中央審計(jì)委員會(huì)主導(dǎo)下的審計(jì)治理體制改革

袁俊杰 權(quán)鳳麟

(南京審計(jì)大學(xué)，江蘇 南京 210000)

黨的十九大報(bào)告對(duì)審計(jì)治理體制改革做出了相關(guān)規(guī)定，為審計(jì)事業(yè)的改革和發(fā)展指明了方向。黨的十九屆三中全會(huì)出臺(tái)了《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》(以下簡(jiǎn)稱《改革方案》)，明確指出要成立中央審計(jì)委員會(huì)，構(gòu)建新時(shí)代審計(jì)監(jiān)督體系，發(fā)揮審計(jì)職能和作用，推動(dòng)審計(jì)事業(yè)的可持續(xù)性發(fā)展。站在國(guó)家發(fā)展的戰(zhàn)略需求高點(diǎn)，回顧我國(guó)傳統(tǒng)的審計(jì)治理體制，分析其缺陷，取長(zhǎng)補(bǔ)短，為審計(jì)治理體制改革基本方法夯實(shí)理論基礎(chǔ)，是推行改革的第一步。

一、我國(guó)傳統(tǒng)審計(jì)治理體制的現(xiàn)狀分析

(一)行政型審計(jì)體制影響審計(jì)獨(dú)立性

目前我國(guó)屬于行政型審計(jì)體制，由于審計(jì)機(jī)關(guān)是政府的工作部門，也是政府的監(jiān)督部門，因此對(duì)本級(jí)人民政府進(jìn)行經(jīng)濟(jì)監(jiān)督、對(duì)政府工作的法定事項(xiàng)進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督就理所應(yīng)當(dāng)?shù)匕谄浞ǘㄈ蝿?wù)中。然而從上級(jí)或上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)派出審計(jì)小組到審計(jì)小組進(jìn)駐工作地點(diǎn)期間就已有人通風(fēng)報(bào)信，聯(lián)絡(luò)各方，致使審計(jì)工作“蒼白無(wú)力”，無(wú)法取得預(yù)期實(shí)效。從目前審計(jì)現(xiàn)狀來(lái)看，不少地方審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)工作報(bào)告不但沒(méi)有向公眾公開(kāi)，而且對(duì)上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)存在一定程度的隱瞞。

另外，《中華人民共和國(guó)憲法》(以下簡(jiǎn)稱《憲法》)明確規(guī)定，地方各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，即地方各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)接受本級(jí)人民政府以及上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)本級(jí)人民政府和上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并報(bào)告相關(guān)審計(jì)工作，審計(jì)業(yè)務(wù)由上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)縱向領(lǐng)導(dǎo)。雙重領(lǐng)導(dǎo)體制體現(xiàn)了我國(guó)特殊國(guó)情背景下的審計(jì)治理體制的創(chuàng)新。然而隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，其問(wèn)題也逐漸暴露出來(lái)。在地方審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)實(shí)務(wù)中，各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)由于缺乏獨(dú)立性，被同級(jí)人民政府牽制，甚至變相限權(quán)，致使地方審計(jì)機(jī)關(guān)在開(kāi)展審計(jì)工作時(shí)受到相當(dāng)大的阻力。同時(shí)，上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)也“泛然于紙面”。對(duì)于下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的相關(guān)審計(jì)業(yè)務(wù)如對(duì)財(cái)政資金的收支審計(jì)、對(duì)國(guó)有企業(yè)的資產(chǎn)負(fù)債損益審計(jì)、對(duì)金融機(jī)構(gòu)的審計(jì)等審計(jì)業(yè)務(wù)的審計(jì)結(jié)果和處理方案等，上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)幾乎無(wú)人問(wèn)津。雙重領(lǐng)導(dǎo)體制儼然成為由政府主導(dǎo)的單一領(lǐng)導(dǎo)體制。

(二)“重審計(jì)、輕整改”影響審計(jì)實(shí)效性

審計(jì)強(qiáng)調(diào)實(shí)效性，即審計(jì)工作流程結(jié)束后，要注重審計(jì)的整改建議和執(zhí)行情況。目前，審計(jì)工作存在的突出問(wèn)題是各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)“重審計(jì)、輕整改”，“審計(jì)多、結(jié)果少”，地方各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)于審計(jì)工作的計(jì)劃、組織到實(shí)施已然成體系化，然而對(duì)于審計(jì)整改、審計(jì)執(zhí)行卻無(wú)法保證，但是這恰恰是整個(gè)審計(jì)監(jiān)督工作的“點(diǎn)睛之筆”，因此頗有“撿了芝麻丟了西瓜”之意味，歸根結(jié)底，是審計(jì)機(jī)關(guān)有計(jì)劃無(wú)管理、有責(zé)任不追責(zé)。某些地方審計(jì)機(jī)關(guān)在制定計(jì)劃前存在不考慮方式方法、不做前期調(diào)查、缺乏工作重點(diǎn)、隨意分析審計(jì)數(shù)據(jù)、要求不明確等問(wèn)題，在項(xiàng)目實(shí)施的過(guò)程中又不切實(shí)履行計(jì)劃、隨意變動(dòng)計(jì)劃步驟等，對(duì)可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)也沒(méi)有足夠的變通能力，最終導(dǎo)致所形成的審計(jì)整改報(bào)告僅僅流于形式，沒(méi)有針對(duì)性，必然缺乏實(shí)效性。與此同時(shí)，審計(jì)部門作為行政機(jī)關(guān)的職能部門，其法定職責(zé)也是影響審計(jì)實(shí)效的因素之一。根據(jù)規(guī)定，“審”是審計(jì)部門的工作重心，但是對(duì)于審計(jì)整改或?qū)徲?jì)執(zhí)行，法律沒(méi)有賦予其相關(guān)的權(quán)力。因此要充分發(fā)揮審計(jì)實(shí)效，必須賦予審計(jì)機(jī)關(guān)一定的處分權(quán)或者加強(qiáng)審計(jì)機(jī)關(guān)與擁有執(zhí)行權(quán)的相關(guān)權(quán)力主體的協(xié)同合作。

(三)“審計(jì)人才功能性缺陷”影響審計(jì)可持續(xù)性發(fā)展

相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，目前我國(guó)的審計(jì)工作人員約有8萬(wàn)名，在中國(guó)已經(jīng)一躍成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體的背景下，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)越發(fā)展，審計(jì)工作越重要，然而由于我國(guó)審計(jì)專業(yè)人才培養(yǎng)起步較晚，目前缺口較大。審計(jì)專業(yè)人才人員不足、能力水平不足等可能直接導(dǎo)致審計(jì)工作缺乏成果。第一，我國(guó)審計(jì)體系中的工作人員大多年齡偏大，反應(yīng)能力明顯下降，對(duì)于抵抗現(xiàn)代社會(huì)經(jīng)濟(jì)一波又一波的沖擊缺乏策略性，反應(yīng)行為缺乏主動(dòng)性，更無(wú)從談及在新經(jīng)濟(jì)沖擊下對(duì)審計(jì)工作的創(chuàng)新。然而缺乏主動(dòng)性、缺乏創(chuàng)新意味著審計(jì)事業(yè)發(fā)展缺乏可持續(xù)性。第二，縣級(jí)以上各級(jí)地方政府往往掌握了審計(jì)機(jī)關(guān)人員的人事任免權(quán)，如何規(guī)避主觀因素或者客觀因素的干擾，為審計(jì)事業(yè)選拔一批高素質(zhì)、高水平、高能力的審計(jì)專業(yè)人才成為發(fā)展審計(jì)事業(yè)的一項(xiàng)重要課題，一旦在選“才”環(huán)節(jié)出現(xiàn)漏洞，勢(shì)必給審計(jì)工作帶來(lái)較大影響。第三，中央與地方審計(jì)機(jī)關(guān)人才功能性倒置。中央的審計(jì)署承擔(dān)著統(tǒng)領(lǐng)我國(guó)審計(jì)工作的重任，其審計(jì)工作往往涉及到方方面面，因此需要更多的審計(jì)人才，尤其需要審計(jì)人才在專業(yè)上具備更高的水平。各級(jí)地方審計(jì)機(jī)關(guān)在完成上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)業(yè)務(wù)的同時(shí)，還需要完成對(duì)同級(jí)政府的審計(jì)工作，但相對(duì)于中央的審計(jì)工作，審計(jì)任務(wù)大大減少，因此實(shí)際情況是中央審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)工作人員數(shù)量常常捉襟見(jiàn)肘，而地方審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)工作人員數(shù)量卻常常出現(xiàn)閑置。

(四)“以監(jiān)督為單一導(dǎo)向”影響審計(jì)創(chuàng)新性

審計(jì)工作的發(fā)展仍然受限于審計(jì)管理類型和審計(jì)工作手段。就審計(jì)管理類型而言，我國(guó)依然把重點(diǎn)放在對(duì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的審計(jì)以及對(duì)財(cái)務(wù)收支的真實(shí)性、合規(guī)性做出審計(jì)報(bào)告等，對(duì)于效益審計(jì)仍然處于起步的狀態(tài)。在審計(jì)工作的方式方法上，我國(guó)審計(jì)工作集中在對(duì)賬冊(cè)的審計(jì)，對(duì)于大數(shù)據(jù)視角下的信息化審計(jì)尚處于完善研究中。就審計(jì)目標(biāo)而言，目前我國(guó)受到傳統(tǒng)思想的影響，往往會(huì)出現(xiàn)為了審計(jì)活動(dòng)而進(jìn)行審計(jì)活動(dòng)的工作形態(tài)，這可能會(huì)導(dǎo)致審計(jì)工作缺乏實(shí)效性，對(duì)審計(jì)工作的評(píng)估與考核產(chǎn)生不良影響，對(duì)審計(jì)工作的預(yù)期目標(biāo)缺乏直觀判斷，同時(shí)也間接影響了審計(jì)工作模式的創(chuàng)新。

二、中央審計(jì)委員會(huì)在審計(jì)治理體制中的功能與定位

鑒于傳統(tǒng)的審計(jì)治理體制存在的弊端日益凸顯，為了解決新時(shí)代下審計(jì)工作與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的矛盾，完善黨和國(guó)家的監(jiān)督體系，亟待進(jìn)行審計(jì)治理體制改革。對(duì)此，中央開(kāi)始著手進(jìn)行審計(jì)治理體制的改革。2018年，隨著《改革方案》的出臺(tái)，專門成立了中央審計(jì)委員會(huì)，加強(qiáng)了審計(jì)獨(dú)立性，明確了中央審計(jì)委員會(huì)在審計(jì)治理體制中的功能與定位，可以使其更便利地處理一切與審計(jì)監(jiān)督具有關(guān)聯(lián)性的工作，更好地服務(wù)于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，更加有效地推動(dòng)審計(jì)事業(yè)的發(fā)展。

(一)政治保障——加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)、推動(dòng)從嚴(yán)治黨

2018年2月，黨的十九屆三中全會(huì)決定組建中央審計(jì)委員會(huì)；3月，在《改革方案》中明確指出要組建中央審計(jì)委員會(huì)，其組織性質(zhì)為中央決策協(xié)調(diào)議事機(jī)構(gòu)，接受黨的領(lǐng)導(dǎo)，履行黨的審計(jì)監(jiān)督權(quán)，為建立一個(gè)集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權(quán)威高效的國(guó)家監(jiān)督體系打下了堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)；5月，中央審計(jì)委員會(huì)正式成立，標(biāo)志著國(guó)家審計(jì)體制從行政型審計(jì)體制向治理型審計(jì)體制的跨越，也標(biāo)志著我國(guó)審計(jì)事業(yè)邁上了新的臺(tái)階。

中央審計(jì)委員會(huì)的設(shè)立是黨對(duì)審計(jì)治理體制改革的探索與創(chuàng)新。目前我國(guó)審計(jì)事業(yè)還處于初級(jí)階段，中央審計(jì)委員會(huì)的成立意味著黨和國(guó)家大力發(fā)展審計(jì)事業(yè)，促進(jìn)我國(guó)審計(jì)事業(yè)更上一層樓的決心。審計(jì)事業(yè)的發(fā)展情況決定著我國(guó)審計(jì)監(jiān)督的成效，而審計(jì)監(jiān)督是國(guó)家監(jiān)督的重要組成部分，國(guó)家監(jiān)督體系則是我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)大踏步向前發(fā)展的“穩(wěn)定器”以及社會(huì)經(jīng)濟(jì)面對(duì)大風(fēng)大浪時(shí)的“免疫中樞”，因此審計(jì)的重要性不言而喻。設(shè)立中央審計(jì)委員會(huì)，加強(qiáng)黨對(duì)審計(jì)事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)化審計(jì)機(jī)關(guān)的獨(dú)立性，改善上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)下一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)重心，減少地方審計(jì)機(jī)關(guān)在開(kāi)展審計(jì)工作時(shí)面對(duì)的阻力，是發(fā)揮黨和政府監(jiān)督職能的必要條件，是促進(jìn)國(guó)家審計(jì)體制跨入新階段的制度選擇，是加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)、堅(jiān)持從嚴(yán)治黨的政治保障。

(二)組織保障——完善黨和國(guó)家的審計(jì)監(jiān)督體系

目前，我國(guó)的政治生態(tài)較之以往有了很大改善，黨中央強(qiáng)調(diào)對(duì)國(guó)家公權(quán)力的監(jiān)督。加強(qiáng)對(duì)黨和政府公權(quán)力的制約和監(jiān)督是全面深化改革的重要議題，同時(shí)也是推動(dòng)我國(guó)治理能力和治理水平現(xiàn)代化的重要舉措，具有重大且深遠(yuǎn)的政治意義和現(xiàn)實(shí)意義。健全黨和國(guó)家的監(jiān)督體系就成為其中不可或缺的一環(huán)。作為國(guó)家監(jiān)督體系的一個(gè)重要組成部分，完善審計(jì)監(jiān)督體系的重要性與必要性不言而喻。

中央審計(jì)委員會(huì)的設(shè)立強(qiáng)化了審計(jì)監(jiān)督的政治權(quán)力，使審計(jì)機(jī)關(guān)可以更好地發(fā)揮審計(jì)職能，為全面發(fā)揮審計(jì)作用提供了制度保證，同時(shí)也為國(guó)家監(jiān)督體系打了一針“強(qiáng)心劑”。從履行審計(jì)職能的維度來(lái)說(shuō)，審計(jì)工作在中央的安排和部署下，可以根據(jù)黨和政府重點(diǎn)關(guān)注的領(lǐng)域，充分履行審計(jì)職能和審計(jì)作用， 強(qiáng)化審計(jì)實(shí)效，從而發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督的功能。從發(fā)現(xiàn)審計(jì)工作與中央決策偏差的維度來(lái)說(shuō)，在審計(jì)機(jī)關(guān)向黨中央、下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)向上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)匯報(bào)審計(jì)工作報(bào)告時(shí)，可以更快地查找出具有偏向性的問(wèn)題，并通過(guò)及時(shí)討論，制定行之有效的方法，解決審計(jì)實(shí)務(wù)中出現(xiàn)的問(wèn)題。顯而易見(jiàn)的是，構(gòu)建集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權(quán)威高效的審計(jì)監(jiān)督體系是完善黨和國(guó)家審計(jì)監(jiān)督體系的組織保障的唯一路徑。

(三)制度保障——充分發(fā)揮審計(jì)職能和審計(jì)作用

目前，我國(guó)的審計(jì)體制建設(shè)還處于初級(jí)階段，還沒(méi)有形成完整明確的國(guó)家審計(jì)框架。在對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)、國(guó)家安全等方面進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督時(shí)，往往會(huì)通過(guò)專項(xiàng)審計(jì)、風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?qū)徲?jì)、項(xiàng)目目標(biāo)審計(jì)、綜合審計(jì)等方式，對(duì)審計(jì)領(lǐng)域的黨的領(lǐng)導(dǎo)以及黨的建設(shè)方針提出審計(jì)意見(jiàn)，對(duì)重大政策和改革方案進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，對(duì)中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政支出情況做出審計(jì)報(bào)告等?？v觀我國(guó)從古至今的審計(jì)職能，從民國(guó)時(shí)期的中央審計(jì)處、審計(jì)院和廣東革命政府時(shí)期的評(píng)價(jià)、認(rèn)證職能到國(guó)民黨政府時(shí)期第二局、審計(jì)部的評(píng)價(jià)、認(rèn)證、司法職能，從革命根據(jù)地時(shí)期審計(jì)局、審計(jì)委員會(huì)的認(rèn)證、建設(shè)職能到當(dāng)代黨領(lǐng)導(dǎo)的中央審計(jì)委員會(huì)和政府領(lǐng)導(dǎo)的審計(jì)署對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的真實(shí)性、合法性審計(jì)以及其他功能性審計(jì)的變遷，我們不難發(fā)現(xiàn)，國(guó)家審計(jì)職能經(jīng)歷了從封閉到開(kāi)放、從單一到全面的過(guò)程。

2018年3月，《改革方案》對(duì)中央審計(jì)委員會(huì)的主要職責(zé)做出了具體要求。充分發(fā)揮中央審計(jì)委員會(huì)審計(jì)職能和審計(jì)作用，是加強(qiáng)適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)外部發(fā)展環(huán)境、提高抵御社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)能力的必然要求，是促進(jìn)我國(guó)審計(jì)事業(yè)可持續(xù)發(fā)展、促進(jìn)我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展、促進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要手段。

(四)發(fā)展保障——確立新時(shí)代審計(jì)使命，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展

我國(guó)審計(jì)事業(yè)的發(fā)展大致可以劃分為四個(gè)階段。1978—1992年是我國(guó)審計(jì)事業(yè)的探索發(fā)展階段；1993—2005年是我國(guó)審計(jì)事業(yè)的規(guī)范發(fā)展階段；2005—2018年是我國(guó)審計(jì)事業(yè)全面深化發(fā)展階段；2018年則開(kāi)啟了審計(jì)體制改革的新階段。在42年漫長(zhǎng)的歲月里，我國(guó)審計(jì)事業(yè)經(jīng)歷了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的審計(jì)體制改革、央地財(cái)政關(guān)系變化導(dǎo)致的財(cái)政審計(jì)改革、國(guó)企改制下的審計(jì)體制改革以及當(dāng)前審計(jì)全覆蓋的審計(jì)體制改革。在審計(jì)新時(shí)代的背景下，確立審計(jì)新使命、促進(jìn)審計(jì)事業(yè)的可持續(xù)性發(fā)展成為黨和政府的重要議題。

習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中對(duì)審計(jì)工作提出了新的要求，即結(jié)合新的政治環(huán)境、時(shí)代背景，加強(qiáng)黨對(duì)審計(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)，審計(jì)監(jiān)督的對(duì)象包括公共資金、國(guó)有資產(chǎn)、國(guó)有資源和領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況全覆蓋。擴(kuò)大審計(jì)對(duì)象的主要目的是為了完善我國(guó)審計(jì)監(jiān)督和審計(jì)體制，從而發(fā)揮審計(jì)職能、強(qiáng)化審計(jì)實(shí)效，為提高國(guó)家的治理體系和治理能力作出審計(jì)貢獻(xiàn)。審計(jì)全覆蓋是加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)強(qiáng)化從嚴(yán)治黨的應(yīng)有之義，是完善黨和國(guó)家的審計(jì)監(jiān)督體系的重要舉措，是全面發(fā)揮審計(jì)職能和審計(jì)作用的重要方式，同時(shí)也是促進(jìn)審計(jì)事業(yè)可持續(xù)發(fā)展的有利武器。

三、中央審計(jì)委員會(huì)主導(dǎo)下的審計(jì)治理體制改革的建議

(一)明確審計(jì)治理體制改革的總思路

審計(jì)監(jiān)督權(quán)利的合理分配在審計(jì)體制改革中具有重大現(xiàn)實(shí)意義。由國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)的審計(jì)署屬于國(guó)家行政機(jī)關(guān)，在《憲法》第三章中對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)的法定權(quán)力和法定義務(wù)做了專門的規(guī)定，換言之，審計(jì)署的審計(jì)權(quán)受《憲法》的限制與監(jiān)督。需要明確的是，在《改革方案》中，中央審計(jì)委員會(huì)的基本定位是國(guó)家協(xié)調(diào)議事機(jī)構(gòu)，與審計(jì)署不同，不屬于國(guó)家機(jī)關(guān)的范疇。但是《憲法》序言明確指出，“在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)……不斷完善社會(huì)主義的各項(xiàng)制度……”，表明中央審計(jì)委員會(huì)既然屬于黨的中央組織，就應(yīng)當(dāng)接受黨的領(lǐng)導(dǎo)，履行黨安排的職責(zé)，其權(quán)力受到黨的監(jiān)督和制約。因此中央審計(jì)委員會(huì)的設(shè)立不同于其他各個(gè)階段的審計(jì)體制改革，是審計(jì)監(jiān)督權(quán)合理分配的一次改革，具有特殊重要意義。

審計(jì)治理體制改革應(yīng)當(dāng)緊跟中央政策，精準(zhǔn)把握中央改革信號(hào)，體會(huì)改革精神，切忌超出改革邊界。中央審計(jì)委員會(huì)的設(shè)立是重新深層理解黨政關(guān)系的政治安排。多年的實(shí)踐表明，黨和政府并非實(shí)質(zhì)化的一分為二，也非形式上的合二為一。兩者的關(guān)系在職能上交叉縱橫，不可單純地切割。在審計(jì)領(lǐng)域，不同的歷史時(shí)期曾同時(shí)存在不同的審計(jì)治理體制，如廣東順德的“黨政合一”審計(jì)治理體制和深圳的“黨政分開(kāi)”審計(jì)治理體制。多元的審計(jì)治理體制不會(huì)阻礙審計(jì)改革的步伐，也不會(huì)成為改革路上的絆腳石，恰恰相反，只有恪守審計(jì)治理體制改革邊界，才能為審計(jì)事業(yè)注入新的活力，為審計(jì)事業(yè)的可持續(xù)性發(fā)展保駕護(hù)航。

(二) 明確審計(jì)委員會(huì)和審計(jì)機(jī)關(guān)職權(quán)劃分

在黨和國(guó)家機(jī)關(guān)調(diào)整的相關(guān)方案中，中央審計(jì)委員會(huì)的的職權(quán)范圍在《改革方案》中做了宏觀的規(guī)定。其職責(zé)進(jìn)行了模塊化區(qū)分，涉及到黨政建設(shè)方案研究與審計(jì)、監(jiān)督體系改革與審計(jì)、中央財(cái)政審計(jì)以及密切相關(guān)的其他重大事項(xiàng)等四個(gè)模塊。中央審計(jì)委員會(huì)的職責(zé)范圍雖有規(guī)定但并不明確。例如，在闡述“審議決策審計(jì)監(jiān)督其他重大事項(xiàng)”中并沒(méi)有對(duì)“其他重大事項(xiàng)”進(jìn)行過(guò)多闡述，缺乏相關(guān)的具體規(guī)范。

《改革方案》出臺(tái)后，截至2018年底，我國(guó)共有27個(gè)省級(jí)黨委成立了審計(jì)委員會(huì)，辦公室設(shè)在同級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)，機(jī)構(gòu)性質(zhì)與中央審計(jì)委員會(huì)相同，屬?zèng)Q策議事機(jī)構(gòu)。各省省委審計(jì)委員會(huì)主任由省委書記擔(dān)任，副主任由省長(zhǎng)擔(dān)任。各省審計(jì)委員會(huì)的職責(zé)由兩方面構(gòu)成：一方面以中國(guó)特色社會(huì)主義思想為領(lǐng)導(dǎo)，加強(qiáng)黨對(duì)審計(jì)工作的統(tǒng)一規(guī)劃與安排，圍繞黨中央的政策開(kāi)展地方審計(jì)工作；另一方面以推進(jìn)省域治理體系和治理能力現(xiàn)代化為源動(dòng)力，加強(qiáng)各省審計(jì)監(jiān)督體系和監(jiān)督能力，促進(jìn)地方審計(jì)工作的開(kāi)展。例如，江蘇省委審計(jì)委員會(huì)主任婁勤儉在《省委審計(jì)委員會(huì)第三次會(huì)議》中指出，要始終堅(jiān)持以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，堅(jiān)持和加強(qiáng)黨對(duì)審計(jì)工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，同時(shí)要完善省委以下審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)全覆蓋的體制機(jī)制，促進(jìn)地方審計(jì)事業(yè)的發(fā)展。但是，對(duì)于省委審計(jì)委員會(huì)的職權(quán)范圍依舊存在規(guī)定不明、授權(quán)不清的情況。要確保中央和省委審計(jì)委員會(huì)在法治的軌道上平穩(wěn)運(yùn)行，必須修改現(xiàn)有相關(guān)法律或者制定相關(guān)行為規(guī)范，明確中央審計(jì)委員會(huì)和地方各級(jí)審計(jì)委員會(huì)職權(quán)范圍。

(三)明確審計(jì)監(jiān)督與監(jiān)察監(jiān)督的關(guān)系

國(guó)家審計(jì)是民主政治的產(chǎn)物，在政治方面的改革方向自然應(yīng)當(dāng)以民主政治為導(dǎo)向。審計(jì)機(jī)關(guān)在國(guó)家監(jiān)督機(jī)構(gòu)中具有特殊地位，并且審計(jì)監(jiān)督是國(guó)家監(jiān)督體系的一個(gè)重要組成部分。審計(jì)機(jī)關(guān)能否獨(dú)立客觀地履行其職能，是審計(jì)機(jī)關(guān)作為國(guó)家監(jiān)督機(jī)關(guān)存在的關(guān)鍵所在，對(duì)國(guó)家監(jiān)督機(jī)構(gòu)的公信力具有重要意義。2018年，國(guó)家對(duì)監(jiān)察體制進(jìn)行了全面改革，國(guó)務(wù)院、法院、檢察院同監(jiān)察委員會(huì)共同組成了國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)，但對(duì)各機(jī)關(guān)的監(jiān)督職權(quán)做了一定的限制?！吨腥A人民共和國(guó)監(jiān)察法》對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)察權(quán)做了相關(guān)規(guī)定，將其作為專責(zé)反腐敗的國(guó)家專門機(jī)關(guān)。中央制定政策時(shí)沒(méi)有把審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)權(quán)納入監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)察權(quán)，是因?yàn)閷徲?jì)監(jiān)督的職權(quán)遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于監(jiān)察監(jiān)督專責(zé)反腐的職權(quán)?！陡母锓桨浮芬?guī)定了中央審計(jì)委員會(huì)的職權(quán)，其肩負(fù)著貫徹落實(shí)中央審計(jì)政策、維護(hù)和監(jiān)督國(guó)家經(jīng)濟(jì)活動(dòng)等重要責(zé)任。而這些極為重要的責(zé)任是監(jiān)察機(jī)關(guān)所不具備的。

審計(jì)監(jiān)督和監(jiān)察監(jiān)督都是我國(guó)監(jiān)督體系中不可分割的一部分，在我國(guó)監(jiān)督體系中發(fā)揮著極為重要的作用，都不可或缺。黨和國(guó)家對(duì)于監(jiān)察權(quán)的重視可以從監(jiān)察機(jī)關(guān)的歷史沿革中得到證實(shí)，審計(jì)治理體制也應(yīng)當(dāng)以民主政治為導(dǎo)向，不斷完善國(guó)家審計(jì)權(quán)，進(jìn)一步厘清審計(jì)權(quán)和監(jiān)察權(quán)之間的區(qū)別，并且運(yùn)用協(xié)同合作的方式，明確各自職權(quán)，在促進(jìn)國(guó)家監(jiān)督體系發(fā)展的同時(shí)，發(fā)揮好國(guó)家監(jiān)督機(jī)關(guān)的重要監(jiān)督作用。

(四)明確審計(jì)主體的歸責(zé)原因

1982年，審計(jì)制度被正式納入《憲法》，標(biāo)志著我國(guó)審計(jì)制度的建立。審計(jì)制度經(jīng)過(guò)近40年的發(fā)展，已基本形成了較為完整的體系。審計(jì)法律體系根據(jù)法律內(nèi)容大致分為四個(gè)部分，包括審計(jì)組織法、審計(jì)實(shí)體法、審計(jì)程序法和審計(jì)責(zé)任；根據(jù)法律效力大致分為三個(gè)部分，包括審計(jì)法律、審計(jì)法規(guī)和審計(jì)規(guī)章。審計(jì)法律的基本框架已經(jīng)初具規(guī)模，但是我國(guó)審計(jì)法律制度仍然存在較多問(wèn)題，應(yīng)深入研究。

首先，要明確阻礙審計(jì)工作的行為主體的法律責(zé)任。行政型審計(jì)體制的弊端就是無(wú)法平衡審計(jì)機(jī)關(guān)和同級(jí)政府之間的關(guān)系，這對(duì)于開(kāi)展審計(jì)活動(dòng)具有直接的影響。根據(jù)法律規(guī)定，審計(jì)業(yè)務(wù)應(yīng)當(dāng)由上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。在上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)行使審計(jì)職權(quán)、履行審計(jì)職權(quán)、完成審計(jì)工作的全流程中，極其容易在領(lǐng)導(dǎo)、組織等環(huán)節(jié)出現(xiàn)問(wèn)題，因此明確權(quán)利義務(wù)主體以及明確責(zé)任主體是保證審計(jì)獨(dú)立性的當(dāng)務(wù)之急。其次，細(xì)分審計(jì)人員與被審計(jì)人員的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。審計(jì)機(jī)關(guān)授權(quán)工作人員行使審計(jì)機(jī)關(guān)的部分權(quán)力，與此同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)以及責(zé)任。要避免審計(jì)機(jī)關(guān)工作人員出現(xiàn)玩忽職守、中飽私囊、徇私枉法等嚴(yán)重違法違紀(jì)的問(wèn)題。對(duì)明確存在違法違紀(jì)問(wèn)題的相關(guān)人員要積極與紀(jì)律檢查委員會(huì)、公檢機(jī)關(guān)協(xié)同合作，落實(shí)相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任，打擊一切違法犯罪行為，給予審計(jì)機(jī)關(guān)穩(wěn)定發(fā)展的純凈環(huán)境。此外，應(yīng)當(dāng)深入探討研究審計(jì)責(zé)任如何歸責(zé)。厘清審計(jì)責(zé)任的歸責(zé)原則有利于對(duì)責(zé)任人的行為進(jìn)行合理定性，避免出現(xiàn)責(zé)任不均等情況。

四、總結(jié)

審計(jì)治理體制改革必須以國(guó)家發(fā)展需要為核心要求，充分發(fā)揮審計(jì)職能作用，用審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，用審計(jì)解決問(wèn)題，用審計(jì)推動(dòng)制度發(fā)展。要始終堅(jiān)持以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，堅(jiān)持和加強(qiáng)黨對(duì)審計(jì)工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，推動(dòng)審計(jì)治理體制改革，設(shè)立中央審計(jì)委員會(huì)，深入查找和揭示審計(jì)活動(dòng)中存在問(wèn)題的制度性根源，推動(dòng)審計(jì)事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，開(kāi)啟中國(guó)特色社會(huì)主義審計(jì)新篇章。