良法是發(fā)揮善治職能的前提

文 王方渝 云南省人大常委會(huì)辦公廳研究室

黨的十八屆四中全會(huì)提出，法律是治國(guó)之重器，良法是善治之前提。建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，必須堅(jiān)持立法先行，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，抓住提高立法質(zhì)量這個(gè)關(guān)鍵。黨的十九屆四中全會(huì)提出，堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)以良法保障善治，深刻揭示了我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展奇跡和社會(huì)長(zhǎng)期穩(wěn)定的奇跡背后的制度邏輯，為把我國(guó)制度優(yōu)勢(shì)更好轉(zhuǎn)化為國(guó)家治理效能指明了方向。

明確良法的基本內(nèi)涵

黨的十八屆四中全會(huì)作出關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定，黨的十九屆四中全會(huì)對(duì)良法善治進(jìn)一步作出強(qiáng)調(diào)。衡量“良法”的科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)是什么？從理論上講，古希臘哲學(xué)家亞里士多德曾經(jīng)對(duì)“法治”作出經(jīng)典論述：“法治應(yīng)包含兩重意義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應(yīng)該本身是制定得良好的法律?！贝撕?，許多思想家從宗教、哲學(xué)、道德、政治、經(jīng)濟(jì)的角度，從實(shí)質(zhì)與形式的維度，對(duì)何為“良法”進(jìn)行了持續(xù)深入的研究和闡釋。習(xí)近平總書記指出：“努力使每一項(xiàng)立法都符合憲法精神、反映人民意愿、得到人民擁護(hù)”。我們認(rèn)為，所謂“良法”，就是符合憲法精神、反映人民意愿、得到人民擁護(hù)的法律法規(guī)。要注意的是，我國(guó)憲法規(guī)定堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨的意志和人民意志是統(tǒng)一的，因此“良法”必然是黨和人民意志的統(tǒng)一。

如何判斷法律法規(guī)是否是“良法”？從立法層面看，法律法規(guī)必須符合憲法精神。一是法律法規(guī)必須堅(jiān)持和貫徹憲法確立的根本制度、基本制度和重要制度。二是立法要以憲法為最高依據(jù)，一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸。三是按照憲法確認(rèn)的立法體制、立法權(quán)限來立法。憲法規(guī)定，全國(guó)人大及其常委會(huì)行使國(guó)家立法權(quán)；國(guó)務(wù)院根據(jù)憲法和法律，制定行政法規(guī)；?。▍^(qū)、市）人大及其常委會(huì)，設(shè)區(qū)的市、自治州人大及其常委會(huì)，制定地方性法規(guī)；民族自治地方人大制定自治條例和單行條例。

從法律的階級(jí)屬性看，法律還必須體現(xiàn)人民意志。一是立法必須堅(jiān)持為了人民、依靠人民、造福人民、保護(hù)人民，以保障人民根本權(quán)益為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，保證人民依法享有廣泛的權(quán)利和自由、承擔(dān)應(yīng)盡的義務(wù)。二是充分發(fā)揮立法在表達(dá)、平衡、調(diào)整社會(huì)利益方面的重要作用，正確把握最廣大人民根本利益、現(xiàn)階段群眾共同利益、不同群體特殊利益的關(guān)系，正確反映和統(tǒng)籌兼顧不同方面群眾的利益，解決人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問題。三是堅(jiān)持走群眾路線，不斷擴(kuò)大公民對(duì)立法的有序參與，廣泛聽取各方面意見尤其是基層群眾意見，切實(shí)做到集思廣益、凝聚共識(shí)，使制定的法律充分體現(xiàn)人民群眾的共同意愿，增強(qiáng)法律貫徹實(shí)施的群眾基礎(chǔ)。

實(shí)現(xiàn)良法善治的基本途徑

堅(jiān)持黨領(lǐng)導(dǎo)立法是實(shí)現(xiàn)良法的根本政治保證。全面推進(jìn)依法治國(guó)這件大事能不能辦好，最關(guān)鍵的是方向是不是正確、政治保證是不是堅(jiān)強(qiáng)有力，具體講就是要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持中國(guó)特色社會(huì)主義制度，貫徹中國(guó)特色社會(huì)主義法治理論。我們要增強(qiáng)“四個(gè)意識(shí)”、堅(jiān)定“四個(gè)自信”、做到“兩個(gè)維護(hù)”，自覺在思想上政治上行動(dòng)上同以習(xí)近平同志為核心的黨中央保持高度一致，著力推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化、法治化。要堅(jiān)持立法服務(wù)黨和國(guó)家工作大局，主動(dòng)對(duì)接、積極融入黨和國(guó)家重大發(fā)展戰(zhàn)略、重大決策部署，確保黨的主張通過法定程序成為國(guó)家意志，保障黨的路線方針政策和決策部署得到全面貫徹和有效執(zhí)行。要加快推動(dòng)落實(shí)社會(huì)主義核心價(jià)值觀入法入規(guī)，用強(qiáng)有力的法律制度保障培育踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀。要嚴(yán)格落實(shí)立法工作向同級(jí)黨委請(qǐng)示報(bào)告制度，凡重大立法事項(xiàng)，立法涉及的重大體制、重大政策調(diào)整等重大問題，要按照規(guī)定向同級(jí)黨委請(qǐng)示報(bào)告。2019年2月，中央全面依法治國(guó)委員會(huì)召開第二次會(huì)議，審議通過了《全國(guó)人大常委會(huì)2019年立法工作計(jì)劃》《國(guó)務(wù)院2019年立法工作計(jì)劃》等重要文件。這一系列重要舉措，形成了保證黨領(lǐng)導(dǎo)立法的制度性安排。

發(fā)揮人大及其常委會(huì)在立法工作中的主導(dǎo)作用是實(shí)現(xiàn)良法善治的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。有效防止部門利益和地方保護(hù)主義法律化，必須發(fā)揮人大及其常委會(huì)在立法中的主導(dǎo)作用。黨的十九屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)的要支持和保證人大及其常委會(huì)依法行使職權(quán)，體現(xiàn)了我們黨對(duì)支持和保證人大履行立法機(jī)關(guān)職能的高度重視，也對(duì)人大及其常委會(huì)如何發(fā)揮好在立法工作中的主導(dǎo)作用明確了方向。一是發(fā)揮人大在確定立法選題中的主導(dǎo)作用，緊扣黨中央決策部署，圍繞中心、服務(wù)大局，把準(zhǔn)立法方向，選對(duì)立法項(xiàng)目。二是發(fā)揮人大在組織法案起草中的主導(dǎo)作用，涉及綜合性、基礎(chǔ)性、全局性的法律，原則上應(yīng)由人大專門委員會(huì)、工作委員會(huì)直接組織起草，至少應(yīng)該是由人大牽頭、部門參與，其他法律可以是部門起草后交人大征求意見和審改。三是發(fā)揮人大在審議把關(guān)中的主導(dǎo)作用，不管是人大專門委員會(huì)、工作委員會(huì)直接組織起草的法案，還是參與起草或部門起草的法案，人大都要發(fā)揮最后把關(guān)作用，確保立法經(jīng)得起歷史、實(shí)踐和人民的檢驗(yàn)。發(fā)揮主導(dǎo)作用還有其他方面，包括組織協(xié)調(diào)推動(dòng)，發(fā)揮專門委員會(huì)、工作委員會(huì)的作用，發(fā)揮人大代表的主體作用等。要高度重視政府在立法工作中的重要作用，積極推動(dòng)、督促、指導(dǎo)政府及其部門切實(shí)履行好立法工作各環(huán)節(jié)的相關(guān)職責(zé)，形成工作合力，共同做好立法工作。

發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用是實(shí)現(xiàn)良法善治的題中之義。新時(shí)代立法工作需要新的理念、新的思維。要堅(jiān)持改革決策和立法決策相統(tǒng)一、相銜接，立法主動(dòng)適應(yīng)改革需要，積極發(fā)揮引導(dǎo)、推動(dòng)、規(guī)范、保障改革的作用，做到重大改革于法有據(jù)，改革和法治同步推進(jìn)。對(duì)實(shí)踐證明已經(jīng)比較成熟的改革經(jīng)驗(yàn)和行之有效的改革舉措，要盡快上升為法律。對(duì)部門間爭(zhēng)議較大的重要立法事項(xiàng)，要加快推動(dòng)和協(xié)調(diào)，不能久拖不決。對(duì)實(shí)踐條件還不成熟、需要先行先試的，要按照法定程序作出授權(quán)，既不允許隨意突破法律紅線，也不允許簡(jiǎn)單以現(xiàn)行法律沒有依據(jù)為由遲滯改革。對(duì)不適應(yīng)改革要求的現(xiàn)行法律法規(guī)，要及時(shí)修改或廢止，不能讓一些過時(shí)的法律條款成為改革的“絆馬索”。立法理念實(shí)現(xiàn)從“摸著石頭過河”到加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)的轉(zhuǎn)變、從注重確認(rèn)和鞏固改革成果到主動(dòng)引領(lǐng)和推進(jìn)改革進(jìn)程的轉(zhuǎn)變，為制定和促進(jìn)改革發(fā)展的良法善治提供有力的思想指引。

推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法是實(shí)現(xiàn)良法的必然要求?？茖W(xué)立法的核心在于尊重和體現(xiàn)客觀規(guī)律，民主立法的核心在于為了人民、依靠人民。要健全人大對(duì)立法工作的組織協(xié)調(diào)機(jī)制，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大主導(dǎo)、政府依托、各方參與的立法工作格局，健全立法起草、論證、協(xié)調(diào)、審議機(jī)制，完善立法項(xiàng)目征集和論證制度。推進(jìn)立法精細(xì)化，增強(qiáng)法律法規(guī)的及時(shí)性、系統(tǒng)性、針對(duì)性和有效性。健全法律法規(guī)草案征求人大代表意見制度，更多發(fā)揮人大代表參與起草和修改法律的作用。健全立法機(jī)關(guān)和社會(huì)公眾溝通機(jī)制，開展立法協(xié)商，探索建立有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、專家學(xué)者對(duì)立法中涉及的重大利益調(diào)整的論證咨詢機(jī)制。完善公民有序參與立法制度，健全法律法規(guī)草案公開征求意見和公眾意見采納情況反饋機(jī)制，完善法律法規(guī)草案表決程序，對(duì)重要條款可以單獨(dú)表決。