世界銀行合規(guī)體系下中國企業(yè)合規(guī)問題探討

方 拯，方歆然

(1.湖南建工集團(tuán)，湖南 長沙 410000；2.上海社會(huì)科學(xué)院，上海 ，2100000)

一、引言

世界銀行集團(tuán)作為一個(gè)影響力極強(qiáng)的獨(dú)立國際組織，近年來致力于在亞非拉等發(fā)展中國家大量發(fā)展基礎(chǔ)項(xiàng)目建設(shè)，以達(dá)到其消除貧困、共同繁榮的目的。而中國企業(yè)響應(yīng)中國政府“一帶一路”政策的號(hào)召，更是憑借在基礎(chǔ)建設(shè)方面的雄厚實(shí)力和經(jīng)驗(yàn)，積極在世界銀行提供貸款的基礎(chǔ)項(xiàng)目建設(shè)中進(jìn)行投標(biāo)，參與各項(xiàng)合作項(xiàng)目建設(shè)。由此在投標(biāo)與項(xiàng)目推進(jìn)過程中，中國企業(yè)必須遵守世界銀行的各項(xiàng)規(guī)則，在其合規(guī)體系框架下進(jìn)行運(yùn)作。世界銀行集團(tuán)在21世紀(jì)之初就開始嚴(yán)厲打擊腐敗和欺詐，并制定了一系列的誠信合規(guī)操作指南和制裁規(guī)范。在“一帶一路”背景下，中國走出去的企業(yè)越來越多，而因違反世行規(guī)則，被世界銀行制裁的企業(yè)達(dá)近千家，且呈上升之勢。為此，了解世界銀行集團(tuán)合規(guī)體系的基本要求，重點(diǎn)關(guān)注世界銀行集團(tuán)合規(guī)體系的誠信合規(guī)指南(也就是各種操作規(guī)范和指南，告知企業(yè)如何合規(guī)能規(guī)避被制裁風(fēng)險(xiǎn))和制裁體系(也就是企業(yè)已經(jīng)被制裁后，制裁的依據(jù)和程序等)非常重要。對于世界銀行誠信合規(guī)與制裁體系的研究在歐美國家還是比較多的，但在國內(nèi)大多是律所根據(jù)自己的業(yè)務(wù)情況做一些如何應(yīng)對世界銀行制裁的研究，而站在世界銀行誠信合規(guī)與制裁體系的角度來研究“一帶一路”背景下中國企業(yè)海外經(jīng)營合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)管控，就目前而言，還沒有看到有學(xué)者做系統(tǒng)的研究。因此，結(jié)合被世界銀行集團(tuán)制裁的中國企業(yè)的具體案例進(jìn)行分析，探討中國企業(yè)如何在世界銀行誠信合規(guī)和制裁體系下做好合規(guī)，勢在必行。

二、世界銀行合規(guī)體系概述

世界銀行是世界銀行集團(tuán)(World Bank Group)的簡稱(以下也會(huì)簡稱為世行)，成立之初旨在幫助第二次世界大戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)嚴(yán)重受創(chuàng)的國家進(jìn)行重建，發(fā)展到現(xiàn)在已經(jīng)是目前世界上國際化、規(guī)范化程度最高的多邊銀行開發(fā)組織?，F(xiàn)階段目標(biāo)為消除極端貧困(到2030年將極端貧困人口降低到3%以下)，促進(jìn)共享繁榮(提高極端貧困人群的收入水平)，并且擁有189個(gè)成員國、下設(shè)五個(gè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行運(yùn)作(分別是國際復(fù)興開發(fā)銀行 IBRD、國際開發(fā)協(xié)會(huì)IDA、國際金融公司IFC、多邊投資擔(dān)保機(jī)構(gòu)MIGA、國際投資爭端解決中心ICSID)。自1944年以來，世界銀行通過傳統(tǒng)貸款、無息信貸和贈(zèng)款方式，為逾1.2萬個(gè)發(fā)展項(xiàng)目提供資金。截至目前，在世界銀行官方網(wǎng)站上以“中國”為關(guān)鍵詞進(jìn)行搜索可以顯示出相關(guān)項(xiàng)目高達(dá)581項(xiàng)，涉及的相關(guān)投資資金逾百億，且主要集中在基礎(chǔ)建設(shè)類型的項(xiàng)目中。①

世界銀行經(jīng)歷多年的發(fā)展和沉淀，已經(jīng)形成了一套非常成熟的合規(guī)體系，其核心體系由誠信合規(guī)指南與制裁體系兩大部分組成，對于中國企業(yè)來說，只有了解和遵循這兩大體系規(guī)則及操作程序，才能降低被世界銀行制裁的風(fēng)險(xiǎn)，在國際上樹立誠信形象。

(一)世界銀行誠信合規(guī)指南

《世界銀行誠信合規(guī)指南》(SummaryofWorldBankGroupIntegrityComplianceGuidelines)是世界銀行集團(tuán)合規(guī)體系中最中心和重要的文件，它不僅是合規(guī)的一份綜合指導(dǎo)性指南，也是世行解除除名制裁(或有條件的不除名)的主要條件。該文件主要分為十一個(gè)部分來解釋世界銀行誠信合規(guī)體系的要求：第一部分為禁止不當(dāng)行為，對在行為守則或類似文件或通訊中明文規(guī)定和明確禁止的不當(dāng)行為進(jìn)行禁止，這是首要條件；第二部分為責(zé)任，規(guī)定了領(lǐng)導(dǎo)層、個(gè)人責(zé)任和合規(guī)部門職責(zé)；第三部分為合規(guī)計(jì)劃啟動(dòng)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和審查；第四部分為內(nèi)部政策，包括對員工的盡職調(diào)查、限制前政府官員的參與、各種娛樂費(fèi)用的支出、政治捐款、慈善捐助和贊助、好處費(fèi)、記錄保存、欺詐和串通，等等；第五部分為商業(yè)伙伴，規(guī)定對公司有影響力的商業(yè)伙伴需鼓勵(lì)其對合規(guī)計(jì)劃進(jìn)行同等承諾；第六部分是內(nèi)部控制，包括對公司內(nèi)部的財(cái)務(wù)控制、不當(dāng)行為下合同義務(wù)規(guī)定、建立決策流程；第七部分為培訓(xùn)與溝通，對象是各級(jí)員工；第八部分為獎(jiǎng)勵(lì)制度，包括積極的獎(jiǎng)勵(lì)措施和紀(jì)律處分措施；第九部分為舉報(bào)制度，包括報(bào)告的義務(wù)、提供咨詢的義務(wù)、完善舉報(bào)的渠道、定期認(rèn)證；第十部分為糾正不當(dāng)行為，包括不當(dāng)時(shí)啟動(dòng)調(diào)查程序、相關(guān)的糾正措施；最后一部分為集體行動(dòng)，建立完善合規(guī)計(jì)劃的實(shí)體幫助有需要的其他實(shí)體制定計(jì)劃。②

2010年9月，世行廉政局任命了誠信合規(guī)官，除了負(fù)責(zé)監(jiān)督被制裁公司的誠信合規(guī)情況(或個(gè)人行為守則)之外，誠信官還將負(fù)責(zé)判斷，作為取消資格制裁的一部分，由制裁委員會(huì)或世行暫停與評(píng)估官設(shè)置的合規(guī)條件和/或其他條件是否已經(jīng)滿足。③

由上觀之，對于接受世界銀行貸款資助的企業(yè)和個(gè)人應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)關(guān)注《誠信合規(guī)指南》如下幾個(gè)部分。一是《誠信合規(guī)指南》第一部分的禁止不當(dāng)行為。因?yàn)樵诓煌恼Z境或不同的文本中對不當(dāng)行為的理解各不相同，若要規(guī)避世界銀行對不當(dāng)行為的制裁，就必須首先對世界銀行合規(guī)體系中不當(dāng)行為進(jìn)行準(zhǔn)確解讀。二是《誠信指南》第五部分商業(yè)伙伴。該部分對接受世界銀行貸款的公司有影響力的商業(yè)伙伴也要求鼓勵(lì)其對合規(guī)計(jì)劃進(jìn)行同等承諾，這意味著接受世界銀行貸款資助的企業(yè)和個(gè)人的商業(yè)伙伴也應(yīng)遵守合規(guī)計(jì)劃，因此在選擇商業(yè)伙伴或在與合作伙伴的合作協(xié)議中必須明確并對此作出要求。三是指南中要求接受世界銀行貸款公司的財(cái)會(huì)系統(tǒng)必須透明與完善，以及合規(guī)的前中后期建設(shè)規(guī)范，接受世界銀行貸款公司都應(yīng)予以遵循。

(二)世界銀行制裁體系

早期世界銀行沒有相關(guān)意識(shí)對其投資和參管項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)管和控制，導(dǎo)致許多腐敗行為，具體包括世界銀行集團(tuán)提供的資金無法被運(yùn)用到其承諾的項(xiàng)目中或項(xiàng)目參與人員與世界銀行集團(tuán)官員進(jìn)行勾結(jié)來騙取資金貸款，等等[1]。目前通過多次針對性極強(qiáng)的重大改革后，世界銀行的制裁體系已經(jīng)逐漸成熟。

1.制裁依據(jù)

在相當(dāng)長的一段時(shí)間里世界銀行集團(tuán)僅憑其在1964年制定的《國際復(fù)興開發(fā)銀行貸款和國際開發(fā)協(xié)會(huì)貸款采購指南》(Guidelines：ProcurementUnderIBRDLoansAndIDACredits)對其參與資助的項(xiàng)目進(jìn)行約束。④1996年，在任的世界銀行主席詹姆斯認(rèn)識(shí)到完成世界銀行最終目標(biāo)的路途中最大的障礙是“腐敗癌癥”。鑒于以上種種漏洞，世界銀行不斷進(jìn)行修改和完善，2011年世界銀行的采購規(guī)則進(jìn)一步細(xì)化完善且將名稱改為《國際復(fù)興開發(fā)銀行貸款和國際開發(fā)協(xié)會(huì)信用、資助的貨物、工程和非咨詢服務(wù)采購指南》(Guidelines：ProcurementOfGoods,Works,AndNon-ConsultingServicesUnderIBRDLoansAndIDACredits&GrantsByWorldBankBorrowers)(以下簡稱《采購指南》)，并發(fā)布《國際復(fù)興開發(fā)銀行貸款和國際開發(fā)協(xié)會(huì)信貸選擇或聘用顧問指南》(Guidelines：SelectionAndEmploymentOrConsultantsUnderIBRDLoansAndIDACredits&GrantsByWorldBankBorrowers)(以下簡稱《顧問指南》)，這兩份文件主要適用于2016年之前的欺詐和腐敗行為制裁依據(jù)。2016又公布了《世界銀行投資項(xiàng)目融資借款人采購條例》(WorldBankProcurementforInvestmentProjectFinancialBorrowers) 以適用于2016年7月1日之后涉嫌欺詐和腐敗的項(xiàng)目。⑤這些改革動(dòng)作旨在協(xié)助保證世界銀行在世界各地資助的項(xiàng)目在所有方面均同意遵循最高的道德操守標(biāo)準(zhǔn)。

2.制裁程序

基于世界銀行集團(tuán)自身的體量和投資金額較大，且借款主體與涉項(xiàng)目主體往往涉及的都是復(fù)雜的大集團(tuán)公司，為配合世界銀行集團(tuán)作出健全、合理、完善的懲處機(jī)制，世界銀行集團(tuán)對此也制定了詳盡的制裁程序，使其制裁體系進(jìn)一步完善。2001年8月2日制定的《制裁委員會(huì)程序》(SanctionsCommitteeProcedures)文件于2007年7月廢止。當(dāng)前世界銀行集團(tuán)采取的程序規(guī)則則是依據(jù)《銀行程序：銀行資助項(xiàng)目的制裁程序和解決方案》(Bankprocedures:sanctionsproceedingsandsettlementsinbankfinancedprojects)來進(jìn)行后續(xù)的多層級(jí)推動(dòng)。該程序文件中詳細(xì)規(guī)定了世界銀行的各種制裁行為和操作，主要包括制裁訴訟程序的臨時(shí)暫停、啟動(dòng)制裁訴訟程序的過程、提交給制裁委員會(huì)的參考文件、聽證程序的啟動(dòng)、證據(jù)、制裁委員會(huì)的判決、制裁(包括制裁的方式和發(fā)布為)、披露、調(diào)節(jié)、執(zhí)行，是具有完整可行性、可操作性的程序性文件。同時(shí)其中也詳細(xì)介紹了世界銀行采取的五類措施分別為斥責(zé)(Reprimand)、附條件免于除名(Conditional Non-Debarment)、附解禁條件的除名(Debarment with Conditional Release)、除名(Debarment)以及賠償(Restitution)。其中最為嚴(yán)重的制裁方式為除名(Debarment)，這項(xiàng)制裁不僅僅意味著被制裁方在一定期限內(nèi)或永久地不得中標(biāo)世界銀行資助項(xiàng)目合同，或從中受益，且不得成為世界銀行資助項(xiàng)目的分包商、供應(yīng)商、制造商、服務(wù)商、顧問，也就是獲利權(quán)被剝奪和參與權(quán)被剝奪。⑥

3.交叉制裁

世界銀行制裁程序中還有一項(xiàng)值得注意的特別制度：交叉制裁，該項(xiàng)制度的源起自2006年9月世界銀行集團(tuán)和國際貨幣基金組織簽署《預(yù)防和打擊欺詐和腐敗行為同意框架》文件。該文件為交叉制裁制度奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，到2010年4月9日世界銀行集團(tuán)正式進(jìn)行了交叉制裁協(xié)議的簽署。協(xié)議約定，自2011年7月1日開始由世界銀行、亞洲開發(fā)銀行、歐洲復(fù)興銀行、美洲銀行及非洲開發(fā)銀行實(shí)行交叉制裁，其目的在于對腐敗實(shí)體進(jìn)行交叉且更有威懾力的制裁。當(dāng)主體滿足因欺詐、腐敗、共謀或脅迫行為而被制裁、公開性、期限超過一年、非基于國家與其他機(jī)構(gòu)決定等前提條件時(shí)，腐敗主體將被決定進(jìn)行交叉制裁。一旦交叉制裁程序開啟，其他簽署方會(huì)收到“制裁決定通知書”并聯(lián)合對該腐敗實(shí)體進(jìn)行相應(yīng)的制裁措施。交叉制裁的確定使得腐敗實(shí)體無法與多邊開發(fā)銀行進(jìn)行業(yè)務(wù)往來，讓單一的威懾加倍，是對腐敗行為的更強(qiáng)有力打擊。⑦

由此可見，世界銀行制裁體系的建立是一個(gè)逐步完善的過程，其目的旨在對其投資和參管項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)管和控制，防止和制裁企業(yè)及世界銀行內(nèi)部的貪污腐敗、欺詐行為。尤其交叉制裁程序的出現(xiàn)，對接受世界銀行貸款資助的企業(yè)和個(gè)人提出了更高的要求，一旦被世界銀行認(rèn)定為其行為違規(guī)，不僅會(huì)受到世界銀行的制裁并在未來一定期限內(nèi)或永久地不得中標(biāo)世界銀行資助項(xiàng)目合同或從中受益，同時(shí)在亞洲開發(fā)銀行、歐洲復(fù)興銀行、美洲銀行及非洲開發(fā)銀行也會(huì)受到制裁，其后果是非常嚴(yán)重的。

三、世界銀行合規(guī)體系下中國企業(yè)合規(guī)問題分析

然而，在世界銀行集團(tuán)健全并且嚴(yán)格的制裁體系之下，中國許多大型央企、國企在運(yùn)作世界銀行資助的項(xiàng)目中因操作不符合其《采購指南》或《顧問指南》等文件要求的行為漸漸暴露，從而被公示于世界銀行官網(wǎng)甚至被世界銀行集團(tuán)和多邊銀行交叉制裁。如2013年10月，某建工集團(tuán)海外公司下屬的東非分公司因投標(biāo)由世界銀行出資的項(xiàng)目過程中提供了虛假資料，導(dǎo)致世界銀行對集團(tuán)簽發(fā)了制裁通知單，對全集團(tuán)(包括所有下屬單位)給予為期兩年的資格制裁，并將某集團(tuán)列入其公布的“黑名單”。

從被世界銀行制裁的中國企業(yè)違規(guī)情況來看，在世界銀行官網(wǎng)中被制裁的企業(yè)或個(gè)人主要?jiǎng)澐譃閮深?，第一類是被除名制裁和交叉制裁的公司和個(gè)人；第二類是其他制裁。第一類被除名的公司和個(gè)人沒有資格在黑名單所示期間獲得世界銀行資助的合同，這些公司是因?yàn)椤恫少徶改稀贰额檰栔改稀坊颉妒澜玢y行投資項(xiàng)目融資借款人采購條例》中規(guī)定的涉及世界銀行集團(tuán)的腐敗、欺詐行為而受到制裁。第二類的其他制裁主要包含譴責(zé)信、有條件禁止的等其他形式呈現(xiàn)，懲罰程度相比第一類輕微。筆者對世界銀行官網(wǎng)披露的制裁信息進(jìn)行匯總得出，中國企業(yè)被世界銀行采取制裁措施基本是由于違反以下兩個(gè)條款規(guī)定；

(一)違反了《采購指南》中的1.14條款(錯(cuò)誤采購)之中規(guī)定

世界銀行《采購指南》條款中具體列明如果銀行發(fā)現(xiàn)以下幾種情況，則銀行不為商品、工程或非咨詢服務(wù)合同中的支出提供資金。情況一是未按照《貸款協(xié)議》的商定條款簽訂合同，且在合同中未作進(jìn)一步闡述其采購計(jì)劃是否在世行沒有反對的采購計(jì)劃條款內(nèi)容中；情況二是由于借款人的故意擴(kuò)張行為或其他行為導(dǎo)致不合理的延誤，導(dǎo)致中標(biāo)不再可用或?qū)ν稑?biāo)的錯(cuò)誤拒絕，而無法以其他方式確定其他人為中標(biāo)的投標(biāo)人；情況三是涉及借款人的代表或貸款收益任何步驟中的接收方根據(jù)第1.16(c)段從事欺詐和腐敗行為。

在這種條款的全面規(guī)制下，只要發(fā)生采購不當(dāng)?shù)男袨?，無論是在事前審查還是事后審查中，世行都會(huì)宣布采購不當(dāng)。并且銀行的政策是直接取消分配給已誤購的商品、工程或非咨詢服務(wù)的部分貸款。與此同時(shí)，銀行還可以行使《貸款協(xié)議》規(guī)定的其他補(bǔ)救措施。即使貸款方已經(jīng)與銀行簽署合同，無論貸款是否已結(jié)清，該銀行都可宣布采購不當(dāng)并充分運(yùn)用其政策和補(bǔ)救措施。⑧

由上觀之，采購不當(dāng)行為既包括不按照世界銀行規(guī)定的《貸款協(xié)議》等文件進(jìn)行采購計(jì)劃也包括借款人故意的采購延誤行為和在采購過程中的欺詐腐敗行為，而一旦出現(xiàn)采購不當(dāng)行為，都將會(huì)導(dǎo)致世界銀行對于企業(yè)或個(gè)人的除名或交叉制裁。

(二)違反了《采購指南》1.16條款(欺詐和腐敗)之中規(guī)定

該條款中具體列明貸款人，投標(biāo)人，供應(yīng)商，承包商及其代理人(無論是否宣布)，分包商，顧問，服務(wù)提供商或供應(yīng)商及其任何人員，應(yīng)遵守最高道德標(biāo)準(zhǔn)，并且該條款對腐敗行為、欺詐行為、串通行為、威脅行為、阻礙性行為等術(shù)語作出了明確定義。

在該條款下，腐敗行為，是指直接征求或間接地影響，給予，接受任何不當(dāng)有價(jià)物品對其他合作方產(chǎn)生不利影響；欺詐行為，是指任何作為或不作為包括虛假陳述，故意或誤導(dǎo)或試圖誤導(dǎo)一方，以獲取財(cái)務(wù)或其他利益或避免義務(wù);串通行為，是指兩個(gè)或多個(gè)參與方之間安排來達(dá)到不當(dāng)目的，包括不當(dāng)影響另一方的行為；威脅行為，損害或威脅損害，以直接或間接方式損害任何一方或該方的財(cái)產(chǎn)，以不當(dāng)影響某方的行為；阻礙性行為，指故意破壞，偽造，更改或隱瞞調(diào)查的證據(jù)材料或向調(diào)查人員作出虛假陳述，以從實(shí)質(zhì)上阻止世行對腐敗，欺詐，脅迫或串通行為的指控進(jìn)行調(diào)查；或威脅，騷擾或恐嚇任何一方，以防止其披露與調(diào)查有關(guān)的事項(xiàng)的知識(shí)或進(jìn)行調(diào)查，或阻止以下第1.16(e)段規(guī)定的檢查和審計(jì)權(quán)。除此之外，該條款中還對欺詐和腐敗的具體表現(xiàn)進(jìn)行了闡述：

情況一，如果確定投標(biāo)的投標(biāo)人或其任何人員，其代理商，或其分顧問，分包商，服務(wù)提供商，供應(yīng)商和/或其雇員直接或間接地以腐敗，欺詐，串通，強(qiáng)制性或阻礙性的方式競爭有關(guān)合同，則將拒絕授予該款項(xiàng)。

情況二，如果在任何時(shí)候確定借款人的代表或接受貸款的人從事腐敗，欺詐，串通，強(qiáng)制性行為，將宣布采購不當(dāng)并取消分配給合同的那部分貸款。或在有關(guān)合同的采購或執(zhí)行過程中的阻礙性行為，而借款人未采取令世行滿意的及時(shí)而適當(dāng)?shù)男袆?dòng)以解決此類行為，包括未能及時(shí)通知世行都將被宣告采購不當(dāng)。

情況三，會(huì)隨時(shí)根據(jù)當(dāng)時(shí)的制裁企業(yè)或個(gè)人，包括通過無限期或在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)公開宣布該企業(yè)或個(gè)人不符合條件。

情況四，要求在招標(biāo)文件和銀行貸款融資的合同中包含條款，要求投標(biāo)人，供應(yīng)商和承包商及其分包商，代理商，人員，顧問，服務(wù)提供商或供應(yīng)商允許銀行檢查所有與投標(biāo)和合同履行有關(guān)的賬目，記錄和其他文件，并由世界銀行任命的審計(jì)師進(jìn)行審計(jì)。⑨

如果參與世界銀行資助的各方產(chǎn)生了腐敗與欺詐行為后果非常嚴(yán)重。一方面是最基礎(chǔ)的已經(jīng)資助的款項(xiàng)將被收回，另一方面其不當(dāng)行為將會(huì)被公開在世界銀行的官網(wǎng)上，也就是俗稱的“黑名單”，其資信在國際上受到很大影響。并且值得注意的是，世界銀行有權(quán)對這些參與方進(jìn)行審計(jì)。同時(shí)因世界銀行與其簽約多邊銀行之間的交叉禁止導(dǎo)致制裁。中國企業(yè)通常因違反了與多邊銀行的既定合約導(dǎo)致聯(lián)合制裁，但每個(gè)多邊銀行的政策條款并不一致。如國內(nèi)某建工集團(tuán)作為國內(nèi)五百強(qiáng)大型集團(tuán)企業(yè)，由于在世界銀行資助下建設(shè)工程項(xiàng)目中使用不實(shí)信息證明該公司相關(guān)資質(zhì)，世界銀行決定對該集團(tuán)公司采取“附解禁條件的除名(Debarment with Conditional Release)”措施，為期兩年，理由就是在申請信息中有“欺詐行為”[2]。這樣的制裁不僅企業(yè)聲譽(yù)蒙羞、經(jīng)濟(jì)受損，更有可能波及國家的形象和經(jīng)濟(jì)，故厘清世界銀行合規(guī)要求下何種行為違規(guī)至關(guān)重要。

中國企業(yè)在世界銀行受到制裁雖然抑或存在對世界銀行的各種復(fù)雜的指南和規(guī)則難以準(zhǔn)確把握的潛在因素，而主要原因卻是由于不同程度的直接或間接地以腐敗，欺詐，串通，強(qiáng)制性或阻礙性的方式競爭有關(guān)合同而受到制裁。

四、世界銀行合規(guī)體系下中國企業(yè)合規(guī)路徑探索

中國企業(yè)在“一帶一路”計(jì)劃的推動(dòng)下，與世界銀行交流的機(jī)會(huì)不斷增加，這對中國企業(yè)的發(fā)展無疑是一個(gè)良好的契機(jī)，但同時(shí)又是一項(xiàng)巨大的挑戰(zhàn)，中國企業(yè)因行為違規(guī)而被世界銀行制裁的情況越來越嚴(yán)重，不僅影響了中國企業(yè)在國際上的聲譽(yù)，很大程度上也影響了中國政府的國際形象。另一方面在反腐過程中，中國企業(yè)內(nèi)部貪污腐敗行為也相當(dāng)嚴(yán)重，這些問題引起了我國政府對企業(yè)運(yùn)行和發(fā)展中合規(guī)問題的重視。2018年11月2日，國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)發(fā)布《中央企業(yè)合規(guī)管理指引(試行)》(以下簡稱《央企合規(guī)指引》。同年，國家發(fā)展改革委員會(huì)、外交部、商務(wù)部等頒布《企業(yè)境外經(jīng)營合規(guī)管理指引》(以下簡稱《境外合規(guī)指引》)。不僅如此，在專項(xiàng)領(lǐng)域，2019年國家外匯管理局也印發(fā)《銀行外匯合規(guī)與審慎經(jīng)營評(píng)估辦法的通知》，中國證券管理委員會(huì)也在2020年發(fā)布《證券公司和證券投資基金管理公司合規(guī)管理辦法》。其目的是希望通過對企業(yè)進(jìn)行合規(guī)管理，以期企業(yè)自我約束，遵循商業(yè)道德規(guī)范，使中國企業(yè)更好地加強(qiáng)國際合作，獲得更大的合作空間，得到更大的發(fā)展。唯其如此，中國才能真正步入制造業(yè)強(qiáng)國，實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家的宏偉目標(biāo)。為此，中國企業(yè)的合規(guī)應(yīng)當(dāng)參考世界銀行合規(guī)體系和中國政府合規(guī)指引，在此雙重約束下對企業(yè)進(jìn)行合規(guī)管理。而美國司法部在2019年4月發(fā)布了最新版本的《公司合規(guī)評(píng)價(jià)》也給了我們重要啟示。該書總結(jié)了公司合規(guī)評(píng)估的三個(gè)最重要的問題，即公司合規(guī)的設(shè)計(jì)計(jì)劃如何(Is the corporation’s compliance program well designed?)、計(jì)劃是否被有效實(shí)施(Is the program being applied earnestly and in good faith？) 、實(shí)際運(yùn)行是否有障礙(Does the corporation’s compliance program work in practice？)。由上觀之，筆者認(rèn)為可從以下幾個(gè)方面對中國企業(yè)合規(guī)問題進(jìn)行探索。

(一)建立符合世界銀行標(biāo)準(zhǔn)的合規(guī)管理體系

建立合規(guī)管理體系是一個(gè)復(fù)雜的過程，需要多方面進(jìn)行完善、協(xié)調(diào)，最終達(dá)成一個(gè)綜合合規(guī)體系。而建立符合世行標(biāo)準(zhǔn)的合規(guī)管理體系，是世界銀行規(guī)則下企業(yè)合規(guī)管理問題解決最重要也是最為關(guān)鍵的一步[3]。

首先，企業(yè)應(yīng)當(dāng)明確合規(guī)組織構(gòu)架且進(jìn)一步劃分合規(guī)主體責(zé)任。《世界銀行集團(tuán)誠信合規(guī)指南摘要》中明確了主體合規(guī)責(zé)任的劃分之重要性。不言自明，劃分主體責(zé)任的前提是組織構(gòu)架清晰。如果公司合規(guī)組織構(gòu)架不明，責(zé)任分擔(dān)不合理，就會(huì)使合規(guī)文件執(zhí)行不力。

其次，企業(yè)內(nèi)部的董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)以及經(jīng)理應(yīng)當(dāng)被明確承擔(dān)何種程度的合規(guī)責(zé)任。明確在企業(yè)合規(guī)管理過程中，企業(yè)中的董事、監(jiān)事負(fù)責(zé)企業(yè)合規(guī)的決策、管理，企業(yè)經(jīng)理負(fù)責(zé)合規(guī)的執(zhí)行，并明確各自應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，權(quán)力越大相應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任越大。合規(guī)體系中將責(zé)任明確到個(gè)人，是實(shí)現(xiàn)合規(guī)體系的可操作性的重要保證。

最后，應(yīng)當(dāng)設(shè)立專門的合規(guī)監(jiān)督委員會(huì)或首席合規(guī)官對負(fù)有相應(yīng)合規(guī)責(zé)任的部門或個(gè)人進(jìn)行監(jiān)督和評(píng)價(jià)，由此保障首席合規(guī)官在此過程中的監(jiān)督權(quán)力的行使尤為重要。美國律師協(xié)會(huì)合規(guī)指南起草人保羅·E.麥格雷爾稱：“合規(guī)官通常在組織中處于弱勢地位，因?yàn)楹弦?guī)官的指責(zé)往往是負(fù)責(zé)防止和發(fā)現(xiàn)法律不當(dāng)行為。當(dāng)合規(guī)官發(fā)現(xiàn)高級(jí)管理層的不當(dāng)行為時(shí)，這可能會(huì)使合規(guī)官成為報(bào)復(fù)的目標(biāo)。”[4]在這樣的現(xiàn)實(shí)情況下，一個(gè)職責(zé)明確的組織體系作用就將凸顯出來，合規(guī)官不能成為企業(yè)內(nèi)部的董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)以及經(jīng)理部門中的某一環(huán)，必須有其獨(dú)立劃分的職責(zé)和權(quán)利。

制定完善誠信合規(guī)制度體系是解決合規(guī)問題的核心。根據(jù)誠信合規(guī)體系要求，中國企業(yè)應(yīng)當(dāng)明確關(guān)于合規(guī)機(jī)構(gòu)設(shè)置，職責(zé)和權(quán)限，工作程序、管理和要求等方面的內(nèi)容；同時(shí)對相關(guān)的經(jīng)營、管理的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行調(diào)整，包括對招投標(biāo)、合同簽訂、財(cái)務(wù)審查、審計(jì)監(jiān)督、新員工入職、公務(wù)招待、捐贈(zèng)和贊助等方面的工作程序和內(nèi)容進(jìn)行更新。使得合規(guī)工作被全面納入企業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)營及管理的各個(gè)方面和環(huán)節(jié)，逐漸成為企業(yè)一項(xiàng)重要的、常態(tài)化的工作流程。

(二)建立完善的合規(guī)體系內(nèi)部保障機(jī)制

從《世界銀行集團(tuán)誠信合規(guī)指南摘要》中可見，建立一個(gè)良好的保障機(jī)制必須從三個(gè)方面入手：

一是建立完整的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估流程。對項(xiàng)目要做到在啟動(dòng)前和啟動(dòng)中甚至完成后都有一套完整的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的要求與計(jì)劃，以求持續(xù)地改進(jìn)和更全面的管控。一個(gè)良好的合規(guī)體系和保障體系以及管理制度雖然重要，但保障這些制度建立起來后能夠持續(xù)良好的運(yùn)行并達(dá)到合規(guī)所要求的目標(biāo)更加重要。所以，整改合規(guī)的大機(jī)制存在后，也要按時(shí)對該機(jī)制進(jìn)行評(píng)估，保證計(jì)劃有效地實(shí)施、無障礙地運(yùn)行等進(jìn)行全方位的評(píng)估。一份好的評(píng)估應(yīng)當(dāng)首先考慮該公司合規(guī)機(jī)制的全面性，考察計(jì)劃是否足夠包含合規(guī)需要的方方面面。再次就是確定合規(guī)計(jì)劃得到了實(shí)施，這一步的關(guān)鍵在于公司內(nèi)部的員工和領(lǐng)導(dǎo)，對“人”進(jìn)行考察，確保他們明白自己的職責(zé)和操作，最好確保其作出充分了解后的承諾。最后就是當(dāng)合規(guī)計(jì)劃已經(jīng)運(yùn)營一段時(shí)間后，調(diào)查其運(yùn)行過程中的具體障礙并且對障礙進(jìn)行及時(shí)調(diào)整。只有及時(shí)評(píng)估這幾個(gè)方面并跟進(jìn)糾正機(jī)制，合規(guī)計(jì)劃才不會(huì)變成一紙空文，而是真正運(yùn)作良好的系統(tǒng)。

二是建立合規(guī)企業(yè)內(nèi)部審計(jì)制度。如上所述，世界銀行集團(tuán)有權(quán)對其項(xiàng)目的參與方企業(yè)派出自己的審計(jì)人員進(jìn)行審計(jì)，故合規(guī)體系中就財(cái)務(wù)、會(huì)計(jì)和記賬行為建立及時(shí)有效的把控體系也是保障體系中必不可少的一環(huán)。

三是建立完善的激勵(lì)和報(bào)告制度。簡單來說就是表揚(yáng)對合規(guī)計(jì)劃全面遵守的人，懲罰違反計(jì)劃的人。制度中明確企業(yè)內(nèi)員工對其所知悉的企業(yè)合規(guī)問題均具有報(bào)告的義務(wù)。激勵(lì)和報(bào)告制度相輔相成，共同構(gòu)成合規(guī)體系保障機(jī)制的最后防護(hù)網(wǎng)。報(bào)告制度完善的前提下才能更好地對遵守制度的人進(jìn)行激勵(lì)，違反計(jì)劃的人進(jìn)行懲治。

以上三方面的共同保障才能使合規(guī)計(jì)劃嚴(yán)絲合縫地持續(xù)運(yùn)行下去，使一個(gè)確定了組織體系和責(zé)任劃分的完善計(jì)劃真正運(yùn)作起來。

(三)建立商務(wù)伙伴協(xié)同管理相關(guān)制度

世界銀行在《世界銀行集團(tuán)誠信合規(guī)指南摘要》中定義的合作伙伴包括：代理人、顧問、咨詢專家、代表、經(jīng)銷商、承包商、分包商、供應(yīng)商合資方以及其他第三方。同時(shí)指南明確鼓勵(lì)合作伙伴對世界銀行合作企業(yè)的合規(guī)計(jì)劃進(jìn)行同等承諾。

合作伙伴的定義寬泛性從側(cè)面體現(xiàn)了世界銀行對合規(guī)體系要求的嚴(yán)格性，同時(shí)也反映了世界銀行對合作企業(yè)的商業(yè)伙伴提出了相應(yīng)的要求，就是在合作過程中遵守世行的所有規(guī)則，禁止不當(dāng)行為的發(fā)生。首先，在合作之前世行要求合作企業(yè)對其商業(yè)合作伙伴進(jìn)行盡職調(diào)查并告知合作企業(yè)的合規(guī)要求和合規(guī)計(jì)劃。再者，合作企業(yè)在與商業(yè)伙伴建立商業(yè)關(guān)系之中要完整記錄雙方之間達(dá)成的合同要求且使用正規(guī)可記錄的方式支付報(bào)酬，這一點(diǎn)也是為了審計(jì)的方便和可能性。最后也是最關(guān)鍵的一環(huán)，是在雙方進(jìn)行合同履約的時(shí)候定期檢查并監(jiān)督以保證外部風(fēng)險(xiǎn)降到最低。

對世界銀行而言，要求合作企業(yè)建立符合其標(biāo)準(zhǔn)的合規(guī)體系以及建立完善的合規(guī)體系內(nèi)部保障機(jī)制，是世行對合作企業(yè)本身的要求，而對企業(yè)商務(wù)伙伴的要求則體現(xiàn)了世行試圖從外部規(guī)避合作企業(yè)的合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)。為此，作為世行的合作企業(yè)，不僅應(yīng)當(dāng)遵守世行的各項(xiàng)規(guī)則，同時(shí)對與其合作的商業(yè)伙伴，亦應(yīng)審慎挑選商業(yè)伙伴，使之同樣接受世行的各項(xiàng)規(guī)則約束，建立相應(yīng)的協(xié)同管理機(jī)制，在世行的規(guī)則下良性互動(dòng)運(yùn)行。

(四)全面配合世界銀行的合規(guī)審查和持續(xù)監(jiān)督

世界銀行作為資助方對參加項(xiàng)目的企業(yè)有自己的要求和審核標(biāo)準(zhǔn)是合情合理的，凡是與世界銀行集團(tuán)有項(xiàng)目往來的企業(yè)都應(yīng)全面配合其進(jìn)行合規(guī)審查和持續(xù)的監(jiān)督。如果已經(jīng)被錄入世界銀行集團(tuán)官網(wǎng)“黑名單”之列，應(yīng)當(dāng)向其定期匯報(bào)整改的具體情況并配合誠信合規(guī)官進(jìn)行合規(guī)檢查。當(dāng)然，世界銀行集團(tuán)也會(huì)聘請獨(dú)立的監(jiān)督員對被制裁企業(yè)進(jìn)行檢查，期間企業(yè)應(yīng)當(dāng)高度配合，并在接到建議和要求時(shí)及時(shí)進(jìn)行整改。這同時(shí)也體現(xiàn)了一家企業(yè)的“知錯(cuò)就改”的良好態(tài)度，這是企業(yè)最起碼的誠信表現(xiàn)，也是企業(yè)能持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力。與規(guī)范的國際組織進(jìn)行大規(guī)模合作過程中產(chǎn)生這樣的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)也是值得汲取的寶貴財(cái)富。

中國企業(yè)可以參考的做法是定期開展培訓(xùn)宣傳。通過制作宣傳展板、開設(shè)了“誠信合規(guī)”專欄、開展“誠信合規(guī)宣傳月”、舉行誠信合規(guī)宣誓簽名活動(dòng)、舉辦誠信合規(guī)培訓(xùn)、編印工作季報(bào)、刊登高管署名文章等方式大力宣傳企業(yè)誠信合規(guī)政策、理念及工作體系，使全體員工熟悉合規(guī)政策，規(guī)范自身行為，營造良好的誠信合規(guī)文化氛圍。

當(dāng)然，世界銀行制裁體系也需不斷完善，如制裁流程應(yīng)反映出特定的、與法律規(guī)則相關(guān)的基本原則和價(jià)值。應(yīng)特別注意其成員國之間不同的法律、哲學(xué)、宗教方面的傳統(tǒng)風(fēng)俗，同時(shí)也應(yīng)力圖在其制裁流程中反映、吸收那些可能被定義為好的治理標(biāo)準(zhǔn)和管理標(biāo)準(zhǔn)[5]。以此幫助借款人和其他借款國建立透明、責(zé)任、參與等方面的良好的治理標(biāo)準(zhǔn)。

五、結(jié)語

通過以上探討可以看出，中國企業(yè)主要問題上存在大量欺詐和程序違法的現(xiàn)象，但治理腐敗欺詐與程序不當(dāng)?shù)姆绞讲⒉皇呛唵蔚膯蝹€(gè)項(xiàng)目的改正就可以使得中國企業(yè)達(dá)到世界銀行合規(guī)體系要求的狀態(tài)。要解決問題必須建立一整套的合規(guī)體系，同時(shí)也要開始具備對合規(guī)重視的態(tài)度。懲罰也不是永久的持續(xù)狀態(tài)，為解除制裁世界銀行也提供了相應(yīng)的指導(dǎo)措施，我們應(yīng)當(dāng)尊重其指導(dǎo)的措施，也應(yīng)當(dāng)順應(yīng)中國特色社會(huì)主義進(jìn)行合規(guī)動(dòng)作。

中國企業(yè)合規(guī)問題難點(diǎn)在于一是世界銀行制裁流程與國內(nèi)法律或其他國家法律的任何一項(xiàng)相應(yīng)的行政或司法流程并不相同。因此，舉例來說，世界銀行的制裁流程比大多數(shù)的行政流程更加詳細(xì)，其原因在于制裁流程在廉政局承擔(dān)的是一項(xiàng)準(zhǔn)調(diào)查職能。它要求廉政局承擔(dān)“舉證責(zé)任”(而不要求被申請人證明其“立即擔(dān)責(zé)”)，授予暫停與評(píng)估官和制裁委員會(huì)準(zhǔn)司法職能。為此，在內(nèi)部審核與審計(jì)時(shí)，會(huì)以制裁流程為基準(zhǔn)與刑事法律體系進(jìn)行比較。

二是制裁流程也可描述為基于準(zhǔn)合同的模式。世界銀行制裁程序下的司法權(quán)和法律標(biāo)準(zhǔn)，是將《采購指南》《顧問指南》或《反腐敗指南》其中之一納入世界銀行和相關(guān)借款人之間的協(xié)議，按照合約要求建立的。侵權(quán)行為法理對世界銀行在判定什么層級(jí)的知識(shí)和意圖對于《制裁條例》中的各種定義是必要的是有關(guān)聯(lián)的。在考慮對制裁流程進(jìn)行改革時(shí)，世界銀行必須考慮并與由行政法、刑事法、合同法和侵權(quán)行為法引申出來的廣泛概念和技術(shù)保持適當(dāng)?shù)钠胶狻?/p>

注 釋：

①基于在世界銀行集團(tuán)官網(wǎng)公示項(xiàng)目中以“中國”為關(guān)鍵詞進(jìn)行檢索,得出該數(shù)據(jù)(https://projects.shihang.org/zh/projects-operations/projects-list?searchTerm=%E4%B8%AD%E5%9B%BD，訪問日期2020年4月2日星期四)。

②World Bank Group，Summary of World Bank Group Integrity Compliance Guidelines，2010年。

③World Bank Group，Summary of World Bank Group Integrity Compliance Guidelines，2010年。

④閆麗萍 、夏冰：《世界銀行制裁體系解讀》，2018年 (https://pkulaw.com/lawfirmarticles/e106961fddf6e56af7f8285526252b61bdfb.html， 訪問日期2020年4月2日星期四) 。

⑤上列信息均于世界銀行集團(tuán)官網(wǎng)：“采購結(jié)果”頁面獲得，筆者將其進(jìn)行翻譯和日期總結(jié)(https://www.worldbank.org/en/projects-operations/procurement/debarred-firms。訪問日期2020年4月2日星期四)。

⑥World Bank Group，Bank procedures: sanctions proceedings and settlements in bank financed projects,2011年。

⑦World Bank Group，Cross Debarment Brief.

⑧World Bank Group, Procurement guidelines,1.14(a)。

⑨World Bank Group, Procurement guidelines,1.14(a)。