論生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任制度的完善*

邱玉梅,李 卓

(1.湖南師范大學(xué),湖南 長沙 410081;2.長沙市岳麓區(qū)人民法院，湖南 長沙 410006)

2012年11月，黨的十八大作出了“大力推進生態(tài)文明建設(shè)”的戰(zhàn)略決策，提出要通過實施“重大生態(tài)修復(fù)工程”來改善當(dāng)前嚴峻的生態(tài)環(huán)境，因此，“完善生態(tài)環(huán)境修復(fù)制度”應(yīng)運而生。環(huán)境修復(fù)作為生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容之一，為實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的良好發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。但由于針對環(huán)境本身損害的法律規(guī)定過于抽象、模糊，并且其救濟方式以停止侵害、損害賠償為主，很難使被破壞的生態(tài)環(huán)境恢復(fù)到原有狀態(tài)。為此，2014年最高人民法院通過的《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》(以下簡稱《2014司法解釋》)明確了生態(tài)環(huán)境修復(fù)一詞，規(guī)定針對環(huán)境公共利益損害有關(guān)組織可以提起訴訟，責(zé)任承擔(dān)方式包括修復(fù)生態(tài)環(huán)境。這說明從國家層面已經(jīng)意識到僅僅運用私益性的補救措施是不夠的，還應(yīng)把視域擴展到具有公益性的生態(tài)環(huán)境上來，以此改善已經(jīng)被污染和破壞的環(huán)境，這才是可持續(xù)發(fā)展的路徑選擇。

一、生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任制度概述

一項制度的建立是源于社會問題不能被自主解決，且缺乏治理的動力而推進的，為了應(yīng)對出現(xiàn)的社會問題，需要通過制度的規(guī)范來引領(lǐng)社會行為的發(fā)展。生態(tài)環(huán)境資源作為社會公眾所享有的公共物品，其天然屬性決定了任何公民都可以擁有并享用。但是由于“公地悲劇”的出現(xiàn)，任何環(huán)境資源使用者都有可能為了謀取自身更大的環(huán)境利益，不惜犧牲他人利益，而導(dǎo)致公共生態(tài)利益的匱乏。這種以犧牲他人利益來謀取自身福利的做法使得公共資源的數(shù)量極速減少、質(zhì)量嚴重下降，導(dǎo)致了個人、單位的專有利益與公眾的環(huán)境集體利益產(chǎn)生了重大沖突(1)蔡守秋.論公眾共用物的可持續(xù)供給[J].江漢論壇，2014，(12)：60-67.。為了解決這種日益嚴重的社會矛盾，從20世紀70年代開始，許多國家開始關(guān)注生態(tài)環(huán)境整治、修復(fù)問題，并且將環(huán)境修復(fù)確立為一項法律原則或基本制度，配套一系列的具體措施保障其落實。如美國為了加強對有害物質(zhì)釋放的嚴格責(zé)任，1980年頒布了《綜合環(huán)境反應(yīng)、賠償和責(zé)任法》。在內(nèi)容的設(shè)計上，其規(guī)定了嚴格的生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任制度的歸責(zé)原則，并且對范圍進行了限定，如果行為人盡到了合理的注意義務(wù)，不會因為產(chǎn)生的風(fēng)險而承擔(dān)嚴格責(zé)任(2)Alexandra B. Klass.From Reservoirs to Remediation: The Impact of CERCLA on Common Law Strict Liability Environmental Claims Wake FOREST Law Review. 2004, Vol.39.；日本規(guī)定了責(zé)任人嚴格的無過錯責(zé)任；歐盟則規(guī)定要求侵害者承擔(dān)無過錯責(zé)任。無過錯責(zé)任的承擔(dān)方式包括消除污染，賠償污染費用和對環(huán)境破壞的補償費用。對于環(huán)境損害賠償范圍，美國、法國和英國均分為傳統(tǒng)損害賠償和支付環(huán)境修復(fù)費用兩種。針對修復(fù)對象，德國以采礦區(qū)和重工業(yè)區(qū)的環(huán)境治理和修復(fù)為主，設(shè)置專門的治理機構(gòu)并實行生態(tài)修復(fù)的保證金制度；日本著重于治理土地污染與災(zāi)后的生態(tài)環(huán)境重建與修復(fù)。對于可以提起環(huán)境損害賠償責(zé)任的主體，美國的《超級基金法》、歐盟的《環(huán)境責(zé)任指令》和《愛爾蘭環(huán)境責(zé)任條例》都確立了基于公共信托理論由有關(guān)主管機構(gòu)代表國家行使職權(quán)，責(zé)令行為人承擔(dān)賠償損失和生態(tài)修復(fù)的制度。我國在生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任制度方面的規(guī)定還比較分散，有些法律如《海洋環(huán)境保護法》雖然規(guī)定了有關(guān)主管機關(guān)有要求責(zé)任主體賠償損失的權(quán)力，但是并沒有規(guī)定行為人修復(fù)海洋環(huán)境損害的義務(wù)。

生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任制度是指造成環(huán)境損害的主體主動修復(fù)受損環(huán)境，使之恢復(fù)至基線狀態(tài)的一種法律責(zé)任承擔(dān)方式。關(guān)于其性質(zhì)，國內(nèi)學(xué)者發(fā)表了各自的觀點。呂忠梅教授認為生態(tài)修復(fù)責(zé)任關(guān)系到社會公共利益，民法研究的是私人利益，因此，把生態(tài)修復(fù)責(zé)任歸入到民事法律責(zé)任中不妥(3)呂忠梅，竇海陽.修復(fù)生態(tài)環(huán)境責(zé)任的實證解析[J].法學(xué)研究，2017，39(3)：125-142.；李摯萍教授認為生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任是以維護生態(tài)環(huán)境利益為中心、以救濟受損的生態(tài)環(huán)境為本位的法律責(zé)任設(shè)計。從生態(tài)修復(fù)責(zé)任性質(zhì)研究可以看出它是以修復(fù)生態(tài)環(huán)境，致力于保護環(huán)境本身，保護公民的公益性環(huán)境權(quán)利(4)李摯萍.生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任法律性質(zhì)辨析[J].中國地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)，2018，18(2)：48-59.。筆者也認為，環(huán)境損害意味著生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)外部關(guān)系、結(jié)構(gòu)、功能等方面的損害，它是社會公共利益的損害，是公民環(huán)境權(quán)的損害，所以生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)責(zé)任作為一種特殊的環(huán)境法律責(zé)任體系，通過行為人作出修復(fù)生態(tài)環(huán)境的行為，或替代采取支付生態(tài)環(huán)境修復(fù)費用等責(zé)任承擔(dān)的具體方式，使受損環(huán)境得到救濟，以恢復(fù)生態(tài)系統(tǒng)原有的功能。生態(tài)環(huán)境修復(fù)救濟的是公民的環(huán)境權(quán)益，突破了傳統(tǒng)權(quán)利在救濟環(huán)境損害方面的缺陷。同時，隨著環(huán)境公益訴訟的發(fā)展，判決中更多地體現(xiàn)了將生態(tài)環(huán)境修復(fù)這一責(zé)任承擔(dān)方式，作為救濟環(huán)境公共利益損害的主導(dǎo)性救濟方式。如2015年審結(jié)的38件環(huán)境民事公益訴訟中，就有23起要求承擔(dān)生態(tài)修復(fù)費用或承擔(dān)修復(fù)生態(tài)環(huán)境的責(zé)任(5)鞏固.2015年中國環(huán)境公益訴訟的實證分析[J].法學(xué)，2016，(9)：16-33.。 筆者從裁判文書網(wǎng)中搜集到的2016年至2018年的環(huán)境民事公益訴訟判決案件共計33起，其中就有27件判決要求行為人修復(fù)生態(tài)環(huán)境或支付相應(yīng)的環(huán)境修復(fù)費用。

二、生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任制度存在的問題

(一)生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任立法缺失

近年來，為了解決環(huán)境損害帶來的一系列問題，我國相繼出臺了一些規(guī)范性文件和司法解釋：如《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點方案》《環(huán)境損害鑒定評估推薦辦法》(第Ⅱ版)、《2014司法解釋》、最高人民法院《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》、最高人民法院《關(guān)于審理環(huán)境侵權(quán)責(zé)任糾紛案件適用法律若干問題的解釋》等等。但這些規(guī)定大多停留在政策以及司法解釋層面，其規(guī)定的內(nèi)容也比較模糊及概括，導(dǎo)致司法實際可操作性不強。

對生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任制度是否保留在相關(guān)法律中也存在一定爭議。2016年6月第十二屆全國人大常委會第二十一次會議初次審議后公開征求意見的《民法總則 (草案) 》第 160 條第5項，將 “修復(fù)生態(tài)環(huán)境”規(guī)定在“恢復(fù)原狀”責(zé)任形式之后，也就是說，把它作為一種新的、獨立的民事責(zé)任承擔(dān)方式。但是在第十二屆全國人大常委會第二十四次會議再次審議后公開征求意見的《民法總則 (草案二次審議稿) 》中，卻沒有保留“修復(fù)生態(tài)環(huán)境”這一提法，以至于在最后通過的《民法總則》中并未將“修復(fù)生態(tài)環(huán)境”內(nèi)容納入到民事責(zé)任的承擔(dān)方式之中。從上述立法活動可以看出，立法者對修復(fù)生態(tài)環(huán)境的責(zé)任承擔(dān)方式是否列入民法典的慎重考慮(6)呂忠梅，竇海陽.修復(fù)生態(tài)環(huán)境責(zé)任的實證解析[J].法學(xué)研究，2017，39(3)：125-142.。 正因為生態(tài)環(huán)境修復(fù)在立法上還未得到規(guī)范，且與此相關(guān)的法律及司法解釋也沒有完整表達，導(dǎo)致環(huán)境修復(fù)立法的進程被拖延，司法的統(tǒng)一也遭遇障礙。

(二) 生態(tài)環(huán)境損害認定困難

1.生態(tài)環(huán)境損害事實確認困難

承擔(dān)生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任的前提是確認環(huán)境損害事實是否存在，若沒有造成生態(tài)環(huán)境損害，也就不存在承擔(dān)修復(fù)責(zé)任。與普通的民事侵權(quán)行為認定相比，環(huán)境侵權(quán)案件中生態(tài)環(huán)境損害的認定相對困難。在司法實踐中，由于環(huán)境問題的復(fù)雜性，侵害者為了逃避責(zé)任,往往否認環(huán)境損害是由其自身導(dǎo)致的。如在“泰州環(huán)境污染責(zé)任糾紛案”中，雙方當(dāng)事人對是否存在危害結(jié)果存在較大爭議。被告主張其排放的廢酸經(jīng)過一段時間的自凈功能，如泰運河、古馬干河水質(zhì)尚已恢復(fù)至污染之前的狀態(tài)，未對生態(tài)系統(tǒng)造成損害，所以無需再通過采取相應(yīng)的措施進行人工修復(fù)(7)參見最高人民法院(2015)民申字第三者1366號民事裁定書、江蘇省高級人民法院(2014)蘇環(huán)公民終字第00001號民事判決書。。而專家輔助人從其專業(yè)角度認為，雖然河流具有自凈功能，但由于環(huán)境容量的有限性，排放至河流中的副產(chǎn)酸達到一定程度時，若未開展及時有效的修復(fù)工作，水生態(tài)環(huán)境必定遭受嚴重的損害，加上物質(zhì)的循環(huán)作用，污染源勢必會轉(zhuǎn)移到其他區(qū)域，屆時將會對河流的水質(zhì)、河流沿岸、水體動植物及周圍生態(tài)系統(tǒng)造成嚴重的損害。在本案中，對環(huán)境損害事實的認定，專家輔助人和被告的觀點完全相反。那么，如何認定本案的損害事實呢？按照傳統(tǒng)侵權(quán)法的處理方式，為了使人們的一般行為自由在宏觀層面上與受害者民事權(quán)益救濟達到平衡，通常對復(fù)雜多樣的現(xiàn)實損害進行不同側(cè)面的截取，以此來保障兩者的均衡性(8)張新寶.侵權(quán)責(zé)任立法的利益衡量[J].中國法學(xué)，2009，(4)：4-32.。但是對環(huán)境侵權(quán)損害事實進行認定時，必須打破傳統(tǒng)侵權(quán)法對損害賠償?shù)慕缍?，有學(xué)者甚至認為生態(tài)環(huán)境損害的認定屬于一種風(fēng)險判斷。因此，制定一套完整可行的認定標準，從多方面論證是否造成損害以及造成損害的原因，才能作為確定侵害者是否需要承擔(dān)生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任的依據(jù)。否則會出現(xiàn)由于認定標準和認定技術(shù)方法的標準不同而導(dǎo)致在認定環(huán)境損害程度的差別(9)呂忠梅，竇海陽.修復(fù)生態(tài)環(huán)境責(zé)任的實證解析[J].法學(xué)研究，2017，39(3)：125-142.。

2.生態(tài)環(huán)境修復(fù)目標認定的局限性

生態(tài)環(huán)境修復(fù)目標是指生態(tài)環(huán)境修復(fù)所需要達到的程度。生態(tài)環(huán)境修復(fù)最理想的目標當(dāng)然是達到修復(fù)前的狀態(tài)。但是否意味著達到了修復(fù)前的狀態(tài)，其生態(tài)環(huán)境的功能與價值也就回復(fù)到了初始狀態(tài)，這還有待于科學(xué)與技術(shù)的深入研究。因為生態(tài)修復(fù)是一個系統(tǒng)復(fù)雜的過程，可以說是牽一發(fā)而動全身。從目前的治理情況來看，環(huán)境被破壞后并不能通過簡單的修復(fù)達到初始狀態(tài)，這也為制定認定環(huán)境損害量化標準提出了難題。加上人類對破壞前的生態(tài)系統(tǒng)了解的不全面，很難縱向?qū)ι鷳B(tài)壞境的功能做一個前后對比。因此，如何將生態(tài)壞境損害認定標準具體化以及如何量化生態(tài)修復(fù)指標就成了當(dāng)前面臨的一個大難題。

(三)生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任主體范圍過窄

生態(tài)環(huán)境修復(fù)作為一項責(zé)任體系，包括民事法律責(zé)任、刑事法律責(zé)任以及行政法律責(zé)任。本文僅從民事法律責(zé)任的角度進行探討。也就是說，在民事視域下主要追究的是直接承擔(dān)修復(fù)義務(wù)的行為人責(zé)任。直接責(zé)任人是造成環(huán)境損害的直接推動者，其承擔(dān)環(huán)境修復(fù)義務(wù)理所應(yīng)當(dāng)，但有時損害結(jié)果的造成并不僅由一方導(dǎo)致，很可能有其他潛在責(zé)任人，是他們的共同作用才導(dǎo)致了環(huán)境損害的后果。美國《超級基金法》中規(guī)定的責(zé)任主體就突破了現(xiàn)有直接責(zé)任人的范圍，規(guī)定潛在環(huán)境責(zé)任人的污染或破壞行為也需要受到法律的約束。其潛在責(zé)任人大致包括：處置污染物時營運處置設(shè)施的一方；為處置污染物的污染運輸方；合同約定處置污染物的相關(guān)第三方(10)劉平.美國如何界定土壤污染責(zé)任.學(xué)習(xí)時報，2016-08-18(002).。美國通過擴大環(huán)境損害責(zé)任的主體范圍，保障了環(huán)境修復(fù)責(zé)任的履行。而我國現(xiàn)有法律并沒有規(guī)定污染運輸方、污染處置設(shè)施一方等潛在責(zé)任人的行為責(zé)任。污染結(jié)果的最終造成也可能恰恰是直接責(zé)任者與這些潛在責(zé)任人的共同參與導(dǎo)致的。所以不能因為處罰了直接責(zé)任人而將這一部分人置于法律之外。同時政府作為環(huán)境監(jiān)管者對環(huán)境的保護至關(guān)重要，其在環(huán)境損害中的主體責(zé)任也缺乏相應(yīng)的規(guī)定。

(四)生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任配套機制不健全

1.生態(tài)環(huán)境修復(fù)資金保障機制缺位

當(dāng)環(huán)境侵害人拒絕履行或無法履行修復(fù)行為責(zé)任時，責(zé)令其履行經(jīng)濟責(zé)任，這也是民事視域下生態(tài)環(huán)境修復(fù)的特征之一?！?014年司法解釋》第 24 條明確規(guī)定由被告承擔(dān)生態(tài)環(huán)境修復(fù)費用，并保障該項費用的妥善管理與運行。在環(huán)境民事公益訴訟中，一般由侵害人負擔(dān)生態(tài)環(huán)境修復(fù)費用這是不爭的事實。但為了保證生態(tài)環(huán)境修復(fù)的專業(yè)性和有效性，促進修復(fù)工作良性發(fā)展，第三方治理機構(gòu)和治理市場逐漸興起并日趨完善。依靠侵害人提供的修復(fù)資金由專業(yè)的第三方及時有效的代為履行，不僅為生態(tài)環(huán)境治理贏得了時間成本，還解決了侵害人的技術(shù)難題。這一方式極有可能成為將來生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任履行的常態(tài)而被積極推廣。因此，生態(tài)環(huán)境修復(fù)費用的履行是保障修復(fù)資金來源的重要途徑，它不論是在采取第三方代為履行的修復(fù)方式抑或是在自行修復(fù)中都扮演著相當(dāng)重要的角色。因此，生態(tài)環(huán)境修復(fù)費用的專項管理以及使用，對推進生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任實施的意義就顯得愈加重大。

雖然，《2014司法解釋》從宏觀角度對支付生態(tài)環(huán)境修復(fù)費用及訴訟中所使用的規(guī)則作了比較籠統(tǒng)的規(guī)定，但具體如何使用、如何管理均未提及。如在環(huán)境公益訴訟“泰州環(huán)境污染責(zé)任糾紛案”中，六家企業(yè)被判共同侵權(quán)，須共同支付超過1.6億元的環(huán)境修復(fù)費用。但是，這筆修復(fù)費只有一審法院在判決書中判明其將用于“泰興地區(qū)的環(huán)境修復(fù)”，在此后的二審和再審中，法院均未對修復(fù)費用的使用、管理事項作出具體的表述。如果僅僅只是判決侵害人承擔(dān)修復(fù)費用而不對該費用的使用、管理作出具體判決，必然會導(dǎo)致執(zhí)行難，那么充分發(fā)揮生態(tài)環(huán)境修復(fù)的功能及其作用也將成為一句空話。

2.生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任監(jiān)督制度缺失

的確是胡鬧。西雙說，假如我們真的又產(chǎn)生感情，真的對那段婚姻戀戀不舍，婚后真的可以夫妻恩愛白頭偕老，復(fù)婚也未嘗不可。但是可以肯定的是，我與她，不可能再有絲毫感情——我指的是夫妻間的那種感情。我去看她，我借給她錢，都不過只是憐憫——我不忍心讓她死在那個出租屋里，就這樣。

由于環(huán)境損害的隱蔽性與長期性，它所造成的一系列后果無法在短時間內(nèi)顯現(xiàn)出來，因此治理與修復(fù)環(huán)境污染是一個漫長而復(fù)雜的過程。在修復(fù)過程中，為了確保修復(fù)工作的順利完成，需要細致而有效地對整個修復(fù)過程進行監(jiān)督。若缺乏這一監(jiān)督機制，勢必導(dǎo)致環(huán)境治理部門在修復(fù)治理的范圍、投入的資金、修復(fù)目標的確認，以及資源的使用狀況等方面的自由裁量權(quán)過大而存在濫用的可能。

三、完善生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任的構(gòu)想

(一)完善生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任的相關(guān)立法

完善的法律體系是嚴格執(zhí)法的前提，是自覺守法的戒尺。健康有序的法治環(huán)境賴以生存的根源在于法制的統(tǒng)一。我國現(xiàn)行的環(huán)境保護法以及一系列政策法規(guī)中盡管提到了環(huán)境修復(fù)一詞，但都是以原則或理念的形式出現(xiàn)，在實踐層面不具有可操作性。其他個別單行法條文中也只是零散地分布著對環(huán)境修復(fù)的粗略規(guī)定：如《水土保持法》第16條規(guī)定，各級政府按照水土保持規(guī)劃，采取自然修復(fù)等措施履行相應(yīng)的職責(zé)；《礦產(chǎn)資源法》第32條規(guī)定，開采礦產(chǎn)資源造成破壞的，采用復(fù)墾利用、植樹種草等措施來修復(fù)生態(tài)環(huán)境。2014年新環(huán)境保護法出臺后，對環(huán)境污染制裁的力度在一定程度上震懾了侵害者的行為，為生態(tài)文明建設(shè)鋪墊了良好道路，但一些單行法中有關(guān)環(huán)境修復(fù)的規(guī)定并未隨之進行相應(yīng)的調(diào)整?，F(xiàn)有關(guān)環(huán)境修復(fù)責(zé)任的立法與發(fā)達國家尚有不小差距。例如早在 20 世紀 70 年代，美國就制定了《資源保護及恢復(fù)法》，用以規(guī)范生態(tài)環(huán)境恢復(fù)。之后的1980 年又頒布了《綜合環(huán)境反應(yīng)、賠償與責(zé)任法》，對環(huán)境修復(fù)主體、環(huán)境損害評估、修復(fù)的基金保障等都作了詳細規(guī)定：生態(tài)修復(fù)的主體不應(yīng)該局限于政府，不能僅由政府為污染侵害者的過錯買單，污染侵害者更應(yīng)該承擔(dān)生態(tài)修復(fù)的主要任務(wù)，而受益者也要承擔(dān)一些補充責(zé)任；要統(tǒng)籌考量現(xiàn)有技術(shù)條件、修復(fù)成本和功能性，因地制宜地制定修復(fù)目標，不能盲目追求環(huán)境目標最高值；對于修復(fù)資金來源方面，通過司法實踐積累的相關(guān)經(jīng)驗，采取不同形式的類型來保障生態(tài)修復(fù)的資金來源，包括財政撥款、對責(zé)任人的罰款、環(huán)境修復(fù)保證金、環(huán)境保護方面的稅收等。因此，我國可以借鑒其有益經(jīng)驗，植根于我國當(dāng)前環(huán)境修復(fù)的實際，因地制宜地制定出契合現(xiàn)有國情的相關(guān)制度，如對責(zé)任主體、修復(fù)方式等內(nèi)容在《環(huán)境保護法》中予以細化。

(二) 完善生態(tài)環(huán)境損害評估機制與修復(fù)目標

1.完善環(huán)境損害評估機制

環(huán)境遭受人為損害之后，因估算環(huán)境損害程度和環(huán)境修復(fù)費用具有主觀性和不確定性，導(dǎo)致地區(qū)差異較大。這就要求通過立法來規(guī)范環(huán)境損害評估，用統(tǒng)一科學(xué)的方法計算損害程度、修復(fù)過程的方法及當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境要素。因其具體計算過程需要依賴生態(tài)環(huán)境與數(shù)學(xué)統(tǒng)計等專業(yè)知識，所以應(yīng)由具備相關(guān)資質(zhì)的專業(yè)鑒定機構(gòu)進行鑒定評估，明確修復(fù)費用后，再由法院決定是否采納(11)於方，張紅振，牛坤玉，謝光軒.我國的環(huán)境損害評估范圍界定與評估方法[J].環(huán)境保護，2012,(5)：25-29.。

評估環(huán)境損害首先要了解受損原因以及受損范圍。有的生態(tài)環(huán)境損害不單單限于某一環(huán)境要素的損害，很有可能是因為某一環(huán)境要素的損害，從而牽涉到其他環(huán)境要素的損害，進而導(dǎo)致更大范圍生態(tài)環(huán)境的不利改變(12)呂忠梅，竇海陽.修復(fù)生態(tài)環(huán)境責(zé)任的實證解析[J].法學(xué)研究，2017，39(3)：125-142.。因此，深入了解受損原因，準確把握受損范圍、環(huán)境要素，是修復(fù)生態(tài)環(huán)境的基礎(chǔ)。由于生態(tài)系統(tǒng)自身具備的自凈功能與納污能力，如果可以確定生態(tài)環(huán)境的損害沒有超過環(huán)境承載容量，則不需要額外采取措施加以干預(yù)。因此，修復(fù)的前提是對生態(tài)環(huán)境損害的“量”進行判斷。

而“量”的判斷涉及專業(yè)技術(shù)問題。現(xiàn)行辦法是一般先由權(quán)威專業(yè)機構(gòu)發(fā)布技術(shù)標準，把環(huán)境損害“基線”確定下來，然后以 “基線”水平作為評定“環(huán)境損害”有無的標準，法院再通過對環(huán)境損害水平的觀測與評判，作出最合乎科學(xué)的事實認定。這種通過對比基線水平的方法雖然是以先前環(huán)境水平為參照，但與民法中的 “物” 的判斷標準和方式不同，生態(tài)環(huán)境損害的評估不能僅局限于外在狀態(tài)是否變化，更注重對生態(tài)系統(tǒng)的整體性或內(nèi)在體系要素進行評判。因此，由立法部門會同有關(guān)專業(yè)機構(gòu)制定統(tǒng)一科學(xué)合理且具有可操作性損害評估衡量標準非常必要。

2.明確科學(xué)合理的修復(fù)目標

制定環(huán)境修復(fù)目標時需要考慮的首要問題是如何將社會共識貫徹到修復(fù)方案的每個細節(jié)，這是環(huán)境修復(fù)公益性的重要體現(xiàn)。其次是科學(xué)問題，也就是利用最佳的方法尋求結(jié)果的最優(yōu)化，通過設(shè)置一系列制度安排來解決修復(fù)的難題，從而達到更好的環(huán)境修復(fù)結(jié)果。目前，修復(fù)制度的可行性最需要考慮的是物質(zhì)條件和技術(shù)條件，既需要一定的經(jīng)濟支撐，也需要切實可行的技術(shù)保障，最后還要結(jié)合對當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境所做的價值評估等進行可行性論證。但是，作為公共利益的救濟措施，僅僅關(guān)注直接修復(fù)目標還是不夠的，一個完善的目標體系至少應(yīng)包含以下兩個方面：

第一，受損自然生態(tài)系統(tǒng)的修復(fù)。傳統(tǒng)上的法律只是將關(guān)注重點放在了生態(tài)系統(tǒng)的財產(chǎn)價值上，即通過追究行為人的行為與經(jīng)濟責(zé)任進行修復(fù)，而忽略了對生態(tài)系統(tǒng)生態(tài)價值的救濟。環(huán)境問題的復(fù)雜性決定了恢復(fù)生態(tài)系統(tǒng)的原有功能及價值遠比單純的排除損害和外部改善更有意義，所以制定目標體系一定要秉承生態(tài)服務(wù)功能最優(yōu)化的宗旨綜合考慮。

第二，環(huán)境修復(fù)必須考慮環(huán)境的整體性。即在修復(fù)過程中，要著眼于生態(tài)系統(tǒng)全局，兼顧該系統(tǒng)內(nèi)現(xiàn)存的良好環(huán)境要素。順應(yīng)自然規(guī)律，重點關(guān)注環(huán)境各要素之間的相互影響、彼此聯(lián)系，例如土壤和地下水，它們存在于同一生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)，相伴而生，一旦土壤受到污染，也會因為環(huán)境要素的流動最終殃及與其密切聯(lián)系的地下水。盡管我國對于地下水的關(guān)注日趨系統(tǒng)化、科學(xué)化，但對它的治理仍然停留在土壤或場所表面的修復(fù)位置上，缺少對土壤因素或其他關(guān)聯(lián)因素的統(tǒng)籌考慮。對此，我們可以借鑒我國臺灣地區(qū)的做法，即把土壤及地下水當(dāng)成一個整體，統(tǒng)一進行預(yù)防與整治、監(jiān)督與執(zhí)行，并且規(guī)定農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生、水利、工業(yè)、地政、營建等多個治理主體共同參與。

(三) 擴大生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任主體范圍

環(huán)境損害修復(fù)責(zé)任的確定其首要任務(wù)就是明確相應(yīng)的責(zé)任承擔(dān)主體，通過制度來區(qū)分不同主體在生態(tài)修復(fù)中的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，這是建立整個生態(tài)修復(fù)制度的一個難點(13)魏旭.生態(tài)修復(fù)制度基本范疇初探[J].甘肅政法大學(xué)學(xué)報，2016，(1)：01-10.。鑒于生態(tài)環(huán)境修復(fù)項目的持久性、復(fù)雜性，再加上投入資金巨大，實行單一的法律責(zé)任主體體系是不現(xiàn)實的。

我國環(huán)境保護法第6條規(guī)定：“企事業(yè)或生產(chǎn)經(jīng)營者有防止環(huán)境損害的義務(wù)并承擔(dān)不履行該義務(wù)相應(yīng)的責(zé)任?！被诃h(huán)境正義的需要，“污染者負擔(dān)”原則在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域已形成共識并成為環(huán)境法的基本原則。但是在現(xiàn)實情況下，可能會出現(xiàn)污染者或破壞者已“另立門戶”，或者與其他主體進行合營合并以及自身分散為多個主體等等情況，從而導(dǎo)致污染或破壞生態(tài)環(huán)境的修復(fù)主體無法確定的情形。事實上，不管企業(yè)是合還是分，后者仍是前者債權(quán)和債務(wù)的承擔(dān)者，因此，法律的規(guī)定應(yīng)該把責(zé)任主體擴展到基于承繼關(guān)系的承繼人身上，促使相關(guān)主體積極承擔(dān)修復(fù)義務(wù)，杜絕相關(guān)責(zé)任主體的僥幸心理。

此外，增加潛在責(zé)任人的修復(fù)責(zé)任，并規(guī)定對責(zé)任主體(包括潛在責(zé)任人)實行嚴格的無限連帶責(zé)任。這方面我們可以借鑒美國《超級基金法》的規(guī)定，將造成污染的運輸方、污染處置場地所有的潛在責(zé)任人納入到責(zé)任承擔(dān)主體之中，同時將政府作為責(zé)任主體規(guī)定在相關(guān)法律中，以此擴大責(zé)任主體范圍。

(四)完善生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任配套機制

1.健全生態(tài)環(huán)境修復(fù)基金和保證金制度

環(huán)境修復(fù)基金是環(huán)境修復(fù)目標實現(xiàn)的保障。環(huán)境修復(fù)基金主要來源于各級政府的財政撥款、社會捐助以及相關(guān)責(zé)任主體的罰金等，它既可以用于環(huán)境修復(fù)，也可以用于支持環(huán)境保護行動。當(dāng)侵害者無力承擔(dān)修復(fù)義務(wù)時，可以通過環(huán)境修復(fù)基金，把個體承擔(dān)的責(zé)任移轉(zhuǎn)給國家、社會或多個企業(yè)承擔(dān)，并配套責(zé)任追償機制從而實現(xiàn)環(huán)境修復(fù)的最終落實。與此同時，為了保障生態(tài)開發(fā)主體審慎對待生態(tài)環(huán)境，還可以建立環(huán)境修復(fù)保證金制度。如國土資源部頒發(fā)的《礦山地質(zhì)環(huán)境保護規(guī)定》就明確，采礦人作為礦山地質(zhì)生態(tài)恢復(fù)的義務(wù)主體，應(yīng)繳納一定數(shù)額的環(huán)境治理恢復(fù)保證金。這種保證金的形式對生態(tài)環(huán)境修復(fù)費用的保障效力是最強的。在繳納保證金時，為了避免小企業(yè)沉重的經(jīng)濟負擔(dān)，可以采取分期付款的方式交納。因此，在今后的環(huán)境保護法修改中，相關(guān)法律可以增加環(huán)境修復(fù)基金和保證金制度的內(nèi)容。

當(dāng)然，建立統(tǒng)一的環(huán)境修復(fù)資金制度，首先必須明確生態(tài)環(huán)境修復(fù)資金的所有權(quán)，以及它的收支、責(zé)任主體、適用范圍、監(jiān)督主體、運行管理等。其次要確定修復(fù)資金的來源：如環(huán)境賠償款、環(huán)境稅費、政府撥款等。最后通過墊付追償?shù)姆绞胶侠硎褂觅Y金。只有制度的規(guī)范才能使責(zé)任方承擔(dān)的生態(tài)環(huán)境修復(fù)費用落到實處。通過社會化的救濟雖然能有效緩解責(zé)任人環(huán)境損害壓力，保護受害者的權(quán)利，但是在生態(tài)環(huán)境修復(fù)制度框架內(nèi)，這一方式只能作為補充性、墊付式的救濟方式。環(huán)境污染直接損害者理應(yīng)承擔(dān)主要的修復(fù)任務(wù)，否則將繼續(xù)盛行個人行為由政府、社會買單的不良風(fēng)氣。

2.構(gòu)建有效的環(huán)境修復(fù)責(zé)任監(jiān)督制度

(1)公眾廣泛參與的環(huán)境修復(fù)責(zé)任監(jiān)督制度

環(huán)境問題來源于公眾，解決環(huán)境問題的最強動力也來自于社會公眾。如要充分調(diào)動社會公眾的積極性，必須將《環(huán)境保護法》的公眾參與原則和《環(huán)境保護公眾參與辦法》貫徹始終。公眾的監(jiān)督可以彌補環(huán)境行政保護的失靈以及環(huán)境公益私法救濟的空白。如上所述，環(huán)境保護并非私益，如果出現(xiàn)環(huán)境問題看不到社會公眾的利益訴求，極不利于環(huán)境公共利益的維護和社會可持續(xù)發(fā)展。如果公民的利益訴求能夠被決策者采納，在一定程度上可以避免決策的任意性和盲目性。公眾一旦發(fā)現(xiàn)環(huán)境損害違法行為或在生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任執(zhí)行中存在的問題，及時向有關(guān)行政機關(guān)反映，對于生態(tài)環(huán)境修復(fù)地有效實現(xiàn)具有積極意義，這也是生態(tài)環(huán)境保護的內(nèi)在需求，此其一。其二，依法設(shè)立相應(yīng)的社會組織(中立機構(gòu))并賦予它一定的法律地位，也是實現(xiàn)公眾參與監(jiān)督的一種有效方式。其三，為了保障公民的知情權(quán)，可以將相關(guān)資源環(huán)境開發(fā)者的開發(fā)行為進行必要的信息披露，讓開發(fā)行為在陽光下運行，以便社會公眾能夠清晰地了解環(huán)境污染的原因、損害程度、修復(fù)方式、修復(fù)結(jié)果，只有這樣才能更好的實現(xiàn)社會監(jiān)管，否則，很有可能因為信息的不對稱使群眾的監(jiān)督成為一句空話。其四，可以參照環(huán)境影響評價中公眾參與的相關(guān)規(guī)定。即在編制生態(tài)環(huán)境修復(fù)方案時不僅可以讓公眾廣泛參與，還可以向法院申請聘任專業(yè)第三方機構(gòu)，對有關(guān)生產(chǎn)、生活項目造成的環(huán)境影響進行綜合評估，提出專業(yè)意見，保證信息的專業(yè)化及客觀度。

(2)確定具體的監(jiān)管模式、監(jiān)管手段

根據(jù)環(huán)境污染問題的產(chǎn)生與解決，可以分為事前預(yù)防、事中治理、事后修復(fù)三個階段。首先，將對生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生不利影響的行為納入前期項目可行性評估報告之中，既列明影響的范圍和程度，又注明修復(fù)方案和修復(fù)效果以及替代方案，從而為項目的后續(xù)運行提供參考；其次，對相關(guān)項目的實施進行必要的監(jiān)督檢測，確保各項污染指數(shù)控制在合理的范圍內(nèi)，一旦突發(fā)污染損害，及時啟動應(yīng)急機制和替代方案；第三，對環(huán)境修復(fù)結(jié)束后存在的一時難以治理的部分不能聽之任之，要制定出詳細的控制防護預(yù)案和修復(fù)計劃，分階段落實。

(3)引入多元監(jiān)督主體

一是環(huán)境民事公益訴訟的專業(yè)性社會組織。其作為環(huán)境公益訴訟的原告對環(huán)境修復(fù)的監(jiān)管有特殊的意義，對此應(yīng)給予必要的支持。由于專業(yè)組織的特性，使他們對于侵害人的行為方式、損害程度及相關(guān)損失的了解可能比司法行政機關(guān)了解得更全面更細致，這樣就有便于與侵害者進行高效率的對接。無論是在調(diào)查取證階段，還是庭審質(zhì)證乃至法庭辯論階段，都應(yīng)是司法行政機關(guān)有力的輔助。該組織的外部監(jiān)督能夠促使相關(guān)侵害人嚴格落實修復(fù)義務(wù)，提高生態(tài)環(huán)境的修復(fù)效率。

二是引入審計監(jiān)督主體。生態(tài)環(huán)境修復(fù)資金是為了維護公共利益建立的專項資金，資金的管理和使用理應(yīng)接受社會監(jiān)督。對公益訴訟的專項資金的監(jiān)督可以引入審計監(jiān)督，由審計部門規(guī)范環(huán)境修復(fù)資金的正常運行。審計部門作為獨立的第三方，不存在利益博弈而具有相對客觀性，其憑借專業(yè)的審計方法實現(xiàn)對修復(fù)資金的有效監(jiān)管不但合理而且可行。在具體操作層面，審計部門可以采取“一案一審”的方式，對管理人使用專項資金的情況進行規(guī)范審計，確保專項資金的使用符合相關(guān)規(guī)定。

三是增加各級監(jiān)察委員會對環(huán)境的督察。根據(jù)《中華人民共和國監(jiān)察法》第1條的規(guī)定：“……實現(xiàn)國家監(jiān)察全面覆蓋……”之規(guī)定，可以在監(jiān)察法或其他有關(guān)環(huán)境立法中增加監(jiān)察委員會作為監(jiān)督主體。

四、結(jié)語

生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任是為了救濟生態(tài)環(huán)境、適應(yīng)環(huán)境民事公益訴訟需要而延伸出的責(zé)任形式。盡管現(xiàn)階段在法律上尚未形成完整的體系，但隨著環(huán)境民事公益訴訟的發(fā)展，生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任已日漸完善，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量也得到了較大程度地改善。

環(huán)境修復(fù)作為一項新的法律制度工具，首先需要一系列的立法對其進行目標定位，才能在實踐中有效地解決環(huán)境問題的種種困境。生態(tài)環(huán)境的損害意味著公共利益的損害，它不同于傳統(tǒng)的人身、財產(chǎn)損害，不能將環(huán)境損害納入到侵權(quán)法的保護范疇之內(nèi)，應(yīng)當(dāng)單獨構(gòu)建并逐步完善生態(tài)修復(fù)法律制度，這不僅符合我國經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的要求，也是建立環(huán)境友好型社會形態(tài)的內(nèi)在要求。