論我國濕地生態(tài)補(bǔ)償市場化
——以美國濕地緩解銀行機(jī)制為借鑒

鄧琳君

（南京森林警察學(xué)院 江蘇南京 210023）

一、問題的提出

作為重要的生態(tài)系統(tǒng)之一，濕地對(duì)人類社會(huì)的發(fā)展至關(guān)重要。長期以來，在“重利用，輕保護(hù)”的指導(dǎo)思想下，濕地資源被過度利用，導(dǎo)致濕地面積銳減、濕地生態(tài)系統(tǒng)遭到破壞。美國濕地政策就經(jīng)歷了“鼓勵(lì)開發(fā)”到“鼓勵(lì)保護(hù)”的轉(zhuǎn)變。20世紀(jì)70年代初期，美國政府沒有意識(shí)到濕地所具有的重要生態(tài)價(jià)值，鼓勵(lì)公眾填埋濕地，將濕地改為農(nóng)田。在這種政策的主導(dǎo)下，美國超過50%的濕地遭到了嚴(yán)重破壞，對(duì)生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生了非常不利的影響。20世紀(jì)70代后期，美國政府才開始意識(shí)到濕地的重要性，采取了一系列的政策措施加強(qiáng)對(duì)濕地的保護(hù)。我國濕地資源也同樣經(jīng)歷了從“開發(fā)利用”到“全面保護(hù)”的過程。通過對(duì)比第一次和第二次全國濕地資源調(diào)查結(jié)果，2003—2014年間我國濕地面積減少了339.63×104hm2。濕地的生態(tài)系統(tǒng)遭到嚴(yán)重破壞，濕地的生態(tài)功能也逐漸退化。隨著人們對(duì)濕地生態(tài)價(jià)值的了解，各國逐漸意識(shí)到濕地資源的重要性，如何加強(qiáng)對(duì)濕地的保護(hù)，如何平衡濕地保護(hù)與資源利用之間的矛盾，成為各國關(guān)注的重點(diǎn)。

濕地生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制通過對(duì)破壞濕地的行為征收費(fèi)用，利用經(jīng)濟(jì)手段來補(bǔ)償、修復(fù)遭受破壞的濕地生態(tài)系統(tǒng)，在保護(hù)濕地資源免遭破壞、恢復(fù)濕地生態(tài)功能以及平衡濕地保護(hù)與開發(fā)的矛盾等方面發(fā)揮了重要作用，逐漸成為各國保護(hù)濕地資源的主要手段。經(jīng)過多年的實(shí)踐和發(fā)展，主要發(fā)達(dá)國家如美國、加拿大、澳大利亞等都建立了較為完善的濕地生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。其中，濕地緩解銀行作為美國濕地生態(tài)補(bǔ)償?shù)淖顑?yōu)補(bǔ)償方式，在其核心理念、機(jī)制設(shè)計(jì)、機(jī)制保障等方面獨(dú)樹一幟，成為各國學(xué)習(xí)和借鑒的對(duì)象。從1995年美國環(huán)保署和美國陸軍工程兵團(tuán)第一次正式批準(zhǔn)建立濕地緩解銀行開始，這種政府主導(dǎo)、市場充分參與的濕地補(bǔ)償模式就取得了很好的效果。不僅實(shí)現(xiàn)了濕地總面積的“零凈損失”，也平衡了經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)保護(hù)的關(guān)系。據(jù)統(tǒng)計(jì)，美國濕地緩解銀行的數(shù)量呈現(xiàn)出跨越式的上升趨勢(shì)，從1992年的46個(gè)，到2001年的219個(gè)，再到2016年的3000多個(gè)[1]。

隨著我國對(duì)濕地資源保護(hù)力度逐年加大，如何解決“全面保護(hù)”與“合理利用”之間的矛盾成為濕地保護(hù)工作的當(dāng)務(wù)之急，而生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制因其在濕地保護(hù)和利用方面發(fā)揮的重要作用也逐漸成為研究的熱點(diǎn)。在內(nèi)容上，學(xué)者們主要圍繞濕地生態(tài)補(bǔ)償?shù)母拍?、補(bǔ)償?shù)姆绞?、補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償?shù)闹贫鹊日归_研究。在對(duì)象上，學(xué)者們傾向于對(duì)某一區(qū)域或某一類型濕地進(jìn)行研究，如肖冰、孫薇、朱宏業(yè)等學(xué)者分別對(duì)我國湖南省、江西省、東北地區(qū)濕地生態(tài)補(bǔ)償進(jìn)行了研究，王恒、劉金福等學(xué)者則分別對(duì)濱海濕地、紅樹林濕地等特殊濕地類型進(jìn)行了研究?？偟膩碚f，我國學(xué)者對(duì)濕地生態(tài)補(bǔ)償?shù)难芯枯^為全面，涉及到了生態(tài)補(bǔ)償?shù)母鱾€(gè)方面。但是由于濕地生態(tài)補(bǔ)償還屬于新興研究領(lǐng)域，目前的研究仍處于探索階段，在研究深度方面還存在一定欠缺。隨著濕地生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐的展開，補(bǔ)償資金短缺、補(bǔ)償效率低下、補(bǔ)償方式單一等問題逐漸顯現(xiàn)。究其根本原因，我們認(rèn)為，傳統(tǒng)濕地生態(tài)補(bǔ)償不管是在理論還是實(shí)踐當(dāng)中，多采用的是政府為主的補(bǔ)償模式。即通過政府補(bǔ)貼的方式對(duì)市場失靈進(jìn)行干預(yù)，鼓勵(lì)公眾對(duì)濕地生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行保護(hù)。這種模式不僅執(zhí)行力強(qiáng)且干預(yù)明顯，對(duì)濕地保護(hù)能起到立竿見影的效果。但是其存在一個(gè)致命缺點(diǎn)——財(cái)政資金供給不足。而市場機(jī)制的引入能夠很好解決這個(gè)難題。濕地生態(tài)補(bǔ)償市場化通過將外部性內(nèi)部化，激發(fā)生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)生動(dòng)力，充分吸收多方資金進(jìn)行補(bǔ)償，不僅克服了資金短缺的難題，也極大提高了生態(tài)補(bǔ)償?shù)男省Ｔ诖吮尘跋?，有必要借鑒國外生態(tài)補(bǔ)償市場機(jī)制的成熟經(jīng)驗(yàn)，探尋我國濕地生態(tài)補(bǔ)償市場化的構(gòu)建思路。

二、美國濕地緩解銀行機(jī)制的特點(diǎn)

（一）補(bǔ)償信貸交易是手段

濕地緩解銀行經(jīng)營的是一種特定的濕地，創(chuàng)造、恢復(fù)或改良該類型濕地旨在補(bǔ)償未來因開發(fā)用途而被征用的濕地。濕地緩解銀行的業(yè)務(wù)則是向需要進(jìn)行濕地補(bǔ)償?shù)纳暾?qǐng)人（濕地開發(fā)者）出售補(bǔ)償信貸。購買補(bǔ)償信貸之后，濕地開發(fā)者可以使用該補(bǔ)償信貸來抵消開發(fā)項(xiàng)目中對(duì)濕地造成的不利影響。濕地補(bǔ)償信貸代表了修復(fù)、創(chuàng)造、改善或者保護(hù)濕地行為所帶來的濕地功能或價(jià)值的增加，而借記則代表了在開發(fā)過程中不可避免受到損害的濕地功能或價(jià)值。與傳統(tǒng)的銀行不同，濕地補(bǔ)償信貸是進(jìn)行補(bǔ)償濕地售賣時(shí)使用的統(tǒng)一單位，濕地補(bǔ)償信貸就是濕地緩解銀行的“貨幣”。濕地緩解銀行需要通過特定系統(tǒng)來評(píng)估因此產(chǎn)生的補(bǔ)償信貸并確定補(bǔ)償任何特定項(xiàng)目所需的信貸類型和信貸數(shù)量。為了評(píng)估兩種不同類型的濕地并為每一塊濕地定性或定量，濕地評(píng)估方法開發(fā)正如火如荼并初有成效。購買補(bǔ)償信貸時(shí)，濕地開發(fā)者按比例支付費(fèi)用，以獲取、恢復(fù)、維持、改良或監(jiān)測緩解銀行濕地。銀行通過向濕地開發(fā)者出售補(bǔ)償信貸或者接收納稅人補(bǔ)貼來支付費(fèi)用。通常，濕地緩解銀行認(rèn)為一個(gè)濕地信貸額度等同于一英畝濕地的價(jià)值或功能。因此，修復(fù)、創(chuàng)造或改善濕地行為所增加的濕地功能或價(jià)值越多，濕地緩解銀行所獲取的補(bǔ)償信貸額度也就越高。

（二）同類等值補(bǔ)償是原則

濕地補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)優(yōu)先選擇同類補(bǔ)償，即用同類型的濕地替代受損的濕地，只有在同類補(bǔ)償不可行的情況下才適用異類補(bǔ)償。補(bǔ)償濕地的生態(tài)功能應(yīng)當(dāng)與受損濕地的生態(tài)功能保持一致。同類補(bǔ)償和異類補(bǔ)償遵循不同的替代標(biāo)準(zhǔn)。在同類補(bǔ)償?shù)那闆r下，如果補(bǔ)償濕地與受損濕地在同一子流域，則補(bǔ)償率為1.5 比1；在同一主流域，補(bǔ)償率為2比1；在相鄰的主流域，補(bǔ)償率為2.5 比1；在不相鄰的主流域，補(bǔ)償率則更高，這一補(bǔ)償率將由機(jī)構(gòu)以各個(gè)項(xiàng)目為基礎(chǔ)進(jìn)行確定。在異類補(bǔ)償?shù)那闆r下，若在同一子流域以更高價(jià)值的濕地替代受損濕地，則補(bǔ)償率為1.5 比1；若在同一主流域以等值或更高價(jià)值的濕地替代受損濕地，或者在同一流域以較低或同價(jià)值的濕地替代受損濕地，則補(bǔ)償率為2比1；若在相鄰的主流域以等值或更高價(jià)值的濕地替代受損濕地，則補(bǔ)償率為2.5比1；若受損的是高價(jià)值濕地，則補(bǔ)償率更高，這一比率將由機(jī)構(gòu)以各個(gè)項(xiàng)目為基礎(chǔ)進(jìn)行確定。

無論是同類補(bǔ)償還是異類補(bǔ)償，補(bǔ)償濕地的生態(tài)價(jià)值都應(yīng)當(dāng)與受損濕地的生態(tài)價(jià)值相等或者更高。在濕地補(bǔ)償?shù)倪^程中，濕地的生態(tài)價(jià)值不能通過簡單的功能替換來實(shí)現(xiàn)。例如，濕地具有防洪功能，盡管這種防洪功能可以通過恢復(fù)濕地以外的許多方式得以實(shí)現(xiàn)，但是實(shí)踐中并不允許。濕地生態(tài)功能的補(bǔ)償必須盡可能與其原本的形式相接近。

（三）長效管理機(jī)制是保障

長效管理機(jī)制是美國濕地緩解銀行取得成功的重要保障，其長效性不僅體現(xiàn)在濕地補(bǔ)償過程中對(duì)濕地交易的監(jiān)管，還體現(xiàn)在濕地補(bǔ)償完成之后對(duì)濕地效益的后評(píng)估和長期管護(hù)。這種管理機(jī)制從濕地緩解銀行建立之初即開始，一直延續(xù)到濕地交易完成之后，體現(xiàn)了對(duì)濕地生態(tài)效益的永久性保護(hù)?！稙l危物種法》規(guī)定，濕地緩解銀行補(bǔ)償必須制定長期的管理計(jì)劃，包括明確濕地保護(hù)的任務(wù)、資金預(yù)算、長期管理費(fèi)用等，來確保恢復(fù)濕地場址的可持續(xù)性和持久性[2]。濕地緩解銀行的建設(shè)者在成立銀行之前，就必須向監(jiān)管機(jī)構(gòu)提供一系列的材料，包括緩解銀行將由誰進(jìn)行管理、如何管理、如何監(jiān)測、如何取得資金保障等。在濕地交易過程中，監(jiān)管部門必須確保濕地的生態(tài)效益得到嚴(yán)格、準(zhǔn)確的評(píng)估，確保受損濕地的生態(tài)效益得到相等甚至更高的補(bǔ)償。在濕地交易完成之后，要定期對(duì)補(bǔ)償濕地的生態(tài)效益進(jìn)行后評(píng)估，確保濕地能夠很好適應(yīng)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)系統(tǒng)，正常發(fā)揮濕地生態(tài)效益等。

三、美國濕地緩解銀行機(jī)制所具有的優(yōu)勢(shì)

（一）消除濕地受損與修復(fù)之間的空檔期

濕地緩解銀行最大的優(yōu)勢(shì)之一是實(shí)現(xiàn)了對(duì)受損濕地的提前補(bǔ)償。也就是說，在對(duì)濕地進(jìn)行開發(fā)利用之前，濕地補(bǔ)償就已經(jīng)完成了。這種提前補(bǔ)償對(duì)于濕地保護(hù)來說有兩點(diǎn)益處，一是可以確保濕地真正得到補(bǔ)償。與事后補(bǔ)償?shù)牟淮_定相比，提前補(bǔ)償最大的益處在于受損的濕地一定會(huì)得到補(bǔ)償。因?yàn)闈竦鼐徑忏y行在某一項(xiàng)目獲得批準(zhǔn)之前，就已經(jīng)新建了生態(tài)價(jià)值相等的濕地作為補(bǔ)償，不會(huì)出現(xiàn)項(xiàng)目獲得批準(zhǔn)而補(bǔ)償?shù)臐竦責(zé)o法兌現(xiàn)的情況。提前補(bǔ)償?shù)牡诙€(gè)益處是消除了濕地受損與濕地修復(fù)之間的空檔期。成功新建一個(gè)濕地需要數(shù)年的時(shí)間，如果在開發(fā)利用濕地之后再開始新建濕地，那么受損濕地的生態(tài)功能需要相當(dāng)長的時(shí)間才能在新建濕地上得到重現(xiàn)。提前補(bǔ)償則能夠改變這種不利情形，將開發(fā)濕地與新建濕地之間的時(shí)間差縮短為零。由于濕地緩解銀行有短期的濕地盈余，在濕地開發(fā)者購買補(bǔ)償信貸時(shí)，受損濕地的生態(tài)功能即刻就能得到恢復(fù)。

（二）提高濕地補(bǔ)償?shù)某晒β?/h3>

傳統(tǒng)的濕地補(bǔ)償推崇的是“就地補(bǔ)償”或者“就近補(bǔ)償”，即新建的濕地必須與受損濕地相鄰或者相接近。濕地緩解銀行在選擇新建濕地的地點(diǎn)時(shí)則不必局限于受損濕地的地理位置，而是可以根據(jù)相關(guān)因素，如新建濕地的可行性、新建濕地的面積大小、新建濕地退化的可能性及該區(qū)域?qū)竦毓δ艿男枨蟪潭葋頉Q定。濕地緩解銀行在濕地選址的時(shí)間限制上也更為寬松。傳統(tǒng)的補(bǔ)償方式要求在受損濕地的同一位置新建濕地，即使同意在異地新建濕地，濕地的位置也必須在很短時(shí)間內(nèi)確定。這就使得傳統(tǒng)濕地補(bǔ)償模式下的濕地新建工作不僅花費(fèi)巨大，且補(bǔ)償濕地的位置往往并不是最適合新建濕地的位置。由于在新建濕地選址及時(shí)間方面更具優(yōu)勢(shì)，濕地緩解銀行濕地補(bǔ)償?shù)某晒β蔬h(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他形式的濕地補(bǔ)償成功率。正是由于濕地緩解銀行極高的補(bǔ)償成功率，在濕地開發(fā)者申請(qǐng)開發(fā)許可時(shí)，最優(yōu)先的選擇是濕地緩解銀行的補(bǔ)償形式。只有在濕地緩解銀行不可行的情況下，才允許選擇其他的濕地補(bǔ)償形式。這種優(yōu)先順序不僅在法律上得到了確認(rèn)，在實(shí)踐中也被嚴(yán)格遵循。濕地補(bǔ)償監(jiān)管者認(rèn)為，相比起傳統(tǒng)的濕地開發(fā)者自行補(bǔ)償，濕地緩解銀行這種第三方的補(bǔ)償形式，大大降低了補(bǔ)償濕地不能成功的風(fēng)險(xiǎn)，更高效更易操作。

此外，濕地補(bǔ)償監(jiān)管者為了確保新建濕地符合相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)并取得成功，需要對(duì)新建濕地進(jìn)行不定期的監(jiān)督管理。傳統(tǒng)小面積的零散濕地使得濕地的監(jiān)督管理耗時(shí)耗力。濕地緩解銀行將分散的小面積濕地合并在一起形成大面積濕地，濕地監(jiān)管人員可以不必來回奔波于不同的地點(diǎn)，能夠集中對(duì)某一個(gè)地點(diǎn)的新建濕地進(jìn)行跟蹤監(jiān)督，節(jié)約了大量的人力物力，使?jié)竦氐谋O(jiān)督管理更為簡便和高效，大大提高了濕地補(bǔ)償?shù)某晒β省?/p>

（三）確保濕地的生態(tài)效益得到恢復(fù)

除了提前補(bǔ)償，濕地緩解銀行的另一個(gè)優(yōu)勢(shì)是能夠?qū)崿F(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益，形成大規(guī)模的成片濕地。不僅花費(fèi)更少，技術(shù)也更為成熟。早期的自建補(bǔ)償濕地模式所導(dǎo)致的結(jié)果就是補(bǔ)償?shù)臐竦孛娣e小且地理位置分散。由于受到正在開發(fā)建設(shè)的項(xiàng)目的影響，這種小面積的濕地生態(tài)價(jià)值很低，特別是在住房、購物中心等項(xiàng)目中，受周邊項(xiàng)目開發(fā)的影響，自建的小片濕地所產(chǎn)生的生態(tài)價(jià)值微乎其微且極易衰退。相對(duì)于這種零散的補(bǔ)償方式，濕地緩解銀行則將新建的用于補(bǔ)償?shù)臐竦丶性谝黄?，形成了大?guī)模的成片濕地。這種大規(guī)模的成片濕地具有更高的生態(tài)價(jià)值，能夠產(chǎn)生更顯著的生態(tài)效益。因?yàn)槌善臐竦赜兄暾纳鷳B(tài)系統(tǒng)，能夠?yàn)楦嗟囊吧锾峁⒌?。從長遠(yuǎn)來看，這種大規(guī)模的成片濕地更容易使?jié)竦匮a(bǔ)償真正取得成功。因?yàn)槎鄻踊臈⒌仡愋秃蛣?dòng)植物種類能夠使?jié)竦馗玫剡m應(yīng)當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)系統(tǒng)變化。此外，大面積的濕地不僅豐富了野生動(dòng)植物的種類，也使單個(gè)物種的數(shù)量得到顯著提升。這對(duì)解決小面積濕地存在的近親繁殖問題起到了很大的作用。

（四）實(shí)現(xiàn)濕地“零凈損失”的目標(biāo)

濕地緩解銀行能夠使小面積的濕地補(bǔ)償?shù)靡詫?shí)現(xiàn)。在傳統(tǒng)的補(bǔ)償方式中，個(gè)別受損的濕地，由于面積過小，濕地開發(fā)者認(rèn)為新建等面積的濕地不具備可行性且費(fèi)用較高，因此不愿意對(duì)其進(jìn)行補(bǔ)償。但是這些受損的小面積濕地累積在一起，造成了濕地總面積的減少。濕地緩解銀行的出現(xiàn)，使小面積濕地的補(bǔ)償成為可能，避免了濕地總面積的減少。在受損的濕地面積過小時(shí)，濕地開發(fā)者不需要自己新建濕地，而是直接向濕地緩解銀行購買補(bǔ)償信貸即可。監(jiān)管機(jī)構(gòu)在頒發(fā)濕地開發(fā)許可證時(shí)也無需考慮小面積濕地的重建是否可行，只要濕地開發(fā)者按要求購買了補(bǔ)償信貸即可。

四、對(duì)中國的啟示：濕地生態(tài)補(bǔ)償市場化

生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆绞胶屯緩绞菍?shí)施生態(tài)補(bǔ)償?shù)暮诵膬?nèi)容，是解決怎么補(bǔ)的關(guān)鍵所在。如前文所說，我國濕地生態(tài)補(bǔ)償存在補(bǔ)償資金短缺、補(bǔ)償效率低下、補(bǔ)償方式單一等問題。其根本原因在于我國濕地生態(tài)補(bǔ)償是以政府補(bǔ)償為主。這種一元化的生態(tài)補(bǔ)償模式無法充分發(fā)揮市場的作用，不能夠平衡生態(tài)保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的關(guān)系，生態(tài)補(bǔ)償壓力大且效果不佳。作為市場主導(dǎo)型補(bǔ)償模式的典型，美國濕地緩解銀行機(jī)制充分調(diào)動(dòng)了市場的積極性，使生態(tài)補(bǔ)償?shù)纳鷳B(tài)效益和經(jīng)濟(jì)效益達(dá)到最大化。這種濕地補(bǔ)償?shù)膭?chuàng)新機(jī)制值得我們借鑒，應(yīng)當(dāng)從以下幾個(gè)方面充分發(fā)揮市場機(jī)制在濕地生態(tài)補(bǔ)償領(lǐng)域中的作用。

（一）濕地補(bǔ)償市場化的前提：確立排他性的濕地產(chǎn)權(quán)

市場機(jī)制發(fā)揮作用的前提是濕地權(quán)屬清晰，只有濕地產(chǎn)權(quán)明確，濕地才能作為商品進(jìn)行市場交易。美國濕地緩解銀行正是因?yàn)閷?duì)濕地?fù)碛星逦鞔_的產(chǎn)權(quán)，才能通過出售補(bǔ)償信貸，將濕地開發(fā)的權(quán)利轉(zhuǎn)讓給濕地開發(fā)者。近年來，濕地產(chǎn)權(quán)確權(quán)工作在我國取得了一定進(jìn)展。在中央政策方面，2004年6月發(fā)布的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)濕地保護(hù)管理的通知》明確，要依法做好濕地登記、確權(quán)、發(fā)證等基礎(chǔ)工作，為濕地保護(hù)和管理提供依據(jù)[3]。2015年中共中央、國務(wù)院《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》提出，健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度，2016年12月發(fā)布的《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記辦法(試行)》要求，按照以資源公有、物權(quán)法定和統(tǒng)一確權(quán)登記的原則，對(duì)自然資源所有權(quán)統(tǒng)一進(jìn)行確權(quán)登記試點(diǎn)。與此同時(shí)，各地也針對(duì)濕地產(chǎn)權(quán)確權(quán)工作展開了實(shí)踐。2015年9月審議通過的《生態(tài)文明體制改革總體方案》明確指出，在甘肅、寧夏等地開展?jié)竦禺a(chǎn)權(quán)確權(quán)試點(diǎn)[4]?？梢钥闯?，濕地產(chǎn)權(quán)確權(quán)在我國頗受重視且取得了一定的進(jìn)展。但是不可否認(rèn)，由于濕地的保護(hù)和管理缺乏統(tǒng)一的基礎(chǔ)，濕地資源的經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)無明確具體的規(guī)定，濕地產(chǎn)權(quán)確權(quán)依然存在產(chǎn)權(quán)標(biāo)的不明、產(chǎn)權(quán)主體虛位和產(chǎn)權(quán)內(nèi)容虛置[5]等問題。2018年3月，國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革對(duì)各部門的職責(zé)進(jìn)行了整合并組建自然資源部。整合之后，自然資源部同時(shí)具有濕地資源、水資源、草原資源等的調(diào)查和確權(quán)登記管理職責(zé)。此次改革不僅有利于自然資源的統(tǒng)一管理，也推動(dòng)了自然資源產(chǎn)權(quán)制度建立的進(jìn)程。應(yīng)當(dāng)以此為契機(jī)，將濕地作為一種獨(dú)立的自然資源加以明確，進(jìn)一步解決濕地在管理、權(quán)屬劃分等方面存在的問題，如職責(zé)交叉、權(quán)屬不明等。在自然資源統(tǒng)一登記和確權(quán)的試點(diǎn)改革的基礎(chǔ)上，逐步確立排他性的濕地產(chǎn)權(quán)并對(duì)濕地的“占有權(quán)”“使用權(quán)”“處置權(quán)”等做出嚴(yán)格規(guī)定。

（二）濕地補(bǔ)償市場化的核心：確保濕地生態(tài)功能“零凈損失”

濕地補(bǔ)償不僅是補(bǔ)償相等面積的濕地，更應(yīng)重視濕地生態(tài)功能的保護(hù)和維持。濕地開發(fā)所造成的破壞往往是不可逆的，造成了濕地生態(tài)功能的永久喪失。如果要通過市場手段對(duì)破壞的濕地進(jìn)行補(bǔ)償，必須要保證補(bǔ)償?shù)臐竦鼐哂惺軗p濕地同樣甚至更高的生態(tài)功能。因此，濕地補(bǔ)償不僅僅要達(dá)到面積“零凈損失”，更重要的是要達(dá)到生態(tài)功能“零凈損失”。只有濕地的生態(tài)功能真正得到補(bǔ)償，才是真正實(shí)現(xiàn)了生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的宗旨。一方面，在濕地補(bǔ)償?shù)倪^程中，要實(shí)現(xiàn)對(duì)濕地生態(tài)效益的科學(xué)評(píng)估。美國大多數(shù)濕地緩解銀行通過簡單指標(biāo)（如面積）來確定濕地補(bǔ)償率。簡單指標(biāo)法的最大優(yōu)勢(shì)在于方便簡易。不需要進(jìn)行實(shí)地測量，也不需要太多的經(jīng)費(fèi)支出，工作人員就可以快速測算出具體的指標(biāo)。但是簡單指標(biāo)的缺陷在于忽略了濕地生態(tài)系統(tǒng)的復(fù)雜性，無法準(zhǔn)確評(píng)估濕地資源的生態(tài)效益。我們應(yīng)當(dāng)基于濕地的生態(tài)功能確立更完善的評(píng)估方法，綜合考慮濕地所具有的景觀支持、水文情況、群落結(jié)構(gòu)等方面的功能度量，確保濕地的生態(tài)功能能夠得到補(bǔ)償。另一方面，在濕地補(bǔ)償完成之后，要確保對(duì)補(bǔ)償濕地的長期監(jiān)管。美國濕地緩解銀行正是通過對(duì)補(bǔ)償性濕地的長期追蹤和永續(xù)管理，以確保濕地的生態(tài)效益能夠長久得到實(shí)現(xiàn)。我們應(yīng)當(dāng)建立高效的濕地事務(wù)管理機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)濕地補(bǔ)償市場的有效監(jiān)管，對(duì)市場化濕地生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目的效率（包括生態(tài)效益和財(cái)務(wù)效率等）做好有效的后評(píng)估，確保其生態(tài)效益的長久有效性。

（三）濕地補(bǔ)償市場化的關(guān)鍵：建立有效的濕地補(bǔ)償市場機(jī)制

美國濕地緩釋銀行的成功離不開一個(gè)有效運(yùn)行的濕地補(bǔ)償市場機(jī)制。在這個(gè)機(jī)制中，利益雙方遵守一定的交易規(guī)則，按照統(tǒng)一的交易標(biāo)準(zhǔn)完成買賣“濕地信貸”的交易過程。我國當(dāng)前濕地保護(hù)以政府投資為主，缺乏市場積極性。美國濕地緩解銀行在建設(shè)、運(yùn)行、監(jiān)管、交易等方面取得的成功為我國建立濕地補(bǔ)償市場機(jī)制提供了借鑒。結(jié)合我國具體國情，我們認(rèn)為，建立一個(gè)有效的濕地補(bǔ)償市場機(jī)制應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)把握以下兩個(gè)方面。一是明確市場運(yùn)行的各個(gè)環(huán)節(jié)。美國濕地緩解銀行機(jī)制有著明確的交易主體、合法的交易手段、完善的交易規(guī)則、統(tǒng)一的交易標(biāo)準(zhǔn)和有效的交易監(jiān)管，這種嚴(yán)謹(jǐn)可行的市場機(jī)制使美國成功實(shí)現(xiàn)了濕地“零凈損失”目標(biāo)，也吸引力了大量私人投資，為濕地緩解銀行提供了充足的資金保障。我國應(yīng)及早建立類似的機(jī)制，明確市場運(yùn)行的各個(gè)環(huán)節(jié)，充分利用市場機(jī)制推進(jìn)我國的濕地保護(hù)工作。二是保障市場運(yùn)行所需的資金。中國的濕地保護(hù)資金來源目前主要以政府公共財(cái)政為主，而僅靠公共財(cái)政不足以為濕地補(bǔ)償市場機(jī)制提供充足的資金保障。應(yīng)當(dāng)充分吸收社會(huì)資本，在政府的引導(dǎo)下，建立多元化的投融資機(jī)制。

（四）濕地補(bǔ)償市場化的保障：加快濕地生態(tài)補(bǔ)償立法

國際濕地生態(tài)保護(hù)實(shí)踐已證明，無論是在濕地資源利用方面，還是在濕地資源管理體制方面，政策與法律的完備是濕地保護(hù)的核心所在[6]。我國濕地開發(fā)利用、保護(hù)和管理的法律、法規(guī)體系還很不健全。盡管各地紛紛開展了濕地保護(hù)立法，但是在全國人大及其常委會(huì)頒布的法律中，還沒有對(duì)濕地的專門立法。在濕地生態(tài)補(bǔ)償領(lǐng)域，法律缺位現(xiàn)象也十分嚴(yán)重?，F(xiàn)有濕地補(bǔ)償相關(guān)規(guī)定散見于各地濕地保護(hù)立法之中，專門的濕地生態(tài)補(bǔ)償立法還處于空缺狀態(tài)。盡管個(gè)別地方針對(duì)濕地生態(tài)補(bǔ)償出臺(tái)了試行辦法，但是在補(bǔ)償原則、補(bǔ)償主體、補(bǔ)償方式、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等方面仍然存在不足之處。美國濕地緩解銀行之所以能夠取得成功，除了先進(jìn)的指導(dǎo)理念、完善的機(jī)制設(shè)計(jì)、充足的資金保障，最重要的是法律的支持[7]?？梢哉f，《清潔水法（Clean Water Act）》第404條所規(guī)定的許可證制度是濕地緩解銀行機(jī)制運(yùn)行的基石。我們應(yīng)當(dāng)結(jié)合中國濕地補(bǔ)償?shù)膶?shí)際情況，加快濕地保護(hù)及濕地補(bǔ)償?shù)牧⒎ㄟM(jìn)程。從法律層面明確濕地補(bǔ)償?shù)年P(guān)鍵要素，強(qiáng)化市場在濕地補(bǔ)償中的重要作用，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善濕地生態(tài)補(bǔ)償?shù)拈L效機(jī)制，為濕地補(bǔ)償市場化提供法律保障。