行政組織法之社會主義核心價值觀審視*

肖巧平,王文濱

(湖南師范大學(xué)法學(xué)院，湖南 長沙 410081)

一、問題的提出

一般認為，行政組織法是調(diào)整行政機關(guān)設(shè)置、地位和職責及相互關(guān)系的法律規(guī)范的總和。當前, 我國的行政組織法主要由《中華人民共和國憲法》(以下簡稱《憲法》)、《中華人民共和國國務(wù)院組織法》(以下簡稱《國務(wù)院組織法》)、《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》(以下簡稱《地方組織法》)和《中華人民共和國公務(wù)員法》(以下簡稱《公務(wù)員法》)構(gòu)成。本文主要以《國務(wù)院組織法》《地方組織法》和《公務(wù)員法》為研究對象。因此，下文的行政組織主要是指國務(wù)院和地方各級人民政府，有時也泛指所有行政組織。在我國，行政組織法相較于行政行為法、行政救濟法，其地位、作用往往被忽視，學(xué)術(shù)研究的情況也驗證了這一點。上個世紀80年代后，行政法學(xué)由“隱學(xué)”發(fā)展為“顯學(xué)”，行政法學(xué)研究成果大量涌現(xiàn)，學(xué)術(shù)界對行政權(quán)、行政行為、行政救濟等研究投注了極大的熱情，成果豐碩。然而，行政組織法的研究一直不溫不火，甚至有一段時間很冷淡，無人問津。在中國知網(wǎng)上，以“行政組織法”為篇名進行搜索，只有104條結(jié)果，即使是“行政組織”也只有187條，而行政行為有2868條，行政救濟有1169條。行政組織法不被重視，一是因為它們不是針對個人，而只是針對公務(wù)人員，而且因為它們的效力僅限于國家的內(nèi)部組織。二是因為，它不進入司法程序，無關(guān)法院的職責，無需律師的服務(wù)，不是“法律人的法律”，區(qū)別于“正當行為規(guī)則”即行為法(1)葉必豐.行政組織法功能的行為法機制[J].中國社會科學(xué)，2017，(7):111.。

社會主義價值觀融入法律法規(guī)的研究是近幾年才開始的，學(xué)術(shù)成果比較有限，融入行政法的研究少之又少，目前所能查找到的僅有《社會主義核心價值觀融通行政救濟法治初論》(2)倪洪濤.社會主義核心價值觀融通行政救濟法治初論[J].時代法學(xué),2019,(5):5-11.《核心價值觀融入法治政府建設(shè)的三大機制構(gòu)建——以行政爭議裁判中存在的困境為視角》(3)張啟江.核心價值觀融入法治政府建設(shè)的三大機制構(gòu)建——以行政爭議裁判中存在的困境為視角[J].時代法學(xué),2018,(3):3-15.和《論我國行政法治建設(shè)中的核心價值觀融入》(4)朱茂磊.論我國行政法治建設(shè)中的核心價值觀融入[J].信陽師范學(xué)院學(xué)報,2019,(9):36-48.?！渡鐣髁x核心價值觀融通行政救濟法治初論》一文認為國家應(yīng)當實現(xiàn)社會本位行政救濟體系的價值重構(gòu)，行政救濟機制應(yīng)在和諧理念實現(xiàn)有效銜接，應(yīng)在法治意識下理性運行與適時終局,以及應(yīng)在誠信價值滋養(yǎng)下官民真誠互動、文明表達和理性對話?！逗诵膬r值觀融入法治政府建設(shè)的三大機制構(gòu)建》認為，在核心價值觀融入法治政府建設(shè)的實踐過程中,出現(xiàn)了“定位偏離”“理解偏差”“方向模糊”以及“適用錯位”等現(xiàn)象，需要構(gòu)建“轉(zhuǎn)換機制”以此生成核心價值觀契合于法治政府建設(shè)的話語和概念來解決這些問題?！墩撐覈姓ㄖ谓ㄔO(shè)中的核心價值觀融入》從行政組織法和部門行政法兩個角度探討了核心價值觀的融入。由于行政組織法的研究不被重視，社會主義價值觀融入法律法規(guī)的研究又起步不久，所以，社會主義價值觀融入行政組織法的研究成果稀缺(5)朱茂磊《論我國行政法治建設(shè)中的核心價值觀融入》一文有涉及到了立法目的、立法原則嵌入核心價值觀的問題。。本文意圖對社會主義價值觀融入行政組織法進行基本的探索：分析社會主義核心價值觀融入行政組織法的必要性，對現(xiàn)行行政組織法中社會主義核心價值觀的情況進行梳理，進而提出社會主義核心價值觀融入行政組織法的建議。

二、行政組織法融入社會主義核心價值觀之意義

一般認為行政組織法的效力僅僅限于國家的內(nèi)部組織，其功能也主要是通過行政組織的外部行為實現(xiàn)的，因而，行政組織法在國家和社會治理中的作用有限，社會主義核心價值觀的融入對社會主義核心價值觀入法入規(guī)不會產(chǎn)生多大的作用。這種觀點只看到了事物的表面，并沒有看到行政組織法的實質(zhì)作用，實際上，行政組織法融入社會主義核心價值觀能產(chǎn)生積極的作用。

一方面，行政組織法是行政行為法的源頭，社會主義核心價值觀融入行政組織法的狀況，在很大程度上決定了行政行為法是否有利于踐行和培育社會主義核心價值觀。行政組織法具有權(quán)力配置的功能，行政機構(gòu)能否合法行為取決于行政組織法是否賦予了相應(yīng)職權(quán)或職責。沒有行政組織法的賦權(quán)，行政組織就不能行為，行政組織法一旦賦權(quán)，行政組織就必須行為。行政組織法的權(quán)力配置功能是其他法律所不具備的,雖然與行政管理有關(guān)的單行法律法規(guī)中也可規(guī)定行政機關(guān)及行政機構(gòu)的權(quán)力,但只能就事論事、個別地、分散地規(guī)定,缺乏統(tǒng)一性和完整性(6)應(yīng)松年,薛綱凌.行政組織法與依法行政[J].行政法學(xué)研究,1998,(3):15.。也就是在說，對外發(fā)生效力的行政行為，主要取決于行政組織法的規(guī)定，正如應(yīng)松年教授所說，“我們在判斷一個政府的行為究竟正義與否，就需要我們對政府行為所依據(jù)的規(guī)則來判斷”(7)應(yīng)松年,薛綱凌.行政組織法與依法行政[J].行政法學(xué)研究,1998,(3)：15.。因此，行政行為是否符合社會主義核心價值觀，處于“行為”源頭的行政組織法發(fā)揮著重要的作用。而且，行政組織法配置權(quán)力的方式本身就是其價值觀的體現(xiàn)。行政權(quán)力的配置方式大致可以分為法律配置、授權(quán)配置和社會配置三種方式。法律配置就是由立法機關(guān)通過法律來分配行政權(quán)力；授權(quán)配置就是通過政府系統(tǒng)內(nèi)部力量的調(diào)整來配置公共事務(wù)管理權(quán)力；社會配置指通過向社會轉(zhuǎn)移權(quán)力和尋求合作的方式來配置行政權(quán)力(8)黃建洪.公共供求場域中的行政權(quán)力:配置方式、運行機制及發(fā)展趨勢[J].社會科學(xué)研究,2013,(5)：62-63.。法律配置方式崇尚的是法治，授權(quán)配置更多體現(xiàn)了自由，社會配置傾向于民主。而視權(quán)力的性質(zhì)和力度，選擇適當?shù)呐渲梅绞絼t是文明與公正的體現(xiàn)。

另一方面，行政組織法是國家內(nèi)部組織的規(guī)則，這種內(nèi)部組織規(guī)則的價值引領(lǐng)對國家和社會的治理會產(chǎn)生重要影響。一是行政組織的內(nèi)部治理本身就是國家治理的組成部分。其本身治理的狀況是一個國家治理狀況的重要體現(xiàn)，在一定的程度上來說，行政組織內(nèi)部治理好了，實現(xiàn)國家的良治就不遠了。二是行政組織的內(nèi)部規(guī)則往往會通過行政機關(guān)及其工作人員折射到外部，對外部產(chǎn)生影響。黨的十八大以來國家和社會治理所取得的成就，相當一部分是行政機構(gòu)內(nèi)部治理以及內(nèi)部治理效果的映射。

可見，社會主義核心價值觀融入行政組織法，對社會主義核心價值觀融入法治建議，尤其是行政法治建設(shè)有著重要的、源頭性的作用。

三、行政組織法社會主義核心價值觀融入情況分析

社會主義核心價值觀涉及國家、社會、公民三個層面，包含的內(nèi)容非常廣泛，這些內(nèi)容在法律法規(guī)中并非一定是用規(guī)范的“24個字”來表達的，因此，在分析核心價值觀的融入時，不能只看規(guī)范內(nèi)是否有“24字”，還要從“24字”的背后去發(fā)掘。

(一)“法治”價值有較好體現(xiàn)

首先，行政組織法的制定本身就是“法治”的體現(xiàn)?！稇椃ā返?6條規(guī)定國務(wù)院的組織由法律規(guī)定。1982年12月10日，《國務(wù)院組織法》順利通過，并于同年通過了《關(guān)于修改地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法的若干規(guī)定的決議》，這主要是圍繞新憲法的要求進行的。

其次，《國務(wù)院組織法》第1條依據(jù)憲法制定本法的規(guī)定，第3條國務(wù)院行使憲法第89條職權(quán)之規(guī)定，第10條主管部、委員會可以依法在本部門的權(quán)限內(nèi)發(fā)布命令、指示和規(guī)章的規(guī)定以及《地方組織法》第55條地方各級人民政府必須依法行使行政職權(quán)的規(guī)定，都體現(xiàn)了法治因素。

再次，新修訂的國家《公務(wù)員法》的法治因素較為突出。該法包括附則共有18章，僅條文中出現(xiàn)“法律”“依法”的有12章，涉及到總則，公務(wù)員的條件、義務(wù)與權(quán)利；職務(wù)、職級與級別；錄用；職務(wù)、職級升降；獎勵；監(jiān)督與懲戒；交流與回避；工資、福利與保險；辭職與辭退；申訴與控告和法律責任。

(二)民主價值有一定的體現(xiàn)

首先，在行政機關(guān)與人民代表大會的關(guān)系方面，《國務(wù)院組織法》第8條規(guī)定，國務(wù)院部委變更由全國人大或全國人大常委會決定；《地方組織法》第55條規(guī)定，縣級以上的地方各級人民政府向本級人大或常委會負責并報告工作。

其次，在行政機關(guān)內(nèi)部運行方面，《國務(wù)院組織法》第4條規(guī)定，國務(wù)院工作中的重大問題，必須經(jīng)國務(wù)院常務(wù)會議或者國務(wù)院全體會議討論決定；《公務(wù)員法》在第46條規(guī)定了公務(wù)員晉升領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)時要經(jīng)過民主推薦程序；第49條規(guī)定公務(wù)員職級晉升要參考民主推薦或者民主測評結(jié)果。這些都嵌入了民主價值。

(三)“平等”“公正”價值有一定體現(xiàn)

“平等”這一元素在《地方組織法》和《公務(wù)員法》之中有明確的規(guī)定。《地方組織法》第59條賦予縣級以上政府保障少數(shù)民族的權(quán)利和尊重少數(shù)民族的風(fēng)俗習(xí)慣，幫助實行區(qū)域自治，幫助各少數(shù)民族發(fā)展的職權(quán)，這體現(xiàn)了民族平等；第59條和61條賦予了地方人民政府保障婦女平等權(quán)實現(xiàn)的職權(quán)，體現(xiàn)了性別平等?！豆珓?wù)員法》第48條、76條、 95條等多處體現(xiàn)了民主、平等、公正的價值觀，主要涉及公務(wù)員男女平等、平等競爭、權(quán)利行使平等。

(四)愛國價值有體現(xiàn)

《公務(wù)員法》一方面從正面規(guī)定公務(wù)員有“忠于國家，維護國家的安全、榮譽和利益”的義務(wù)，另一方面，從反面規(guī)定 “散布有損憲法權(quán)威”“國家聲譽”的言論，組織或者參加“旨在反對憲法”和“國家的集會、游行、示威等活動”的將受到懲戒。

可見，社會主義核心價值觀要素在現(xiàn)行行政組織法中有有限的體現(xiàn)。新修改的《公務(wù)員法》承載了更多的社會主義核心價值因素。例如：首先，直接規(guī)定了公務(wù)員要“帶頭踐行社會主義核心價值觀，要恪守“家庭美德”。其次，民主方面有 “為民服務(wù)”“人民的公仆”“忠于人民”“參考民主推薦或者民主測評結(jié)果確定職級晉升人選”；再次，法治方面的“忠于憲法，模范遵守、自覺維護憲法和法律”“堅守法治”“公務(wù)員領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)根據(jù)憲法、有關(guān)法律和機構(gòu)規(guī)格設(shè)置”；最后，愛國方面的“忠于國家”的相關(guān)規(guī)定。

四、行政組織法進一步融入社會主義核心價值觀的建議

從上可知，核心價值觀在現(xiàn)有的行政組織法中有一定的體現(xiàn)，但社會的發(fā)展，提出了“德”“法”并進的要求，現(xiàn)有的行政組織法在以下方面還需要進一步完善。

(一)民主方面

首先，將“建成人民滿意的行政組織”作為立法目的。立法目的是立法的起點和歸宿，貫穿于整個立法過程之中，它是立法者價值取向的體現(xiàn)，決定著立法的方向和立法質(zhì)量高低。我國行政組織法的立法目的在于合理的設(shè)立行政組織、規(guī)范公務(wù)員的行為，使之成為現(xiàn)代法治政府，而現(xiàn)代法治政府建立的最終目的是為了使公權(quán)力更好地服務(wù)于人民。但《國務(wù)院組織法》和《地方組織法》受當時立法觀念、立法技術(shù)的影響，都沒有設(shè)置立法目的的條文。以人民的根本利益為原則性表達，也難以發(fā)揮立法目的自身所具備的對立法產(chǎn)生的能動性。因此，無論從憲法規(guī)定的人民主權(quán)，還是引領(lǐng)行政機構(gòu)的改革，都應(yīng)該將“建成人民滿意的行政組織”作為行政組織法的立法目的寫入具體的法條。

其次，增設(shè)便民原則。行政組織存在的目的之一是為了給公民提供高效優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，正如盧梭所推崇的政府就是在臣民與主權(quán)者之間所建立的一個中間體，以便兩者得以互相適合，它負責執(zhí)行法律并維持社會的以及政治的自由。它的權(quán)力來源于既是主權(quán)者又是公民的人民，因此政府應(yīng)當時刻保持警惕，始終以服務(wù)公民為宗旨才不至于走上政體退化和死亡的道路(9)[法]盧梭.社會契約論[M].何兆武譯.北京:商務(wù)印書館,2001.72.。我國是人民當家作主的國家，行政組織設(shè)立的最終目標就是要實現(xiàn)人民當家作主，因此，便民應(yīng)當是行政組織運行的基本要求。便民原則一方面體現(xiàn)了民主的價值要求，同時也能促進社會的和諧發(fā)展。但是，在目前的行政組織法中，除了《公務(wù)員法》有相關(guān)的內(nèi)容外，《國務(wù)院組織法》和《地方組織法》沒有這方面的規(guī)定。因此，建議在《國務(wù)院組織法》和《地方組織法》的總則部分，以“原則”的條文規(guī)定，行政機關(guān)應(yīng)以“人民為主體，努力為人民服務(wù)”的內(nèi)容，便于人民群眾參與國家和社會事務(wù)的治理，實現(xiàn)人民主權(quán)。

(二)法治方面，《地方組織法》增設(shè)加“依據(jù)憲法，制定本法”的內(nèi)容

首先，行政組織法定原則要求增加“依據(jù)憲法，制定本法”的內(nèi)容。依行政組織法定主義，公共行政組織必須由憲法和法律予以規(guī)范，而不能由行政機關(guān)自行其是，即使是出于對現(xiàn)代行政復(fù)雜性和機動性的考慮，行政機關(guān)也只能在憲法和法律的明確授權(quán)之下，對公共行政組織的部分問題作出決定。這是民主和法治對公共行政組織的一個最基本的要求(10)姜明安,沈巋.法治原則與公共行政組織——論加強和完善我國行政組織法的意義和途徑[J].行政法學(xué)研究,1998,(4):16-25.。當今法治發(fā)達國家都確認了行政組織法定原則。由于我國沒有行政組織法典，行政組織法定主要原則體現(xiàn)在憲法之中。一是在組織設(shè)立方面，規(guī)定設(shè)立國家、省級、市設(shè)區(qū)的市級、縣級、鄉(xiāng)級人民政府；二是確定國家機構(gòu)(包括行政機構(gòu))的基本制度由法律規(guī)定；三是確定了國家機構(gòu)的民主集中制、國家機關(guān)精簡原則工作責任制，工作人員的培訓(xùn)和考核制度以及提高工作質(zhì)量和工作效率，反對官僚主義的要求。依據(jù)憲法，制定行政組織法也是行政組織法定原則的體現(xiàn)?！秶鴦?wù)院組織法》第1條就表明“依據(jù)憲法”制定本法。但《地方組織法》卻沒有“依據(jù)憲法”的規(guī)定。發(fā)端于1979年7月1日第五屆全國人民代表大會第二次會議的《地方組織法》，沒有關(guān)于法律制定依據(jù)、目的、原則的條款，但在經(jīng)歷了1982、1986、1995、2004，尤其是2015年的修改后，仍然沒有這樣的條款，顯然與體現(xiàn)法治的行政組織法定的原則不相適應(yīng)。

其次，“依法立法”原則要求增加“依據(jù)憲法，制定本法”的內(nèi)容。依法立法不僅要求下位法不能與上位法相抵觸，而且要求立法應(yīng)當依照法定的權(quán)限和程序進行。制定《地方組織法》的權(quán)限，來源于憲法，憲法理所當然是其制定的依據(jù)，為了表明《地方組織法》的合法性、正當性，也應(yīng)該增加“依據(jù)憲法，制定本法”的內(nèi)容。

再次，改革開放以后的立法實踐表明，法律法規(guī)的第1條，幾乎都要明確立法的目的和依據(jù)。即使是在改革開放之前，這種情況也比較常見。如1979年《選舉法》《刑法》《刑事訴訟法》第1條都有“根據(jù)憲法”或“以憲法為根據(jù)”的表述，當然，由于客觀因素，有的法律如《人民檢察院組織法》《人民法院組織法》一開始并沒有上述表達，但它們在修法中都增加了立法目的與立法依據(jù)，但其中立法依據(jù)就是憲法。

(三)增加行政組織“踐行和培育社會主義核心價值觀”的職權(quán)

行政任務(wù)是“行政部門依據(jù)法規(guī)范所承擔，或者以合法的方式執(zhí)行的所有事務(wù)。”(11)陳愛娥.國家角色變遷下的行政任務(wù)[J].月旦法學(xué)教室,2003,(3):107.在我國，行政任務(wù)除了法律直接規(guī)定的事務(wù)外，還包括一些法律文本沒有明文規(guī)定，但行政部門可以以合法的方式執(zhí)行的事務(wù)。行政任務(wù)與行政組織有著密不可分的聯(lián)系。設(shè)立行政組織，賦予行政組織職權(quán)，絕不是為了設(shè)立而設(shè)立，為了賦權(quán)而賦權(quán)，而是為了執(zhí)行任務(wù)而設(shè)立、而賦權(quán)?！蛾P(guān)于培育和踐行社會主義核心價值觀的意見》指出，培育和踐行社會主義核心價值觀，是推進中國特色社會主義偉大事業(yè)、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國夢的戰(zhàn)略任務(wù)。當培育和踐行社會主義核心價值觀成為國家的戰(zhàn)略任務(wù)時，行政組織的職權(quán)應(yīng)該進行調(diào)整。

首先，行政組織應(yīng)該積極踐行“富強、民主、文明、和諧”價值觀。富強、民主、文明、和諧是國家的價值目標，行政組織作為承擔國家行政事務(wù)的公權(quán)力機關(guān)，在實現(xiàn)國家目標、完成國家任務(wù)中充當著重要的角色，國家的價值目標就應(yīng)該內(nèi)化為行政組織的職權(quán)。盡管在目前法律規(guī)定的職能之下，政府可以在“富強、民主、文明、和諧”方面有所作為，如將這項任務(wù)融入到國務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)和管理“經(jīng)濟工作和城鄉(xiāng)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)”“教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育和計劃生育工作”和“民政、公安、司法行政等工作”中；融入到地方政府的“管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)、城鄉(xiāng)建設(shè)事業(yè)和財政、民政、公安、民族事務(wù)、司法行政、計劃生育等行政工作”以及“任免、培訓(xùn)、考核和獎懲行政工作人員”中，而且，在實踐中也取得了成效，如教育領(lǐng)域加強了高校的思想政治教育，文化領(lǐng)域推出了大批的表現(xiàn)社會主義核心價值觀的作品等等，但在目前的職權(quán)框架下，這些工作是“附加”進去的，似無源之水，無土之木。如果在行政組織法中賦予行政組織“踐行社會主義核心價值觀”的職權(quán)，那么，踐行社會主義核心價值觀就是政府的應(yīng)盡職責，而不是“附加”的工作。

其次，行政組織應(yīng)盡力培育社會和公民層面的核心價值觀?！白杂伞⑵降?、公正、法治”是社會的價值取向，“愛國、敬業(yè)、誠信、友善”是公民的價值準則。社會和公民層面的核心價值觀，當然需要社會和公民的積極踐行，而社會和公民的積極踐行離不開國家和政府的培育。習(xí)近平總書記在2014年2月中央政治局第十三次集體學(xué)習(xí)會議上就指出，培育和弘揚核心價值觀需要發(fā)揮政策導(dǎo)向作用，需要法律的來推動，各種社會管理要承擔起倡導(dǎo)的責任(12)習(xí)近平.把培育和弘揚社會主義核心價值觀作為凝魂聚氣強基固本的基礎(chǔ)工程[N].人民日報,2014-02-26(01).。政策導(dǎo)向、法律推動據(jù)是國家的責任。中共中央提出的把培育和踐行核心價值觀“融入國民教育全過程”“落實到經(jīng)濟發(fā)展實踐和社會治理中”以及“加強社會主義核心價值觀宣傳教育”的要求，大多可以化成行政任務(wù)。如“國民教育全過程中”的學(xué)校教育、校外實踐、教師隊伍的建設(shè)；“經(jīng)濟發(fā)展實踐和社會治理中的”的經(jīng)濟發(fā)展目標和發(fā)展規(guī)劃的制定，經(jīng)濟社會政策和重大改革措施的出臺，生產(chǎn)經(jīng)營活動，法規(guī)的制定和執(zhí)法以及社會治理；“加強社會主義核心價值觀宣傳教育中”的網(wǎng)上傳播陣地建設(shè)、精神文化產(chǎn)品的提供等等(13)中共中央國務(wù)院關(guān)于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機制的意見[N].人民日報,2018-11-30(01).，都是行政組織的任務(wù)，行政組織具有不可推卸的責任。

(四)增加國務(wù)院“指導(dǎo)、促進行政區(qū)域的協(xié)作”，地方政府“實施行政區(qū)域之間協(xié)作”的職權(quán)，為國家富強,社會公正提供行政組織保障

首先，跨行政區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展，是我國為實現(xiàn)國家富強、社會公正而推出的新舉措，是國家在新時代的新任務(wù)，理所當然，也是政府的任務(wù)。黨的十八大以來，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展取得一定成效，但由于跨行政區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展涉及的范圍廣泛，包括政治、經(jīng)濟、文化、社會、環(huán)境綜合治理等各個方面，又由于行政組織法只有縱向的政府關(guān)系以及同級別隸屬于同一政府的部門之間關(guān)系的調(diào)整，沒有關(guān)于橫向行政組織關(guān)系的規(guī)定，導(dǎo)致跨區(qū)域協(xié)作在實踐中面臨一系列的法律挑戰(zhàn)。如協(xié)作的形式和方式、協(xié)作機構(gòu)的性質(zhì)和功能、協(xié)作成果的分享、風(fēng)險的承擔以及協(xié)作糾紛的解決等。這些問題的存在，制約了國家經(jīng)濟發(fā)展，不利于實現(xiàn)社會公正。而這些問題的解決僅僅依靠行政協(xié)議是不夠的，還得通過行政組織法從源頭設(shè)置行政機關(guān)的職權(quán)來解決。盡管也有學(xué)者提出，可以通過行為法機制來彌補組織法的不足(14)葉必豐.行政組織法功能的行為法機制[J].中國社會科學(xué),2017,(7):109-130.，但這是在組織法“不給力”前提下的變通方案，是退而求其次的彌補方式，從源頭上解決問題，才是真正的解決了問題。

其次，中共中央對區(qū)域協(xié)作發(fā)展提出了明確的要求。黨領(lǐng)導(dǎo)立法是我國法治建設(shè)的基本要求，也是《立法法》確認的一項基本原則。中共中央國務(wù)院《關(guān)于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機制的意見》中提到的“更好發(fā)揮政府在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展方面的引導(dǎo)作用”“明確地方政府的實施主體責任”“堅持中央統(tǒng)籌與地方負責相結(jié)合”的發(fā)展原則，為行政組織法配置政府“引導(dǎo)、實施”行政區(qū)域協(xié)作職能提供了政策的支持。而“建立健全區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法律法規(guī)體系”的要求，更是為行政組織法的修改提出了明確的要求。

綜上，為了實現(xiàn)國家富強，完成區(qū)域協(xié)作發(fā)展的新任務(wù)，需要政府發(fā)揮其對經(jīng)濟社會發(fā)展的引導(dǎo)、協(xié)調(diào)、組織作用，因而需要調(diào)整、增加行政組織的職權(quán)，因此，行政組織法需要賦予國務(wù)院負有指導(dǎo)、促進跨省級區(qū)域的協(xié)作的責任，以及上級地方政府指導(dǎo)、促進下級跨區(qū)域的協(xié)作、各級政府實施協(xié)作的責任。

五、結(jié)語

黨的十九屆四中全會再一次提出了優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)要求，如何科學(xué)民主有效地平衡各主體利益、優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)、合理界定職權(quán)職責，是今后改革中的難點和重點。隨著改革的進一步深入，以及法治建設(shè)的進一步推進，行政組織法從幕后走到了臺前。新時代的國家和社會治理，是臺前幕后、上下聯(lián)動的治理，是國家政府社會公民的互動治理，在這種新的治理模式下，行政組織法再也不能以“內(nèi)部規(guī)則”為由躲避“修改”。事實上，十三屆全國人大常委會已經(jīng)將行政組織法的修改列入了立法規(guī)劃。行政組織法的修改需要考慮社會主義核心價值觀的融入，社會主義核心價值觀要素于現(xiàn)行行政組織法的有限基礎(chǔ)上，要從明確立法目的、增設(shè)體現(xiàn)民主意義的便民原則、利用法治要素豐富原有的組織法內(nèi)容，同時提高法治觀念以及在新時代經(jīng)濟社會發(fā)展背景下增加行政組織職權(quán)等角度進行考慮。行政組織法的修改無疑會涉及眾多的問題，但本文僅僅只是在社會主義核心價值觀的融入方面作了淺顯的探討。