監(jiān)察機(jī)關(guān)認(rèn)罪認(rèn)罰從寬處理建議制度的完善

楊莉

（四川師范大學(xué) 四川成都 610068）

2016年11月《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》頒布，在三個地區(qū)初步建立了各級監(jiān)察委員會（下簡稱監(jiān)察機(jī)關(guān)），并規(guī)定黨的紀(jì)委、監(jiān)委合署辦公，同時也將檢察機(jī)關(guān)偵查職務(wù)犯罪的職能與人員轉(zhuǎn)隸，由監(jiān)察機(jī)關(guān)專門行使職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)，其核心目標(biāo)在于整合反腐力量，對行使公權(quán)力的公職人員進(jìn)行“無死角”監(jiān)察監(jiān)督，并逐步建構(gòu)起全國統(tǒng)一的國家反腐機(jī)制。2017年10月，在山西、浙江、北京試點(diǎn)經(jīng)驗的奠基之下，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于在全國各地推開國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》，在全國28個地區(qū)展開試點(diǎn)，監(jiān)察體制改革大幕拉開。2018年3月《監(jiān)察法》頒布，正式賦予了監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督、調(diào)查、處置職務(wù)犯罪的權(quán)力，并在其第31條、32條賦予了監(jiān)察機(jī)關(guān)的從寬處理權(quán)，全面鋪開了監(jiān)察機(jī)關(guān)對認(rèn)罪認(rèn)罰的職務(wù)犯罪人提出從寬處理建議的制度道路。但同時亦向我們拋出了問題：監(jiān)察機(jī)關(guān)提出的認(rèn)罪認(rèn)罰從寬處理建議（下簡稱監(jiān)察機(jī)關(guān)從寬處理建議）與2018年《刑事訴訟法》之中的檢察機(jī)關(guān)認(rèn)罪認(rèn)罰從寬量刑建議（下簡稱檢察機(jī)關(guān)從寬量刑建議）有何聯(lián)系？從法律文本得以析出，監(jiān)察機(jī)關(guān)從寬處理建議不同于檢察機(jī)關(guān)從寬量刑建議，二者在立法設(shè)計、適用范圍、決定程序規(guī)定上不盡相同甚至大相徑庭，在實踐中的銜接適用也出現(xiàn)“斷層”現(xiàn)象，以及封閉程序下認(rèn)罪、認(rèn)罰、從寬的自愿性、證據(jù)真實性、調(diào)查機(jī)關(guān)公正性等都存在經(jīng)不起整個訴訟程序考驗的現(xiàn)實風(fēng)險。對此，相關(guān)規(guī)定語焉不詳，不可避免的會產(chǎn)生一些難題。

目前學(xué)界對于認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度以及檢察機(jī)關(guān)從寬量刑建議制度頗有研究，且已有大量的研究成果陸續(xù)“出世”，具有代表性的有陳衛(wèi)東、龍宗智、魏曉娜等人的作品，研究領(lǐng)域側(cè)重于認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度運(yùn)行中的證明標(biāo)準(zhǔn)是否降低、速裁程序的審級制度、量刑幅度等問題。而對認(rèn)罪認(rèn)罰反悔問題、監(jiān)察機(jī)關(guān)適用認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的研究相對較少，研究的主要問題集中在監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查程序中的留置措施、值班律師等問題。故此，文章以監(jiān)察機(jī)關(guān)從寬處理建議制度研究為出發(fā)點(diǎn)，對監(jiān)察機(jī)關(guān)從寬處理建議的概念、性質(zhì)、效力進(jìn)行重述，分析其適用的現(xiàn)實正當(dāng)性，并針對其在形成過程中以及移送至檢察機(jī)關(guān)所存在的問題深入剖析，同時借鑒《刑事訴訟法》中檢察機(jī)關(guān)對認(rèn)罪認(rèn)罰案件從寬的成功經(jīng)驗，提出可行性建議，希冀對監(jiān)察機(jī)關(guān)認(rèn)罪認(rèn)罰從寬處理建議制度發(fā)展有所裨益。

一、監(jiān)察機(jī)關(guān)認(rèn)罪認(rèn)罰從寬處理建議制度的理論基礎(chǔ)

法律概念、性質(zhì)、效力的界定是清晰理解、合理解釋法律之前提，亦是增強(qiáng)法律運(yùn)用的重要環(huán)節(jié)。在分析、研究、解決監(jiān)察機(jī)關(guān)從寬處理建議制度的具體問題之前，有必要對其“是什么”進(jìn)行厘定。

（一）監(jiān)察機(jī)關(guān)認(rèn)罪認(rèn)罰從寬處理建議的內(nèi)涵

1.監(jiān)察機(jī)關(guān)認(rèn)罪認(rèn)罰從寬處理建議是一種特殊的監(jiān)察建議。從監(jiān)察法的法律文本出發(fā)，其中明確提到“監(jiān)察建議”的有四處：第11條、第13條、第45條第1款第五項、第62條；提到“建議”的有三處：第31條、第32條、第45條第1款第三項[1]，按照內(nèi)容劃分可以將第13條、第45條第1款第三項、第62條分類為督促履行型；第11條、第45條第5款為糾錯整改型；第31條、第32條則可歸類為從寬處理型。文章所述的監(jiān)察機(jī)關(guān)從寬處理建議具體是指第31條、第32條的從寬處理型“建議”，根據(jù)其法律文本得以析出:（1）建議提出的主體乃監(jiān)察機(jī)關(guān)；（2）提出建議之前提為犯罪主體認(rèn)罪認(rèn)罰＋四種情形之一或違法主體+兩種情形之一；（3）提出的程序為:監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的集體討論并經(jīng)過上一級批準(zhǔn)同意；（4）提出的內(nèi)容：從寬處理；（5）提出的階段：監(jiān)察階段。由此，可以得出監(jiān)察機(jī)關(guān)從寬處理建議是指監(jiān)察機(jī)關(guān)在監(jiān)察環(huán)節(jié)根據(jù)職務(wù)違法犯罪主體的認(rèn)罪認(rèn)罰情況進(jìn)行討論并得到上一級監(jiān)察機(jī)關(guān)同意而提出的從寬處理建議。

從督促履行型、糾錯整改型“監(jiān)察建議”的監(jiān)察對象足以看出其指向?qū)ο笫窃诒O(jiān)察機(jī)關(guān)之外的單位機(jī)關(guān)及其公職人員，是一種外部型監(jiān)督的監(jiān)察建議，當(dāng)不采納監(jiān)察建議時將可能觸發(fā)第62條的整改處理、通報批評的法律責(zé)任，通常具有強(qiáng)制效力。從寬處理型“建議”也是一種“監(jiān)察建議”，其指向?qū)ο蟛粌H是監(jiān)察機(jī)關(guān)外部的單位機(jī)關(guān)及其公職人員，同時也指向監(jiān)察機(jī)關(guān)自身。對外，監(jiān)察機(jī)關(guān)從寬處理建議是其對監(jiān)察階段案件處理的一種態(tài)度表明，對后續(xù)程序具有影響力。對內(nèi)，監(jiān)察機(jī)關(guān)從寬處理建議是監(jiān)察機(jī)關(guān)履行法定監(jiān)督職權(quán)的一種，是監(jiān)察機(jī)關(guān)對辦案公正的自我監(jiān)察，監(jiān)察機(jī)關(guān)要對什么情況能提從寬處理建議、提出的從寬幅度多大要有一桿秤、一把尺。同時，從寬處理型“建議”的具體內(nèi)容涉及的是刑事責(zé)任的追究，責(zé)任嚴(yán)重程度高于“監(jiān)察建議”，因此“建議”的后續(xù)影響效力不高于一般的“監(jiān)察建議”，是一種特殊的監(jiān)察建議。

2.不同于檢察機(jī)關(guān)從寬量刑建議的另一種建議。檢察機(jī)關(guān)從寬量刑建議是指《刑事訴訟法》第176條第2的款規(guī)定：檢察機(jī)關(guān)針對認(rèn)罪認(rèn)罰的犯罪嫌疑人可依法提出從寬處理的量刑建議。二者的不同主要體現(xiàn)在兩個方面：一方面在于建議提出的主體不同，主體的不同意味著職責(zé)的差異，檢察機(jī)關(guān)作為追訴機(jī)關(guān)，其首要職責(zé)是在有限的司法資源支撐之下偵破案件、保障人權(quán)，保障司法公正的同時盡可能提高司法效率。而監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督職能性質(zhì)決定了其作為政治機(jī)關(guān)的地位[2]，被賦予的使命絕不僅僅是打擊違法犯罪本身，二者在價值取向上有所側(cè)重。另一方面，監(jiān)察機(jī)關(guān)從寬處理建議與檢察機(jī)關(guān)從寬的量刑建議在適用上大相徑庭：（1）在從寬認(rèn)定上，監(jiān)察機(jī)關(guān)從寬的認(rèn)定條件更為嚴(yán)苛，在從寬的情節(jié)中不僅苛求被調(diào)查人要有主動認(rèn)罪認(rèn)罰的態(tài)度表明，同時還要滿足四種從寬情形之一的從寬情形，是一種“認(rèn)罪認(rèn)罰+”的模式[3]。相反，檢察機(jī)關(guān)對于其是否達(dá)到從寬標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)定等相對寬松，不需要犯罪嫌疑人“認(rèn)罪認(rèn)罰+”，對于認(rèn)罪認(rèn)罰人而言，從寬的條件和途徑更為便利。（2）在適用范圍上，監(jiān)察機(jī)關(guān)從寬處理建議的適用范圍比檢察機(jī)關(guān)從寬量刑建議的范圍相對局限，限于為職務(wù)違法犯罪案件[4]，檢察機(jī)關(guān)從寬的量刑建議適用于所有符合條件的認(rèn)罪認(rèn)罰主體，并未限定其適用的案件類型。（3）在決定程序上，監(jiān)察機(jī)關(guān)從寬處理建議較為嚴(yán)密，不僅需要全部領(lǐng)導(dǎo)的討論審議，還需得到上一級同意批示，方能最終形成完整的從寬處理建議上。相反，從《刑事訴訟法》第176條可以看出并沒有為檢察機(jī)關(guān)設(shè)置諸多門檻，檢察機(jī)關(guān)可以直接就相關(guān)問題作出量刑建議，減少了程序上的繁文縟節(jié)。

3.監(jiān)察機(jī)關(guān)認(rèn)罪認(rèn)罰從寬處理建議具有“軟拘束效力”。監(jiān)察機(jī)關(guān)從寬處理建議的“軟拘束效力”內(nèi)涵是指機(jī)關(guān)單位對于監(jiān)察機(jī)關(guān)提出的從寬處理建議原則上應(yīng)當(dāng)采納，存在正當(dāng)理由的可以不采納。在形式上，對于不予采納的情形，機(jī)關(guān)單位也應(yīng)當(dāng)作出有關(guān)不采納理由的意見反饋文書。就此規(guī)定，對于認(rèn)罪認(rèn)罰職務(wù)犯罪案件的審理具有合理性。

（1）應(yīng)當(dāng)采納方面。作為政治機(jī)關(guān)[5]，監(jiān)察機(jī)關(guān)的政治屬性不言自明，審慎對待監(jiān)察機(jī)關(guān)從寬處理建議的爭議不大。同時，在案件的后續(xù)審理中，職務(wù)犯罪偵破的難度系數(shù)也決定了被調(diào)查人認(rèn)罪認(rèn)罰的有罪供述具有舉足輕重的作用，因而以被調(diào)查人有罪供述的言詞證據(jù)為核心的監(jiān)察機(jī)關(guān)從寬處理建議對于案件的整個審理流程具有一定的拘束力，有時甚至是起到?jīng)Q定性的作用。

（2）不予采納方面。一個案件隨著案情的推進(jìn)，需要根據(jù)案件所處階段的具體情形進(jìn)行定位，如果出現(xiàn)正當(dāng)理由，比如證據(jù)突襲導(dǎo)致整個案件的證據(jù)鎖鏈出現(xiàn)漏洞，或者認(rèn)罪認(rèn)罰屬于暗箱操作等，法院、檢察院完全可以不用受此前從寬處理建議的拘束。譬如，《監(jiān)察法》第45 條第4 款規(guī)定：檢察機(jī)關(guān)對監(jiān)察機(jī)關(guān)移送的起訴意見書、證據(jù)材料等享有審查權(quán)，其中的證據(jù)材料包括監(jiān)察機(jī)關(guān)從寬處理建議的文書函，可見，監(jiān)察機(jī)關(guān)從寬處理建議的拘束力對于檢察機(jī)關(guān)而言并不是絕對的。

（二）監(jiān)察機(jī)關(guān)認(rèn)罪認(rèn)罰從寬處理建議制度的正當(dāng)性基礎(chǔ)

《監(jiān)察法》是我國第一部反腐立法，其頒布意味著國家反腐態(tài)度的堅定，并在一定程度上解決了以往反腐力量不集中、反腐效果不良好、反腐困難常態(tài)化等系列問題，加快了國家建構(gòu)反腐敗機(jī)制的進(jìn)程，對于未來逐步形成以監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查職務(wù)違法犯罪為核心的常態(tài)化辦案模式有所裨益。揆諸現(xiàn)實，其正當(dāng)性不僅在法律政策中得以澄清，而且在實踐運(yùn)用中也得到支撐，對于職務(wù)犯罪的重拳出擊亦具有十分重要的意義。

1.契合寬嚴(yán)相濟(jì)的刑事政策。寬嚴(yán)相濟(jì)作為基本政策，應(yīng)得到貫徹落實，對于職務(wù)犯罪案件亦不存在例外適用。寬嚴(yán)相濟(jì)的題中之義是“區(qū)別對待”[6]，對于職務(wù)犯罪，雖然犯案手段隱蔽，但其共同根源在于行“職務(wù)”之便，即“在其位未謀其政、未盡其職”，區(qū)別于其他案件，這類案件一旦打擊以后其職位將喪失、其職權(quán)將被剝奪，再犯可能性減小，對于社會的長期危害性降低。同時，職務(wù)案件的犯罪人人大都位居高位且受教育程度高，因此國家對于職務(wù)犯罪的打擊秉持著“治病救人”的理念，職務(wù)犯罪人主動認(rèn)罪認(rèn)罰說明其內(nèi)心認(rèn)識到自身行為性質(zhì)的明確危害，對抗意識弱化。因此，對于職務(wù)犯罪監(jiān)察機(jī)關(guān)“區(qū)別對待”的實質(zhì)在于：對符合條件的主動認(rèn)罪認(rèn)罰的職務(wù)犯罪人適用區(qū)別于一般職務(wù)犯罪人的從寬刑罰，比起生硬的照搬法條嚴(yán)厲打擊，發(fā)揮的效果更強(qiáng)，同時也將反腐敗與“治病救人”的內(nèi)涵體現(xiàn)得淋漓盡致。

2.滿足職務(wù)案件處理的實踐。在以往的司法實踐中，職務(wù)案件偵破難度系數(shù)大的原因在于其主體特殊、方式隱蔽。一方面，職務(wù)案件的查處“牽一發(fā)而動全身”，其涉及的利益、幕后主體、“保護(hù)傘”諸多，因而職務(wù)犯罪的查處費(fèi)時較長、費(fèi)力較多，職務(wù)犯罪案件的犯罪率較高且長居不下；另一方面，職務(wù)犯罪案件在收集證據(jù)方面也存在一定的渠道困難，可利用的相關(guān)聯(lián)的證據(jù)材料為數(shù)不多。而監(jiān)察機(jī)關(guān)從寬處理建議不僅能夠緩解監(jiān)察機(jī)關(guān)查案的壓力，幫助調(diào)查機(jī)關(guān)形成證據(jù)鎖鏈，搭建起通往偵破案件的橋梁；同時也能夠為腐敗主體帶來從寬處理的機(jī)會，只要其認(rèn)罪認(rèn)罰，供述罪行，積極立功退贓，揭發(fā)等就能夠獲得從寬機(jī)會，滿足職務(wù)犯罪案件處理的現(xiàn)實需要。

二、監(jiān)察機(jī)關(guān)認(rèn)罪認(rèn)罰從寬處理建議制度存在的問題

根據(jù)《監(jiān)察法》第37、38、39條的文本內(nèi)容，可以看出監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查職務(wù)犯罪的大致流程是在接收到相關(guān)舉報問題和線索后經(jīng)過核實，由核查組撰寫報告提出處理建議，由承辦部門提出分類處理的意見報負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，涉嫌職務(wù)違法和犯罪的將予以監(jiān)察立案調(diào)查，其后召開會議討論研究調(diào)查方案和措施，深入調(diào)查至犯罪事實清楚、證據(jù)充分，再移送至檢察機(jī)關(guān)起訴[7]?？梢姡O(jiān)察過程中所涉及的主體限于被調(diào)查人和調(diào)查機(jī)關(guān)，呈現(xiàn)出“調(diào)查與被調(diào)查”的特征，是一種“線性結(jié)構(gòu)”的調(diào)查模式[8]。

（一）監(jiān)察機(jī)關(guān)從寬處理建議在形成階段的問題

如前所述，監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查職務(wù)犯罪案件的過程是封閉的“線性結(jié)構(gòu)”，除了被調(diào)查人和監(jiān)察機(jī)關(guān)以外，并不涉及第三方主體。倘若監(jiān)察機(jī)關(guān)在職務(wù)犯罪調(diào)查過程中權(quán)力失衡，跳脫出“制度的籠子”，被調(diào)查人認(rèn)罪認(rèn)罰的自愿性以及監(jiān)察機(jī)關(guān)權(quán)力行使的公正性都將存在風(fēng)險。

1.被調(diào)查人認(rèn)罪認(rèn)罰的自愿性存在風(fēng)險。在職務(wù)犯罪認(rèn)罪認(rèn)罰的案件中，監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查活動既沒有外在的制衡機(jī)關(guān)，也不存在被調(diào)查人向律師等求助的“外部救濟(jì)”途徑，被調(diào)查人認(rèn)罪認(rèn)罰自愿性保障存在風(fēng)險。法律賦予監(jiān)察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪案件的專門調(diào)查權(quán)，初衷在于整合力量重拳出擊：嚴(yán)密的調(diào)查程序可以使監(jiān)察機(jī)關(guān)集中調(diào)查犯罪的證據(jù)、材料，突破被調(diào)查人的心理防線，使其放棄與監(jiān)察機(jī)關(guān)對抗，進(jìn)而獲得有罪供述，實現(xiàn)案件的提前偵破。然而，封閉的調(diào)查過程也進(jìn)一步強(qiáng)化了監(jiān)察機(jī)關(guān)的“官威”，使得“位高權(quán)重”的監(jiān)察機(jī)關(guān)與被調(diào)查人之間極易形成一種壓迫與被壓迫關(guān)系。

大熊代表的生物才是自然界真正的主人。這種認(rèn)知是隨著人類品嘗過現(xiàn)代工業(yè)文明帶來的副作用的苦澀果實之后才被人類重視并逐漸接受的。?？思{筆下大熊和山姆這兩個代表了自然和諧的形象在文中的時代是注定要被現(xiàn)代工業(yè)文明所消亡的。在《熊》中，?？思{極具預(yù)見性地警告了讀者：森林的消亡與大自然的損害必將帶來人類無法挽救的惡果，人類終將自食惡果?！缎堋窂?qiáng)烈批判了盲目自大而無節(jié)制的人類文明其毀滅性和邪惡性的一面，并為后世的文學(xué)藝術(shù)創(chuàng)作提供了新鮮而深刻的話題—人類在與自然的互動中所處的關(guān)系是從屬關(guān)系、人類必須要遵循自然規(guī)律與大自然和諧相處。

認(rèn)罪認(rèn)罰，一方面意味著放棄無罪辯護(hù)的權(quán)利、承認(rèn)有罪的指控，在審理程序中從簡、在量刑處罰上從寬。另一方面，程序的從簡處理也意味著權(quán)利的減損，因此其正當(dāng)性依賴于被調(diào)查人的自愿。“自愿”即是指監(jiān)察機(jī)關(guān)所得到的被調(diào)查人作出的所有有罪供述均系其自愿作出，沒有摻雜任何的刑訊、引誘、脅迫等因素，否則監(jiān)察機(jī)關(guān)所作出的從寬處理建議將是一紙空談。如前所述，監(jiān)察機(jī)關(guān)與被調(diào)查人之間極易形成的壓迫與被壓迫關(guān)系，使得被調(diào)查人有可能迫于監(jiān)察機(jī)關(guān)的“官威威懾”、脅迫等而作出非自愿的有罪供述。雖然《監(jiān)察法》在第41條第2款規(guī)定了被調(diào)查人認(rèn)罪認(rèn)罰自愿性的保障措施，即監(jiān)察機(jī)關(guān)的詢問、搜查等活動都將全程錄音錄像，但其作用定位也只是留存?zhèn)洳?，并沒有規(guī)定其必須移送接受審查[9]，亦未規(guī)定沒有錄音錄像的法律后果，其自愿性保障僅僅是在制度層面發(fā)揮作用。同時，認(rèn)罪認(rèn)罰過程缺乏第三方的見證，不免令人詬病。對于被調(diào)查人而言，雖然其學(xué)識比一般犯罪主體要高，但是并不排除部分被調(diào)查人對認(rèn)罪認(rèn)罰含義理解有誤，在沒有求助對象的背景之下，極有可能作出“偽自愿”的有罪供述?！皞巫栽浮笔侵副砻婵此票徽{(diào)查人自愿認(rèn)罪認(rèn)罰，且滿足自愿的形式要求，而實質(zhì)上卻是被調(diào)查人對認(rèn)罪認(rèn)罰內(nèi)涵產(chǎn)生了錯位乃至錯誤認(rèn)識，將此理解為彼，而作出的其他自愿，而非此自愿。

2.監(jiān)察機(jī)關(guān)權(quán)力行使的公正性存在風(fēng)險。監(jiān)察機(jī)關(guān)權(quán)力行使的公正性風(fēng)險體現(xiàn)于兩方面：一方面，監(jiān)察機(jī)關(guān)在調(diào)查認(rèn)罪認(rèn)罰職務(wù)犯罪案件的過程中可能存在選擇性調(diào)查。第一，被調(diào)查人認(rèn)罪認(rèn)罰可以在一定程度上緩解監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查取證的壓力，因而，在實踐中監(jiān)察機(jī)關(guān)可能迫于政績考核等因素先行辦理認(rèn)罪認(rèn)罰的職務(wù)犯罪案件，對于沒有認(rèn)罪認(rèn)罰的職務(wù)犯罪案件則久拖不決，而調(diào)查過程所采取的強(qiáng)制措施本就不利于被調(diào)查人的人身權(quán)利保障。第二，隱秘調(diào)查是滋生監(jiān)察機(jī)關(guān)腐敗的“土壤。”雖然法律對監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部人員的廉潔性作了明確要求，也規(guī)定了對監(jiān)察活動的內(nèi)部監(jiān)督、民主監(jiān)督、社會監(jiān)督以及對監(jiān)察人員自身的廉潔性提出要求，但沒有第三方的制衡而僅寄希望于自身監(jiān)督就能夠絕對保證權(quán)力不會產(chǎn)生異化嗎？況且監(jiān)察法尚未規(guī)定對認(rèn)罪認(rèn)罰的全過程同步錄音錄像，也并沒有像刑訴法規(guī)定值班律師見證認(rèn)罪認(rèn)罰具結(jié)書的簽訂保證正當(dāng)性。

3.被調(diào)查人認(rèn)罪認(rèn)罰的證據(jù)可能喪失真實性。職務(wù)犯罪的特性決定了其言詞的重要性，且大部分案件只有被調(diào)查人有罪供述的言詞證據(jù)作為支撐。雖然《監(jiān)察法》第33條第2款規(guī)定了監(jiān)察機(jī)關(guān)在調(diào)查過程中搜集的證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)與刑訴法中的規(guī)定保持一致，但是，并不排出監(jiān)察機(jī)關(guān)假借“認(rèn)罪認(rèn)罰”之名，使用非法手段引誘被調(diào)查人作出有罪供述[10]。雖然其第3款也規(guī)定了非法取得的證據(jù)應(yīng)當(dāng)排除適用，但從《刑事訴訟法》第56條的經(jīng)驗足以看出，申請非法證據(jù)排除應(yīng)當(dāng)提供相關(guān)材料和線索。揆諸現(xiàn)實而言，第一，監(jiān)察機(jī)關(guān)封閉的程序使得被調(diào)查人能夠提供出證明監(jiān)察機(jī)關(guān)非法取得證據(jù)的材料和線索的難度系數(shù)偏高。法律對于認(rèn)罪認(rèn)罰的全過程同步錄音錄像的規(guī)定處于“空白”，僅規(guī)定了對訊問以及搜查等程序的錄音錄像，被調(diào)查人主動自首的認(rèn)罪認(rèn)罰過程有可能不在此列，同時在定性上也只是留存?zhèn)洳椋劣谝允裁礃拥姆绞搅舸?，什么主體和滿足什么樣的條件、程序才可以備查以及備查不了應(yīng)當(dāng)承擔(dān)什么樣的責(zé)任不得而知。在實踐中存在這樣一種現(xiàn)象，法院收到關(guān)于排除監(jiān)察機(jī)關(guān)非法取證的申請，通常情況下是法官和檢察官直接到監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)取、審查，排除了被調(diào)查人以及辯護(hù)律師的參與。第二，即使提供了線索和材料，檢察機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)亦有可能攝于監(jiān)察機(jī)關(guān)的地位而難以實質(zhì)審查。從《監(jiān)察法》第三章足以看出，監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督范圍是全體公職人員[11]，審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)的人員亦在其監(jiān)督范圍之內(nèi)，因而，檢察機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)對排除監(jiān)察機(jī)關(guān)非法取證的申請，顯得“心有余而力不足”。因此，當(dāng)認(rèn)罪認(rèn)罰的證據(jù)在真實性上得不到保障之時，被調(diào)查人想要申請排除，不僅在材料線索取得上存在困難，在后續(xù)的排除審查過程中亦存在阻力。

（二）監(jiān)察機(jī)關(guān)從寬處理建議移送檢察院適用的問題

從前述的職務(wù)犯罪調(diào)查流程析出，對于認(rèn)罪認(rèn)罰類職務(wù)犯罪，具有下列四種情形：第一，自首的；第二，準(zhǔn)自首；第三，積極退贓，及時止損；第四，有重大立功亦或者涉及重大利益的，監(jiān)察機(jī)關(guān)在案件移送檢察機(jī)關(guān)時可提從寬處理建議，但對于監(jiān)察機(jī)關(guān)從寬處理建議流轉(zhuǎn)至檢察階段及以后階段的地位、效力及適用語焉不詳。

1.監(jiān)察機(jī)關(guān)從寬處理建議的法律地位規(guī)定缺位。這里所述的問題是指監(jiān)察機(jī)關(guān)從寬處理建議移送至檢察環(huán)節(jié)地位的有無。從前述中看出，監(jiān)察機(jī)關(guān)的從寬處理建議設(shè)置門檻較高，被調(diào)查人不僅要認(rèn)罪認(rèn)罰，且需滿足四種情形之一，才能獲得從寬的機(jī)會（之所以是機(jī)會，是因為后續(xù)配套的討論、決定程序）。那么問題產(chǎn)生，如下兩種情形該如何判定：

（1）從寬認(rèn)定上，在認(rèn)罪認(rèn)罰案件類型上，監(jiān)察機(jī)關(guān)認(rèn)定從寬與檢察機(jī)關(guān)認(rèn)定從寬存在交叉與重合。倘若被調(diào)查人在監(jiān)察階段沒有前述從寬情節(jié)也不認(rèn)罪的，監(jiān)察機(jī)關(guān)認(rèn)定其不構(gòu)成認(rèn)罪認(rèn)罰，案件流轉(zhuǎn)至檢察階段，被告人又認(rèn)罪認(rèn)罰且滿足刑訴法要求的，檢察機(jī)關(guān)如何認(rèn)定？我國刑訴法并沒有嚴(yán)格限定認(rèn)罪認(rèn)罰的階段，只要滿足條件的，仍然可以從寬，之于職務(wù)犯罪的被調(diào)查人在進(jìn)入審查起訴階段，其是否適用認(rèn)罪認(rèn)罰法律語焉不詳。

（2）從寬幅度上，被調(diào)查人在接受監(jiān)察調(diào)查之時認(rèn)罪認(rèn)罰，但是沒有上述情形之一，不符合監(jiān)察從寬建議提出的條件，檢察機(jī)關(guān)是參照監(jiān)察法規(guī)定認(rèn)定其不構(gòu)成認(rèn)罪認(rèn)罰？還是說直接適用刑訴法的認(rèn)罪認(rèn)罰構(gòu)成從寬？如果適用從寬，那從寬的幅度又如何？（監(jiān)察階段已認(rèn)罪認(rèn)罰，適用的從寬幅度大于檢察階段）對比《刑事訴訟法》第201條，對檢察機(jī)關(guān)的量刑建議效力進(jìn)行了規(guī)定：法院一般應(yīng)當(dāng)適用建議內(nèi)容，除非被告人不認(rèn)罪、無罪等，或者檢察機(jī)關(guān)量刑建議不當(dāng)有可能被排除。可見，刑訴法關(guān)于量刑建議的范圍、條件、排除適用等的規(guī)定是詳盡的，并形成了系統(tǒng)的法律文本，而監(jiān)察機(jī)關(guān)從寬處理建議對于檢察機(jī)關(guān)的地位應(yīng)居于何處？根據(jù)“罪刑法定”的原則，也應(yīng)當(dāng)立法先行，廓清其法律地位。

2.監(jiān)察機(jī)關(guān)從寬處理建議“軟拘束效力”錯位。這里所述的問題是指監(jiān)察機(jī)關(guān)從寬處理建議在檢察環(huán)節(jié)效力的強(qiáng)軟。在應(yīng)然層面上，如前所述監(jiān)察機(jī)關(guān)從寬處理建議對檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)是“軟拘束效力”。然而在實際操作中，監(jiān)察機(jī)關(guān)從寬處理建議對檢察機(jī)關(guān)審查案件在事實上從“軟拘束效力”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皽?zhǔn)強(qiáng)制拘束力”。“準(zhǔn)強(qiáng)制拘束力”是指披著軟拘束力的外衣，里子卻是不容抗拒的強(qiáng)制：監(jiān)察機(jī)關(guān)從寬處理建議經(jīng)過上一級監(jiān)察機(jī)關(guān)的審批通過形成，體現(xiàn)的理應(yīng)是上級對下級工作在程序上的監(jiān)督、領(lǐng)導(dǎo)，卻被隱晦的解讀為上級監(jiān)察機(jī)關(guān)對建議進(jìn)行的“指導(dǎo)”。故而，倘若監(jiān)察機(jī)關(guān)從寬處理建議與檢察機(jī)關(guān)從寬量刑建議相抵牾，檢察機(jī)關(guān)有可能迫于壓力向監(jiān)察機(jī)關(guān)從寬處理建議妥協(xié)。

3.監(jiān)察機(jī)關(guān)從寬處理建議的適用規(guī)則不詳。這里所述的問題是指監(jiān)察機(jī)關(guān)從寬處理建議流轉(zhuǎn)到檢察機(jī)關(guān)如何適用的問題。一般而言，基于職務(wù)案件被調(diào)查人背后的復(fù)雜關(guān)系，調(diào)查過程稍有疏漏就會“打草驚蛇”而功敗垂成，這也是監(jiān)察機(jī)關(guān)從寬處理建議形成程序嚴(yán)密、“從寬”認(rèn)定門檻較高的原因之一?？梢姡O(jiān)察機(jī)關(guān)從寬處理建議對于后續(xù)的案件審理的重要性定位是存在的，但是對于監(jiān)察機(jī)關(guān)從寬處理建議形成以后移送到檢察階段，與檢察機(jī)關(guān)適用從寬標(biāo)準(zhǔn)、幅度以及適用程序的銜接方面，法律規(guī)定卻付之闕如。

對比檢察機(jī)關(guān)在從寬量刑建議的適用規(guī)則，刑訴法不僅在實體上規(guī)定了認(rèn)罪認(rèn)罰具體內(nèi)涵，而且在程序上也規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)就犯罪嫌疑人、被告人享有認(rèn)罪認(rèn)罰權(quán)利的告知程序；在認(rèn)罪認(rèn)罰階段獲得辯護(hù)人、值班律師的幫助權(quán)；量刑建議在法院被適用的規(guī)定，以及人民法院審查認(rèn)罪認(rèn)罰具結(jié)書效力等程序[14]，形成了詳盡而系統(tǒng)的適用規(guī)則，極大程度上保障了犯罪嫌疑人、被告人的實體和程序權(quán)益，保障其享有權(quán)利同時亦提供了行使該權(quán)利的途徑與救濟(jì)，其正當(dāng)性得到充分保障。再觀監(jiān)察法，尚未對監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)察機(jī)關(guān)從寬處理建議的適用作出具體規(guī)定，其重點(diǎn)落實在建議的形成程序上并設(shè)置了層層關(guān)卡。而對于監(jiān)察機(jī)關(guān)從寬處理建議移送以后的情況語焉不詳，至于作何使用、如何適用以及當(dāng)從寬處理建議內(nèi)容不合法、程序不合規(guī)的情形如何制約監(jiān)督等問題不得而知，使得監(jiān)察機(jī)關(guān)從寬處理建議的適用面臨困境，操作性減半①。

三、監(jiān)察機(jī)關(guān)認(rèn)罪認(rèn)罰從寬處理建議制度問題的解決

監(jiān)察機(jī)關(guān)認(rèn)罪認(rèn)罰從寬處理建議制度所產(chǎn)生的實際問題，究其根源，是價值取向不同的監(jiān)察法與刑訴法內(nèi)容、程序銜接的不暢所導(dǎo)致的。當(dāng)監(jiān)察機(jī)關(guān)在調(diào)查案件之時，不應(yīng)對刑訴法棄之不用只按照監(jiān)察法，當(dāng)案件流向檢察機(jī)關(guān)之時，亦不能不顧監(jiān)察法的規(guī)定而只遵循刑訴法的精神，監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)與檢察機(jī)關(guān)偵查權(quán)在實質(zhì)上殊途同歸，應(yīng)當(dāng)相互協(xié)調(diào)銜接實現(xiàn)程序的完整性。監(jiān)察機(jī)關(guān)從寬處理建議制度是職務(wù)犯罪中適用認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的未來樣板，因而需要針對其現(xiàn)有的問題“對癥下藥”進(jìn)而“藥到病除”。

（一）監(jiān)察機(jī)關(guān)從寬處理建議形成環(huán)節(jié)有關(guān)制度的完善

1.允許律師介入監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查階段。就刑事案件的偵查程序而言，一般是在犯罪嫌疑人鎖定之下所進(jìn)行的由證據(jù)到真相的過程，是“由人到案”。而職務(wù)犯罪，一般先進(jìn)行的是摸底調(diào)查，職務(wù)犯罪主體認(rèn)罪認(rèn)罰以后，證據(jù)搜集幾乎是從被調(diào)查人的有罪供述出發(fā)，是一種截然相反的“由言至事”方式[15]。因此，認(rèn)罪認(rèn)罰的職務(wù)犯罪案件的證據(jù)取得途徑幾乎是完全依賴于被調(diào)查人的供述，監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查活動越封閉，被調(diào)查人認(rèn)罪認(rèn)罰的自愿性就越得不到保障。為了從源頭上避免問題的發(fā)生，可以參考《刑事訴訟法》第34條的律師幫助權(quán)規(guī)定，不僅能夠幫助其清楚的認(rèn)識到自身認(rèn)罪認(rèn)罰行為所帶來的法律后果，保障自愿性；同時律師可以做為監(jiān)察機(jī)關(guān)權(quán)力行使的見證者，彌補(bǔ)監(jiān)察機(jī)關(guān)令人詬病的封閉調(diào)查程序。

2.強(qiáng)化監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部人員的自我監(jiān)督。所有權(quán)力的行使主體最后都會落實到個人，因此監(jiān)察人員的自身素質(zhì)保證對于認(rèn)罪認(rèn)罰的職務(wù)犯罪案件調(diào)查尤為重要。雖然《監(jiān)察法》第56條規(guī)定了監(jiān)察人員的內(nèi)部監(jiān)督，其應(yīng)當(dāng)恪守法律的底線、秉持中立客觀的態(tài)度調(diào)查案件、自覺接受監(jiān)督。上述內(nèi)容規(guī)定從“監(jiān)察人員應(yīng)該做什么”為起點(diǎn)，而在實踐中也應(yīng)當(dāng)落實“監(jiān)察人員怎么做到”。作為監(jiān)察人員首先應(yīng)當(dāng)接受系統(tǒng)的學(xué)習(xí)，不僅學(xué)習(xí)案件調(diào)查中應(yīng)注意的細(xì)節(jié)問題，同時注重自我素質(zhì)的提升，在能力進(jìn)步的同時保持思想的進(jìn)步，時刻牢記“打鐵必須自身硬”的信念，作為職務(wù)犯罪的調(diào)查人員，絕對不能沾染上邪惡的“腐敗之氣”。

（二）監(jiān)察機(jī)關(guān)從寬處理建議移送至檢察機(jī)關(guān)適用環(huán)節(jié)有關(guān)制度的完善

1.推動立法完善法律地位。監(jiān)察機(jī)關(guān)從寬處理建議對于檢察機(jī)關(guān)的地位不明可以歸結(jié)為《監(jiān)察法》與《刑事訴訟法》銜接不暢所導(dǎo)致。由此，一方面應(yīng)當(dāng)推動立法實現(xiàn)法法銜接，賦予監(jiān)察機(jī)關(guān)從寬處理建議應(yīng)有的法律地位，并注重監(jiān)察機(jī)關(guān)從寬處理建議與檢察機(jī)關(guān)從寬量刑建議的融洽銜接。另一方面，監(jiān)察機(jī)關(guān)從寬處理建議對檢察機(jī)關(guān)的法律地位規(guī)定不宜過高或過低，這樣規(guī)定的合理性來源于司法實踐：第一，從刑事案件認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度試點(diǎn)的中期報告看出，檢察機(jī)關(guān)從寬量刑建議以幅度為主要選擇，占比70.6%，而建議確定刑期的只有29.4%[16]?？梢姍z察機(jī)關(guān)尚難以厘清案件的復(fù)雜因素作出精確刑期的量刑建議[17]，遑論監(jiān)察階段中的監(jiān)察機(jī)關(guān)，如果將其法定地位定位過高，倘若監(jiān)察機(jī)關(guān)從寬處理建議不當(dāng)之時，檢察機(jī)關(guān)將毫無補(bǔ)救措施。第二，作為新時代反腐的監(jiān)察機(jī)關(guān)，目的是監(jiān)督實現(xiàn)國家職務(wù)的清廉，形成壓倒性的反腐趨勢。因此，監(jiān)察機(jī)關(guān)的政治、法律地位不容動搖，監(jiān)察機(jī)關(guān)所提的從寬處理建議也因具有相對的法律地位。

2.分類廓清“軟拘束效力”。無論是認(rèn)為監(jiān)察機(jī)關(guān)從寬處理建議對檢察機(jī)關(guān)產(chǎn)生準(zhǔn)強(qiáng)制拘束力還是檢察機(jī)關(guān)從寬量刑建議優(yōu)先于監(jiān)察機(jī)關(guān)從寬處理建議,根源都在于對前述中從寬型監(jiān)察建議的“軟拘束效力”認(rèn)識產(chǎn)生了錯位,也即是過度期待或者否定監(jiān)察機(jī)關(guān)從寬處理建議對檢察機(jī)關(guān)產(chǎn)生的影響。因此，需要仔細(xì)甄別監(jiān)察機(jī)關(guān)從寬處理建議的內(nèi)容，進(jìn)一步區(qū)分監(jiān)察機(jī)關(guān)從寬處理建議什么時候具有拘束力、什么時候沒有拘束力。目前法律所規(guī)定當(dāng)有正當(dāng)理由沒有拘束力的情形，過于表面抽象、范圍也寬泛，正當(dāng)理由可以進(jìn)一步規(guī)定為內(nèi)容不合法、程序不合規(guī)兩種：（1）內(nèi)容不合法的應(yīng)當(dāng)否定。監(jiān)察機(jī)關(guān)從寬處理建議內(nèi)容不合法也就意味著喪失法律真實性，將有可能侵害被調(diào)查人的權(quán)利以及法律為人所遵守的安定性地位。刑事訴訟法中認(rèn)罪認(rèn)罰的正當(dāng)性保障在于程序的正當(dāng)使其自愿讓渡權(quán)利、自愿認(rèn)罪，可以算是一種承諾。也即是認(rèn)罪認(rèn)罰“等價交換”的條件是認(rèn)罪認(rèn)罰的內(nèi)容同樣具有正當(dāng)性，監(jiān)察機(jī)關(guān)不能夠違反法律對認(rèn)罪認(rèn)罰的證據(jù)、事實等進(jìn)行更改，不能跳出懲罰幅度量刑畸輕畸重。（2）程序不合規(guī)的也應(yīng)否定。程序的正義可以在最大程度上實現(xiàn)實體的正義，不可輕忽[18]。倘若移送的監(jiān)察機(jī)關(guān)從寬處理建議是脫離了正當(dāng)程序，在威逼、利誘、壓迫、刑訊等條件下所作出的，或者沒有經(jīng)過上一級機(jī)關(guān)的審批，也沒有后續(xù)的審查適用程序，其嚴(yán)重后果不可估量。因為一旦被調(diào)查人認(rèn)罪認(rèn)罰，將會接受所指控的罪名、量刑而進(jìn)入檢察院審查起訴直至審判階段，也就意味著適用“實體從寬，程序從簡”的審理模式，也就意味著其喪失獲得無罪判決的機(jī)會。

3.細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)程序增強(qiáng)適用。迄今，在監(jiān)察法與刑事訴訟法還未實現(xiàn)“法法銜接”的大背景之下，細(xì)化檢察機(jī)關(guān)適用監(jiān)察機(jī)關(guān)從寬處理建議的標(biāo)準(zhǔn)尚有難度，可以從細(xì)化監(jiān)察機(jī)關(guān)從寬處理建議自身的從寬標(biāo)準(zhǔn)以及移送程序另辟蹊徑。

（1）細(xì)化從寬標(biāo)準(zhǔn)。結(jié)合被調(diào)查人的主觀態(tài)度與認(rèn)罪程度，可以將其標(biāo)準(zhǔn)細(xì)分為三種情形：從輕、減輕、免除[19]。同時也應(yīng)當(dāng)注意不同標(biāo)準(zhǔn)要有支撐從寬的具體理由，不能枉法建議。譬如，對于自首的被調(diào)查人，可考慮適用非羈押性質(zhì)的強(qiáng)制措施，因為其主觀犯意明顯降低，意識到自身行為所帶來的危害性，及時主動認(rèn)罪悔罪，在從寬建議中可以作為從輕、減輕或免除處罰的情節(jié)；有重大立功的被調(diào)查人同樣可以從輕、減輕或免除處罰，雖說“功過不能相抵”，但比起那些純正的“無藥可救”的職務(wù)犯罪被調(diào)查人而言，立功的被調(diào)查人在主觀上積極地采取措施以爭取從寬處罰的“意識”十分強(qiáng)烈；對于配合調(diào)查、供述其他罪行的可以參考自首情形的從寬方式，其本質(zhì)上與自首性質(zhì)大同小異，主觀惡性明顯降低；而積極退贓的被調(diào)查人，可以在后續(xù)調(diào)查、審理過程中結(jié)合其他情節(jié)予以從輕、減輕處罰。之所以不適用免除處罰，是因為雖然被調(diào)查人積極退贓甚至是及時止損，但其所侵害職務(wù)廉潔性的危害事實已然發(fā)生，退贓行為作為結(jié)果因素也是職務(wù)犯罪審判終結(jié)后仍要執(zhí)行的，被調(diào)查人退贓行為只是提前實現(xiàn)必然要發(fā)生的行為。

（2）細(xì)化移送程序。譬如，規(guī)定監(jiān)察機(jī)關(guān)移送從寬處理建議時應(yīng)將其形成過程中的全程錄音、錄像隨案移送給檢察機(jī)關(guān)。并細(xì)化規(guī)定監(jiān)察機(jī)關(guān)錄音、錄像“留存”的主體、方式和期限要求，以及檢察機(jī)關(guān)“備查”的具體情形：當(dāng)檢察機(jī)關(guān)對監(jiān)察機(jī)關(guān)從寬處理建議產(chǎn)生合理懷疑時，在程序上經(jīng)過上級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)，有權(quán)到監(jiān)察機(jī)關(guān)隨時調(diào)取從寬處理建議形成過程的全部錄音錄像資料。同時，也應(yīng)當(dāng)配套規(guī)定監(jiān)察機(jī)關(guān)移送資料不完整時的補(bǔ)充材料移送程序和補(bǔ)充移送的期限要求，以及當(dāng)監(jiān)察機(jī)關(guān)移送不合要求，檢察機(jī)關(guān)可以不予接受移送材料的退回機(jī)制，并進(jìn)一步規(guī)定補(bǔ)充移送超時、移送不合要求所要承擔(dān)的法律責(zé)任。當(dāng)然，檢察機(jī)關(guān)在作出上述不同決定的同時也應(yīng)當(dāng)注重說明具體的理由記錄在案，并反饋給監(jiān)察機(jī)關(guān)，形成融洽的銜接機(jī)制[20]。

四、結(jié)語

迄今，《監(jiān)察法》頒布不足兩年。在監(jiān)察機(jī)關(guān)認(rèn)罪認(rèn)罰從寬處理建議的立法技術(shù)上所呈現(xiàn)出來的法律條文相對粗糙、操作性不強(qiáng)、與其他法律相互銜接“斷層”等問題，屬于情理之中，可以理解。相比之下，《刑事訴訟法》在實踐中不斷摸索而形成的相對成熟的立法技術(shù)，未來《監(jiān)察法》法律條文應(yīng)當(dāng)借鑒，逐步的細(xì)化完善，發(fā)揮其應(yīng)有的法治作用。

同時，針對國家高壓反腐、認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度運(yùn)行以及《監(jiān)察法》實施不久的多重背景，沒有可供參考的成功經(jīng)驗，貿(mào)然修改檢察機(jī)關(guān)對監(jiān)察機(jī)關(guān)從寬處理建議的適用標(biāo)準(zhǔn)、幅度等，或許只是在制度層面實現(xiàn)了“法法銜接”，想要在實際運(yùn)用中實現(xiàn)銜接或許不太現(xiàn)實。務(wù)實之舉在于逐漸完善監(jiān)察機(jī)關(guān)從寬處理建議自身的形成程序、從寬標(biāo)準(zhǔn)以及移送程序，在累積形成操作經(jīng)驗之后逐步實現(xiàn)與其他法律的銜接機(jī)制。

[注釋]：

①目前，2018年《刑事訴訟法》以及2019年《關(guān)于適用認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的指導(dǎo)意見》都針對檢察機(jī)關(guān)從寬量刑建議進(jìn)行了規(guī)定，可以肯定的是監(jiān)察機(jī)關(guān)從寬處理建議與檢察機(jī)關(guān)從寬量刑建議存在差異，但是二者在立法上并未實現(xiàn)對接。