīng)該主要是指導(dǎo)和監(jiān)督，但實際上基層政府往往以行政命令的方式直接干預(yù)社區(qū)事務(wù)，對社區(qū)治理干預(yù)過多、過細，這種“政社不分”的現(xiàn)象表明政府在社區(qū)治理過程中的“越位”。在發(fā)揮居民自治作用，加強社區(qū)工作者的專業(yè)化建設(shè)，培育和監(jiān)管社區(qū)社會組織，健全鼓勵激勵機制，創(chuàng)新社區(qū)治理機制等方面，政府角色和職能又往往“缺位”。一些政府部門把工作任務(wù)分解后下派給居委會，實際上有些任務(wù)遠遠超出了居委會的職責和工作任務(wù)范圍，這種將行政事務(wù)轉(zhuǎn)嫁給居委會的現(xiàn)象其實是政府職能的“錯位”。

二是居委會治理能力不強，社區(qū)干部有待減負增效。居委會是城市社區(qū)治理的重要主體，但居委會在社區(qū)治理和引導(dǎo)居民自治過程中展現(xiàn)出的能力較弱。首先，居委會行政化傾向明顯，居委會承擔繁雜的行政性事務(wù)，導(dǎo)致居委會投入社區(qū)治理的時間和精力不足。通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，居委會工作人員普遍反映工作負擔重，承接政府交辦任務(wù)多、應(yīng)付各類檢查多、要求各種臺賬多、上報網(wǎng)絡(luò)平臺信息多、完成臨時任務(wù)多，基層政府的一些形式主義、官僚主義問題也加重了居委會的工作負擔。其次，居委會的工作人員有較豐富的社區(qū)工作經(jīng)驗，但相對缺乏社會工作的專業(yè)知識和技能，這直接影響社區(qū)治理的執(zhí)行力和創(chuàng)造力。最后，居委會的治理能力和社區(qū)自治與服務(wù)功能受制于社區(qū)環(huán)境，一些安置房小區(qū)、無物業(yè)小區(qū)的諸多治理難題往往讓居委會束手無策。

三是居民參與社區(qū)治理的積極性不高，治理機制有待創(chuàng)新并落實。居民參與城市社區(qū)治理的熱情不高，多數(shù)居民對社區(qū)的公共事務(wù)關(guān)注較少，部分居民抱著“事不關(guān)己，高高掛起”的態(tài)度，甚至對所在社區(qū)的治理狀況漠不關(guān)心，缺乏民主意識和公共精神。居民消極被動地參與社區(qū)自治，自治觀念淡薄，自治能力不足，自治實踐缺乏。一些居民參與社區(qū)事務(wù)往往是為了維護自身的切身利益，或受到從眾心理的支配，而不是基于公民參與城市社區(qū)治理的責任感。當前參與社區(qū)治理的主要是居委會干部和退休居民，中青年居民參與社區(qū)治理的熱情不高，居民自治的治理機制尚未有效運轉(zhuǎn)，社區(qū)治理機制有待創(chuàng)新并落實。

四是社會組織參與社區(qū)治理困難頗多，培育發(fā)展社會組織任重道遠。

社會組織是參與社區(qū)治理的重要力量，而現(xiàn)實中的社會組織參與社區(qū)治理過程中往往面臨諸多難題。社會組織的登記管理體制比較嚴格，導(dǎo)致社區(qū)社會組織登記難。社區(qū)社會組織缺乏經(jīng)費支持，申請財政補助或社會資助也比較難。社區(qū)社會組織往往沒有完整的治理結(jié)構(gòu)，甚至沒有組織章程、組織架構(gòu)和財務(wù)制度，參與治理與服務(wù)的規(guī)范化程度較低，難以高質(zhì)量參與社區(qū)治理。面對居民多元化的服務(wù)需求，社區(qū)社會組織由于專業(yè)性不足，導(dǎo)致開展活動時難以廣泛發(fā)動居民并收獲好評。由于缺乏專業(yè)的社會組織培育機制，政府相關(guān)部門的監(jiān)督管理不到位，社區(qū)社會組織的績效考核評價機制流于形式，難以實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

三、加強城市社區(qū)精細化治理的策略

面對城市社區(qū)治理存在的以上問題，要以改革創(chuàng)新精神進一步推進社區(qū)治理的實踐探索，把社會治理的重心下移，強化黨建引領(lǐng)，轉(zhuǎn)變政府職能，深化“政社互動”，以居民需求為指引，以現(xiàn)實問題為導(dǎo)向，以創(chuàng)新治理機制為途徑，通過多元協(xié)同治理提升城市社區(qū)治理水平，建設(shè)現(xiàn)代智慧社區(qū)、和諧社區(qū)、幸福社區(qū)。

一是加強基層黨建，引領(lǐng)社區(qū)有效治理。多元協(xié)同治理的社區(qū)治理機制中要充分發(fā)揮基層黨建的引領(lǐng)作用。首先，優(yōu)化組織設(shè)置。以網(wǎng)格劃分為基礎(chǔ)，設(shè)置“鄰里”作為微治理單元，以“鄰里”為單元設(shè)置黨支部或黨小組，靈活設(shè)置以“鄰里”為單元的黨群議事會和評議會，發(fā)揮黨支部和黨小組在社區(qū)微治理中的引領(lǐng)作用，構(gòu)建基層黨組織、居委會、物業(yè)公司、業(yè)委會、社會組織、居民、企業(yè)和商戶的協(xié)商機制，加強社區(qū)治理多元主體的溝通協(xié)調(diào)，提升社會治理的執(zhí)行力。其次，發(fā)揮黨員先鋒模范作用。組織黨員干部到所居住社區(qū)黨組織和鄰里黨支部報到，讓黨員進社區(qū)、亮身份、曬承諾、評業(yè)績，要求黨員干部參與社區(qū)治理和志愿服務(wù)，鼓勵黨員加入業(yè)委會等社會組織，培養(yǎng)優(yōu)秀黨員成為“鄰里”黨支部書記，黨員要在理論宣傳、社區(qū)治理、矛盾調(diào)解、志愿服務(wù)等方面發(fā)揮帶頭作用。再次，創(chuàng)新社區(qū)治理機制。發(fā)揮基層黨組織的核心作用，構(gòu)建多元主體廣泛參與的社區(qū)決策、執(zhí)行、監(jiān)督機制，在“鄰里”治理的基礎(chǔ)上開展微治理實踐。以一個居民小區(qū)設(shè)置為“鄰里”為例，業(yè)委會、物業(yè)公司、鄰里理事會要各司其職，由居民選舉或推薦產(chǎn)生的鄰里理事會牽頭協(xié)調(diào)處理小區(qū)事務(wù)，調(diào)解矛盾糾紛，評議物業(yè)管理，服務(wù)小區(qū)居民，增強自治能力，提升治理水平。

二是轉(zhuǎn)變政府職能，推進社會治理改革。首先，政府轉(zhuǎn)變職能，社區(qū)賦權(quán)增能。政府與居委會是指導(dǎo)與協(xié)助、服務(wù)與監(jiān)督的關(guān)系，應(yīng)構(gòu)建政府履職與社區(qū)自治的良性互動機制，厘清政府與居委會的各自職權(quán)，明確居委會職權(quán)清單，規(guī)范政府交辦給居委會的行政性事務(wù)，遏制居委會過度行政化傾向，健全居民自治機制，增強居民自治能力。其次，深化“政社互動”，堅持依法治理。應(yīng)當由基層政府履行的法定職責，不應(yīng)要求基層群眾性自治組織承擔，不應(yīng)將基層群眾性自治組織作為行政執(zhí)法、拆遷拆違、環(huán)境整治、城市管理、招商引資等事項的責任主體。依法需要基層群眾性自治組織協(xié)助的事項，應(yīng)當提供必要經(jīng)費和工作條件。再次，推進“三社聯(lián)動”，強化考核評估。黨政機關(guān)應(yīng)促進社區(qū)、社會組織、社會工作的深度融合，采取政府購買、設(shè)立項目資金、補貼活動經(jīng)費等措施，培育專業(yè)社會組織，創(chuàng)新并落實政府與社區(qū)的雙向評估機制，有效提升考核評估的客觀性和科學(xué)性。

三是加強社區(qū)居民自治，創(chuàng)新社區(qū)治理機制。首先，處理好政府、社會、市場三者的關(guān)系，尤其是政府與社會的關(guān)系，切實轉(zhuǎn)變政府職能，推進鄰里治理的改革創(chuàng)新，培育內(nèi)生型的居民微自治。其次，開展鄰里治理，追求自治實效。把社區(qū)治理重心下移，組建以鄰里為基礎(chǔ)的治理單元，建設(shè)鄰里中心，服務(wù)社區(qū)居民。鄰里依據(jù)地域相近、人際相親的原則組建，一個居民小區(qū)或相鄰的街坊，在居民選舉的基礎(chǔ)上成立鄰里理事會，在鄰里理事會的主導(dǎo)下推進多元協(xié)同共治，創(chuàng)新開展社區(qū)微治理實踐，提升居民自治的實效。再次，培育公共精神，增強自治能力。通過社區(qū)微講壇和鄰里治理實踐，激發(fā)居民參與社區(qū)公共事務(wù)的熱情，培育居民參與社區(qū)治理的公共精神，迸發(fā)居民自治的活力，提升居民參與治理的能力，增強居民的社區(qū)認同感和歸屬感，培養(yǎng)一批有威信、善治理、好品行的社區(qū)精英，營造良好的居民自治環(huán)境。

四是辦好民生實事，做精做細基層治理。利用社區(qū)的人力、物力、社會關(guān)系等資源開展項目化微治理，以居民需求為導(dǎo)向，以民生實事為載體，設(shè)定項目目標、計劃、主體、評價等要素，開展社區(qū)微治理實踐和公益行動。首先，堅持問題導(dǎo)向，滿足居民需求。發(fā)揮社區(qū)精英的組織作用，利用網(wǎng)格化服務(wù)管理系統(tǒng)，健全社區(qū)居民需求反饋機制，對居民反映的相關(guān)事項歸類整理，研究設(shè)定具體微項目，微項目的立項和執(zhí)行要考慮目標群體的實際需求和受益程度，考慮項目實施的主體、對象、目標、過程，考慮人力、物力、財力投入的承受度和可持續(xù)性。其次，堅持協(xié)同治理，鼓勵居民參與。依據(jù)具體項目的利益相關(guān)性，靈活把握項目實施的范圍，涉及社區(qū)全體居民利益的項目一般需黨群議事會研究討論，比如社區(qū)養(yǎng)老項目。影響某一小區(qū)居民或更小范圍的項目一般由鄰里理事會主持，比如某小區(qū)的停車難問題。項目立項與實施過程中發(fā)揮好多元主體的協(xié)同效應(yīng)，鼓勵居民參與項目的研究與實施。再次，堅持資源整合，引入專業(yè)服務(wù)。有些項目只需社區(qū)自身力量就能實施，有些項目則需要政府相關(guān)部門的支持和企業(yè)的扶持，還有些項目需要社會組織和專業(yè)技術(shù)人才的協(xié)助。比如社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心的建設(shè)，既需要政府部門的財政支持，也需要社會組織和專業(yè)的醫(yī)護人員為老年人提供家政勞務(wù)、生活護理、醫(yī)療診斷和心理慰藉等服務(wù)。

五是培育社會組織，積極壯大社會資本。多元協(xié)同治理的社區(qū)治理需要充分發(fā)揮社會組織的作用，關(guān)鍵是打造平臺型樞紐組織，發(fā)揮好組織孵化器的培育作用，提高社會組織參與社區(qū)治理的水平。首先，通過政府購買服務(wù)的形式引入專業(yè)的平臺型樞紐組織作為組織孵化器。平臺型樞紐組織專門負責社會組織的培育發(fā)展、監(jiān)督管理和服務(wù)指導(dǎo)，引導(dǎo)各類社區(qū)社會組織依照相關(guān)法律法規(guī)，健全法人治理結(jié)構(gòu)，完善組織運行機制，提升參與社區(qū)治理的能力，加強人才培養(yǎng)和團隊建設(shè)。其次，培育文體類、治理類、互助類、公益類等多樣社會組織以滿足居民需要。重點發(fā)展業(yè)主委員會、鄰里理事會等治理類社會組織，政府在財政投入、政策支持、組織設(shè)置、能力培訓(xùn)、項目策劃、績效管理等方面，提供支持和引導(dǎo)，推進社區(qū)服務(wù)的社會化、市場化、多元化。適時成立社會組織發(fā)展基金會，促進社會組織的可持續(xù)發(fā)展。再次，社區(qū)社會組織要在豐富居民生活、發(fā)動居民參與、改善社區(qū)治理、化解社會矛盾、優(yōu)化社區(qū)服務(wù)、發(fā)展公益事業(yè)等方面發(fā)揮重要作用。社區(qū)微治理要以居民需求為導(dǎo)向，以社會組織為載體，以專業(yè)社工為支撐，激發(fā)居民參與社區(qū)治理的熱情，引導(dǎo)居民組織化參與社區(qū)公共事務(wù)，提升居民參與社區(qū)治理的能力，營造和諧有序的社區(qū)治理環(huán)境。

六是建設(shè)智慧社區(qū)，打造網(wǎng)絡(luò)治理平臺。運用現(xiàn)代信息技術(shù)，利用網(wǎng)格化服務(wù)管理平臺，健全社區(qū)信息互動交流機制，開展線上線下融合發(fā)展的治理實踐，建設(shè)高效便捷的智慧型社區(qū)。首先，利用網(wǎng)格化服務(wù)管理平臺。構(gòu)建包含人、地、事、物、情、組織六大要素的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，把網(wǎng)格化服務(wù)管理與社區(qū)治理有機融合，打造資源共享、聯(lián)動共管、動態(tài)跟蹤、全面覆蓋的精準服務(wù)管理體系，發(fā)揮好網(wǎng)格化服務(wù)管理平臺在信息反饋、統(tǒng)計分析、發(fā)現(xiàn)問題、解決問題、考核評估等方面的作用，優(yōu)化社區(qū)治理，服務(wù)社區(qū)居民。其次，借助互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)。健全社區(qū)信息互動交流機制，利用微博微信、手機APP 等平臺，及時發(fā)布社區(qū)信息，高效收集居民意見，拓展互動交流渠道。開設(shè)社區(qū)網(wǎng)上課堂，創(chuàng)設(shè)社區(qū)論壇空間，鼓勵居民通過網(wǎng)絡(luò)參與社區(qū)治理，推動鄰里理事會運用網(wǎng)絡(luò)平臺加強與居民的溝通交流，促進居委會借助互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)改善社區(qū)治理。再次，開展線上線下融合發(fā)展的治理實踐。居民參與社區(qū)治理的途徑是多種多樣的，把線上的交流與線下的活動有機結(jié)合起來，讓廣大居民親身參與社區(qū)公共事務(wù)，在“面對面”的交流中集思廣益，在鄰里理事會的平臺出謀劃策，在黨群議事會的舞臺獻計獻策，為建設(shè)和諧社區(qū)和幸福家園貢獻力量。