多元共治：易肇事肇禍精神病人管控研究
——基于對J市的調(diào)查分析

陳 明

(河南警察學(xué)院治安系， 河南 鄭州 450000)

一、相關(guān)概念界定

近年來，精神病人群體及精神病人肇事肇禍案事件已經(jīng)成為社會關(guān)注的焦點。據(jù)相關(guān)調(diào)查估算顯示，截至2016年，我國社會各類精神疾病患者(15歲以上)人數(shù)超過1億，其中重性精神障礙患者已超過1千萬。[1]抑郁癥、自閉癥等精神障礙或心理行為障礙患者占大多數(shù)。厘清相關(guān)概念有助于準(zhǔn)確把握肇事肇禍精神病人的范圍，提高對其管控的效率。

筆者查閱了《中華人民共和國精神衛(wèi)生法》及相關(guān)法律法規(guī)發(fā)現(xiàn)，我國法律層面并未對易肇事肇禍精神病人進(jìn)行定義或者界定。但據(jù)公安部門《肇事肇禍等嚴(yán)重精神障礙患者專項摸排工作方案》中所稱：肇事類患者是指危險性等級評估在3級(含)以上(1)根據(jù)國家衛(wèi)生部《重性精神疾病管理治療工作規(guī)范(2012年版)》中的定義，危險性評估是由精神專職醫(yī)生根據(jù)患者的情況作出的等級評定，其共分為6級。0級：無符合以下1-5級中的任何行為。1級：口頭威脅，喊叫，但沒有打砸行為。2級：打砸行為，局限在家里，針對財物。能被勸說制止。3級：明顯打砸行為，不分場合，針對財物。不能接受勸說而停止，4級：持續(xù)的打砸行為，不分場合，針對財物或人，不能接受勸說而停止。包括自傷、自殺。5級：持械針對人的任何暴力行為，或者縱火、爆炸等行為。的嚴(yán)重精神障礙患者，有違反《治安管理處罰法》的違法行為，且依據(jù)該法應(yīng)被處以行政拘留等處罰，經(jīng)司法鑒定確認(rèn)為無責(zé)任能力或者限制責(zé)任能力的患者。具體來講，是指違反《治安管理處罰法》的相關(guān)規(guī)定，實施了毆打他人并造成傷害、尋釁滋事、侮辱婦女、妨礙正常交通秩序、搶奪、損毀公私財物等違反治安管理行為的精神病人。

肇禍類患者是指危險性等級評估在3級(含)以上的嚴(yán)重精神障礙患者中，曾觸犯《刑法》應(yīng)予追究刑事責(zé)任，經(jīng)司法鑒定確認(rèn)為無責(zé)任能力或者限制責(zé)任能力的患者。具體來講，是指違反我國《刑法》相關(guān)規(guī)定，有殺人、強奸、傷害、放火、爆炸、投毒等行為，或以暴力手段嚴(yán)重侵犯公私財產(chǎn)，擾亂社會秩序，造成嚴(yán)重后果等違反刑法的精神病人。(2)參見國家衛(wèi)生部《重性精神疾病管理治療工作規(guī)范》(2012年版)。

由上述規(guī)定可以看出，肇事肇禍精神病人相較于一般精神障礙患者危害性更大，極易實施違反治安管理的行為或犯罪行為，且行為往往具有暴力性，社會危害后果嚴(yán)重，影響十分惡劣。

二、當(dāng)前易肇事肇禍精神病人管控的現(xiàn)狀

隨著經(jīng)濟水平逐步提高，J市的城市發(fā)展越來越快，人口構(gòu)成也日趨復(fù)雜，社會治安管控要求較高，易肇事肇禍精神病人管控壓力較大，具有代表性。筆者走訪座談了J市公安機關(guān)及部分民警，對該市精神病人肇事肇禍情況及管控現(xiàn)狀做了詳細(xì)的調(diào)查與分析。J市以“屬地管理”和“誰主管、誰負(fù)責(zé)”原則為基礎(chǔ)，基層組織(鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村委會、居委會)分別對本轄區(qū)的精神病人負(fù)主要的管控職責(zé)。以依法救治、人本救助、有獎監(jiān)護(hù)、保險理賠為重點，實現(xiàn)救治救助、監(jiān)護(hù)和責(zé)任保險工作的有效銜接，對患者實行實時管控，堅決防止和杜絕精神病人肇事肇禍?zhǔn)录陌l(fā)生。具體做法有：

(一)排查監(jiān)測

J市十分重視對轄區(qū)內(nèi)精神病人基本情況的摸底排查，做到了“底數(shù)清”。摸底排查工作一般在日常管理中開展，也會根據(jù)情況采取集中篩查的方式開展。具體來講，J市公安機關(guān)及精神衛(wèi)生醫(yī)療機構(gòu)等單位在日常工作中一旦發(fā)現(xiàn)有肇事肇禍傾向的患者，即給予重視，建立臺賬，并送其到指定的專業(yè)精神衛(wèi)生醫(yī)療機構(gòu)進(jìn)行精神醫(yī)學(xué)鑒定。除此之外，J市政法委在每年9月份會統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各級公安機關(guān)、衛(wèi)生、殘聯(lián)、民政等部門進(jìn)行集中滾動篩查，摸清患者底數(shù)及管控狀況。然后由指定精神衛(wèi)生醫(yī)療機構(gòu)的精神科執(zhí)業(yè)醫(yī)師對患者進(jìn)行統(tǒng)一篩查鑒定，對疑似患者逐一進(jìn)行確診分類和評估分級，做出專業(yè)的精神醫(yī)學(xué)診斷。

篩查結(jié)果由各縣(市、區(qū))衛(wèi)生計生部門集中上報，J市衛(wèi)生部門進(jìn)行先期匯總、梳理，然后于9月底前分別上報市政法委、公安局、衛(wèi)計委，做到基礎(chǔ)信息共享，提高管控的效率。除此之外，各個基層組織要對自己轄區(qū)內(nèi)的所有嚴(yán)重精神障礙患者逐一走訪，并分類登記，建立臺賬。走訪要定期進(jìn)行，每3個月至少一次，走訪時要做好記錄，基礎(chǔ)信息若發(fā)生變化要及時登記或變更。此外，公安機關(guān)作為管控的“主力軍”，基層派出所要求各個社區(qū)民警每月定期開展排查活動，在日常工作中注意發(fā)現(xiàn)肇事肇禍精神病人，對轄區(qū)所有易肇事肇禍精神病人進(jìn)行全面摸底調(diào)查、走訪。同時，充分利用治保會等基層自治組織人熟、地熟、情況熟的優(yōu)勢，注意搜集和反饋易肇事肇禍精神病人的動態(tài)信息，及時掌握可能發(fā)生突發(fā)事件的預(yù)警性、深層次信息。[2]

(二)信息化管理

J市創(chuàng)新了管理模式，重視信息化手段的運用。衛(wèi)生部門對患者信息認(rèn)真摸排，做到底數(shù)清的同時如實將患者信息進(jìn)行逐一登記建檔，利用全國重性精神病人信息管理系統(tǒng)及時共享、發(fā)送至相關(guān)管理機關(guān)，以方便各機關(guān)進(jìn)行動態(tài)化管理和監(jiān)測。對于經(jīng)聯(lián)合排查發(fā)現(xiàn)、主動排查發(fā)現(xiàn)或信息交換發(fā)現(xiàn)，并經(jīng)醫(yī)療衛(wèi)生部門診斷確實患有精神疾病且風(fēng)險評估在3級以上的患者，以及有肇事肇禍行為的患者，一律錄入全國重性精神病人信息管理系統(tǒng)。同時，及時對系統(tǒng)中現(xiàn)有精神障礙患者信息進(jìn)行篩查淸理，對不符合條件的及時清除。公安機關(guān)也及時將此類信息錄入公安系統(tǒng)信息平臺，便于日常工作中對易肇事肇禍精神病人進(jìn)行管理。此舉措大大提高了對易肇事肇禍精神病人管控的效率。

(三)有獎監(jiān)護(hù)

監(jiān)護(hù)人的有效監(jiān)護(hù)是管控易肇事肇禍精神病人的有效途徑。為加強對易肇事肇禍精神病人的日常管理，提高監(jiān)護(hù)人的積極性，J市對易肇事肇禍精神病人逐一落實監(jiān)護(hù)人制度，著力推行有獎監(jiān)護(hù)。監(jiān)護(hù)人依法律規(guī)定確定，家庭成員有監(jiān)護(hù)能力的，由家屬擔(dān)任監(jiān)護(hù)人；家庭成員無監(jiān)護(hù)能力不能確定監(jiān)護(hù)人的，由村(居)委會、單位負(fù)責(zé)落實監(jiān)護(hù)人；監(jiān)護(hù)人有變動的，及時對監(jiān)護(hù)人做出調(diào)整。監(jiān)護(hù)人要切實負(fù)起監(jiān)護(hù)責(zé)任，及時為被監(jiān)護(hù)人申請免費服藥服務(wù)并督促其按時按量服藥；關(guān)注被監(jiān)護(hù)人的病情變化及身體狀況、照料其日常生活；對易失控的被監(jiān)護(hù)人實行重點監(jiān)護(hù)，限制其活動范圍，隨時監(jiān)測病情變化。此外，監(jiān)護(hù)人須加強對被監(jiān)護(hù)人的常態(tài)監(jiān)護(hù)，嚴(yán)防被監(jiān)護(hù)人發(fā)生以下行為：(1)殺人、強奸、傷害等嚴(yán)重侵害他人人身權(quán)利；(2)放火、爆炸、投毒、破壞等嚴(yán)重危害公共安全；(3)搶奪、損毀公私財物；(4)嚴(yán)重擾亂國家機關(guān)企事業(yè)單位正常工作、生產(chǎn)秩序；(5)擾亂社會秩序，造成嚴(yán)重后果；(6)公安機關(guān)認(rèn)定的其他肇事肇禍行為。如發(fā)生肇事肇禍行為或出現(xiàn)肇事肇禍傾向，監(jiān)護(hù)人須立即向村(居)委會和派出所報告，及時制止精神病人實施肇事肇禍行為，并立即送定點收治醫(yī)院治療。(3)引自《J市嚴(yán)重精神障礙患者有獎監(jiān)護(hù)協(xié)議》。

對危險評估在3級以上的患者及有肇事肇禍行為的患者，在一個監(jiān)護(hù)年度內(nèi)，若監(jiān)護(hù)人盡職盡責(zé)，積極落實監(jiān)護(hù)人責(zé)任，并且被監(jiān)護(hù)人在該年度內(nèi)沒有肇事肇禍行為發(fā)生的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)給予監(jiān)護(hù)人每年2400元獎勵。為嚴(yán)格落實這一措施，J市規(guī)定，由患者所在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)與患者的監(jiān)護(hù)人簽訂《J市嚴(yán)重精神障礙患者有獎監(jiān)護(hù)協(xié)議》，在協(xié)議中詳細(xì)規(guī)定了雙方的權(quán)利與義務(wù)。監(jiān)護(hù)人發(fā)生變更的，及時重新簽訂有獎監(jiān)護(hù)協(xié)議。監(jiān)護(hù)人申請領(lǐng)取監(jiān)護(hù)獎金時，要填寫《J市嚴(yán)重精神障礙患者監(jiān)護(hù)人獎勵資金申報審批表》。(4)參見《關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)〈J市嚴(yán)重精神障礙患者救治救助有獎監(jiān)護(hù)和責(zé)任保險暫行辦法〉的通知》。

但是，若在一個監(jiān)護(hù)年度內(nèi)，監(jiān)護(hù)人喪失監(jiān)護(hù)能力或沒有切實履行監(jiān)護(hù)責(zé)任，致使被監(jiān)護(hù)人實施肇事肇禍行為或被監(jiān)護(hù)人非正常死亡的，取消監(jiān)護(hù)人申請領(lǐng)取監(jiān)護(hù)獎金的資格。

有獎監(jiān)護(hù)制度的重點在于專項資金的落實。有獎監(jiān)護(hù)專項資金由市、縣(區(qū))兩級財政按照4:6的比例分別負(fù)擔(dān)。且此項資金從2017年開始納入財政預(yù)算，建立了專項資金賬戶，?？顚Ｓ?，堅決防止挪作他用，這些都為有獎監(jiān)護(hù)制度的落實提供有力的保障。

(四)集中收治

及時對易肇事肇禍精神病人送醫(yī)治療是治本之策。J市對精神病人的收治采取自愿送治與強制治療相結(jié)合的方式。

監(jiān)護(hù)人應(yīng)切實負(fù)起監(jiān)護(hù)看管責(zé)任，密切關(guān)注易肇事肇禍精神病人的病情變化，必要時要及時送醫(yī)治療，不能放任其病情加劇。J市規(guī)定，若監(jiān)護(hù)人不愿將精神病人送醫(yī)治療，當(dāng)?shù)卮?居)委會要積極勸導(dǎo)，并在公安機關(guān)的協(xié)助下幫助其送治。對于無人監(jiān)護(hù)、無人看管、無勞動能力、無生活來源的患者，民政部門要負(fù)責(zé)及時將其送治，必要時可由公安、城管部門協(xié)助。對于有暴力傾向或已經(jīng)實施了肇事肇禍等暴力行為的精神病人，監(jiān)護(hù)人不愿送治的，實施強制性治療，村(居)委會或鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)要及時勸導(dǎo)其監(jiān)護(hù)人，必要時由公安機關(guān)協(xié)助進(jìn)行強制性送治。對于無人監(jiān)護(hù)、無人看管、無勞動能力、無生活來源且有肇事肇禍傾向的患者，由公安機關(guān)負(fù)責(zé)送治，民政、城管部門協(xié)助；其他流浪乞討精神病人員由民政部門負(fù)責(zé)送治。送治時，監(jiān)護(hù)人要填寫《J市嚴(yán)重精神障礙患者自愿送治申請表》，由所在地公安派出所出具意見后，報鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)同意并蓋章。

患者經(jīng)專業(yè)定點收治醫(yī)院治療一段時間后，經(jīng)過相關(guān)專家鑒定評估，若認(rèn)定其病情得到了控制或完全康復(fù)，則可以返回家中，繼續(xù)由監(jiān)護(hù)人居家監(jiān)護(hù)；此時若監(jiān)護(hù)人推脫、應(yīng)付，不愿接回家中、不愿繼續(xù)履行監(jiān)護(hù)責(zé)任的，由患者所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)、村(居)委會負(fù)責(zé)妥善安置，安排監(jiān)護(hù)；對于無人監(jiān)護(hù)、無人看管、無勞動能力、無生活來源的患者，則由民政部門負(fù)責(zé)接回，并妥善安置。對于采取強制治療措施的患者，經(jīng)過相關(guān)專家鑒定評估，若認(rèn)定其病情得到了控制或完全康復(fù)，由其收治醫(yī)院及時通知患者的監(jiān)護(hù)人及其所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)和村(居)委會，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)及時通知所在地公安機關(guān)負(fù)責(zé)派人將患者接回交給監(jiān)護(hù)人。

定點收治醫(yī)院對于患者的送治、收治、結(jié)束治療情況要及時向市、縣(區(qū))等基層衛(wèi)計部門定期上報，市、縣(區(qū))等基層衛(wèi)計部門每3個月要將此情況通報同級政法委、公安、財政的等部門，做到信息及時更新與共享。

三、易肇事肇禍精神病人管控中存在問題

J市位于河南省西北部地區(qū)，交通便利，人口眾多，社會治安狀況復(fù)雜，近年來發(fā)生多起精神病人肇事肇禍?zhǔn)录?，暴露了在對易肇事肇禍精神病人管控工作中的許多問題。例如，2015年4月28日凌晨5時許，J市J區(qū)的精神病人陳某懷疑有人用鑰匙開自己家門，隨手拿起頂門用的鋼管將門外收垃圾的清潔工打死，后陳某被送至J市精神病院進(jìn)行強制治療。案發(fā)后經(jīng)民警及衛(wèi)生部門工作人員走訪家屬得知，陳某精神狀況大部分時間正常，偶爾會有自言自語等較輕癥狀出現(xiàn)。一直在家由家人負(fù)責(zé)監(jiān)護(hù)，居家服藥控制病情。但監(jiān)護(hù)人顯然不重視，并沒有做到每天按時服藥，偶爾還會出現(xiàn)忘記服藥的情況。

2017年12月12日凌晨4時許，J市S區(qū)的精神病人祝某突然犯病，在自己家中用菜刀將父母砍傷，后在家屬和民警的配合下，將祝某送至J市精神病院進(jìn)行強制治療。后經(jīng)調(diào)查得知，祝某家屬一直隱瞞其病情，并不配合相關(guān)部門的登記、走訪等工作。

2017年6月29日上午10時許，J市F區(qū)的精神病人周某，潛入鄰居張某家中，用鐵锨將張某正在院子里玩耍的女兒張某某(不滿1周歲)當(dāng)場打死。后周某被送至J市精神病院進(jìn)行強制治療。經(jīng)調(diào)查走訪得知，周某平時在家吃藥維持治療，危險評估等級為4級，至案發(fā)前從未有過肇事肇禍行為發(fā)生。

這3起案件均是典型的精神病人肇事肇禍案件，手段殘忍、后果嚴(yán)重，引起了廣泛的社會關(guān)注，直接降低了J市人民群眾的安全感，造成了十分惡劣的影響。通過對上述案例及目前的管控措施進(jìn)行分析不難看出，目前對易肇事肇禍精神病人管控工作中仍然存在一些問題，具體表現(xiàn)在：

(一)排查不細(xì)，信息掌握不準(zhǔn)確，管控被動

J市對精神病人的排查采取集中篩查和日常管理發(fā)現(xiàn)相結(jié)合的方式進(jìn)行。但該項工作涉及公安、衛(wèi)生、民政、財政、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)等多個政府部門與基層組織，由于缺乏科學(xué)的協(xié)作機制，各部門之間缺乏經(jīng)常性的溝通，信息對接不順暢，統(tǒng)計的基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)往往存在重復(fù)或者缺失的現(xiàn)象。在排查工作中不細(xì)致、不深入，導(dǎo)致對易肇事肇禍精神病人的基本數(shù)據(jù)掌握不準(zhǔn)確，動態(tài)信息掌握不及時。[3]另外，由于公安機關(guān)處于社會治安管理的第一線，黨委政府往往把肇事肇禍精神病人的管控和維護(hù)社會治安秩序穩(wěn)定的任務(wù)安排給公安機關(guān)。公安機關(guān)中具體從事此項工作的往往是派出所民警及社區(qū)民警，而派出所作為基層派出機構(gòu)，工作繁雜，民警往往疲于應(yīng)付。J市目前的做法雖然是要求集中篩查和日常管理發(fā)現(xiàn)相結(jié)合，但在實際操作中，對易肇事肇禍精神病人的管控往往具有滯后性，甚至有“漏網(wǎng)之魚”，如上文中祝某砍傷父母的案件，案發(fā)后相關(guān)部門才發(fā)現(xiàn)祝某并沒有登記建檔，沒有列入日常的管理與控制。據(jù)筆者訪談的民警L稱，所在的派出所轄區(qū)面積大，人口多，警情多，平時的工作任務(wù)較重，精力有限，警力又嚴(yán)重匱乏，(5)筆者走訪J市公安局某派出所了解到，該派出所共有正式民警8人，其中社區(qū)民警4人，所長1人，教導(dǎo)員1人，辦案民警2人。往往沒有精力去主動發(fā)現(xiàn)并列管易肇事肇禍精神病人，都是在精神病人肇事肇禍之后才將其納入管理視線，管控十分被動，實際效率低下。

(二)民警日常訪查難，效果難以確認(rèn)

根據(jù)J市的管控做法，公安機關(guān)要按照“嚴(yán)、深、細(xì)、實”的工作要求，各派出所社區(qū)民警每月定期開展排查活動，對轄區(qū)所有易肇事肇禍精神病人進(jìn)行全面摸底調(diào)查、走訪，及時掌握其動態(tài)。但據(jù)筆者訪談的社區(qū)民警W稱，對易肇事肇禍精神病人的日常訪查工作開展困難，在社區(qū)這一“熟人”環(huán)境中，監(jiān)護(hù)人出于對家庭隱私的保護(hù)，常常以各種理由拒絕民警或者社區(qū)工作者的走訪，甚至干脆不配合，隱瞞病人信息。另外，在日常訪查中，由于民警缺乏專業(yè)醫(yī)學(xué)知識，訪查的效果難以確認(rèn)。一些精神疾病是偶發(fā)性的，事前根本難以預(yù)料，如上文案例中的周某，雖然被列為管控對象，但危險等級評估并不高，日常精神狀況較好，一直沒有肇事肇禍行為。再加上監(jiān)護(hù)人監(jiān)護(hù)不到位或拒絕提供病人實時動態(tài)信息，難免會造成肇事肇禍案事件的發(fā)生。[4]

(三)各部門難以形成合力，管控機制實效差

雖然J市多個政府部門都在對易肇事肇禍精神病人進(jìn)行相關(guān)的管控工作，但據(jù)筆者走訪調(diào)查了解到，由于缺乏統(tǒng)一的部署與協(xié)調(diào)，沒有專門的機構(gòu)“統(tǒng)管”，聯(lián)動協(xié)管機制實際存在漏洞，這使得易肇事肇禍精神病人的管控難以有真正的實效。例如，基礎(chǔ)信息采集方面，公安機關(guān)和衛(wèi)生部門都有各自的信息來源，且信息交換和溝通交流不及時。因此，這兩部門的數(shù)據(jù)在即時性和一致性上往往難以保證。各管控部門職能條線分散，難以形成合力，實際上仍以派出所民警、社區(qū)民警等基層民警為管控主體。但當(dāng)前社會治安仍存在不穩(wěn)定因素，基層民警在完成大量工作的同時，還要應(yīng)付大型活動安保等突發(fā)性工作，管控肇事肇禍精神病人的時間和精力都不能保證。且管控工作要求細(xì)、任務(wù)重，還要講究工作的方式方法，有的甚至做了大量的前期工作也不一定能收到好的效果。所以個別民警怕累、怕苦，產(chǎn)生畏難情緒，對易肇事肇禍精神病人管控工作不重視。據(jù)筆者走訪座談發(fā)現(xiàn)，在日常的基礎(chǔ)工作中，民警若發(fā)現(xiàn)疑似精神病患者，首先要記錄基本情況，然后到衛(wèi)生部門了解該患者的就診、治療記錄，再與日常管理對接，既費時又費力，個別民警會產(chǎn)生“抵觸”情緒，管理的實際效果大打折扣。[5]另外，在開展相關(guān)工作時，政府各部門還是以往陳舊的管控理念，忽視了社會力量的重要作用，不重視發(fā)動群眾，不重視引導(dǎo)社會力量積極參與，管控工作脫離了群眾的支持，導(dǎo)致一些信息的獲取不及時，不準(zhǔn)確，走訪、送治工作開展困難。

(四)監(jiān)護(hù)人能力不足，監(jiān)護(hù)責(zé)任落實不到位

上述案件中，患者均處于居家監(jiān)護(hù)管理狀態(tài)，案件的發(fā)生反映出監(jiān)護(hù)人監(jiān)護(hù)意識不強，監(jiān)護(hù)水平不高，監(jiān)護(hù)責(zé)任落實不到位。按照有獎監(jiān)護(hù)措施的要求，監(jiān)護(hù)人要切實負(fù)起監(jiān)護(hù)責(zé)任。但筆者在走訪及與社區(qū)民警座談的過程中發(fā)現(xiàn)，易肇事肇禍精神病人的家庭經(jīng)濟條件一般較差，監(jiān)護(hù)人往往既要照顧家庭還要照顧精神病人，負(fù)擔(dān)重，監(jiān)護(hù)能力不足，監(jiān)護(hù)積極性也不高，送醫(yī)治療和監(jiān)督被監(jiān)護(hù)人服藥也不及時，也不會經(jīng)常向公安機關(guān)報告精神病人的動向。更有甚者，一些患者家屬在面對公安、衛(wèi)生等部門工作人員的隨訪與調(diào)查時，態(tài)度較差，“不接電話，閉門不見”等情況時有發(fā)生。另外，由于精神病人的特殊性，某些家庭成員會對其產(chǎn)生歧視，甚至直接“放任不管”，有獎監(jiān)護(hù)制度形同虛設(shè)，監(jiān)護(hù)責(zé)任落實不到位，繼而引發(fā)肇事肇禍案事件的發(fā)生。

四、易肇事肇禍精神病人管控的新途徑

針對上述管控工作中存在的問題，筆者分析認(rèn)為，在創(chuàng)新社會治理、提升社會治安治理水平的時代背景下，易肇事肇禍精神病人的管控是社會治安綜合治理的重要環(huán)節(jié)，需要各管控部門及時溝通，加強協(xié)作，重視社會力量的參與，建立科學(xué)有效的管控機制。從易肇事肇禍精神病人基本信息的采集，診斷評估，現(xiàn)實狀況的摸排，到日常的救助與管理等都必須聯(lián)合多職能部門，多元共治，形成管控合力。

(一)各部門積極配合，全面深入梳理摸排

開展摸排工作是做好精神衛(wèi)生工作，管控易肇事肇禍精神病人的第一步工作，直接關(guān)系到能否有效預(yù)防精神病人肇事肇禍行為的發(fā)生，關(guān)系到社會治安大局穩(wěn)定。各部門要互相配合，發(fā)揮各自的職能優(yōu)勢，組織專門力量對易肇事肇禍精神病人的基本情況進(jìn)行調(diào)查摸底，確?！暗讛?shù)清、情況明、一個不漏、全面掌握”。一是公安機關(guān)梳理清楚公安部治安重點人信息管理系統(tǒng)(以下簡稱 “公安庫”)精神障礙患者模塊中的肇事肇禍等嚴(yán)重精神障礙患者信息。二是衛(wèi)生健康部門梳理清楚近一年來危險性評估在3級(含)以上的嚴(yán)重精神障礙患者信息。三是衛(wèi)生健康、民政、公安等部門部署指導(dǎo)專門的精神衛(wèi)生醫(yī)療機構(gòu)、強制醫(yī)療機構(gòu)梳理清楚近3年來曾在本院(所)接受住院治療、救助的肇事肇禍等嚴(yán)重精神障礙患者信息，通過與國家嚴(yán)重精神障礙信息系統(tǒng)(以下簡稱“衛(wèi)生庫”)和公安庫比對，核準(zhǔn)其中的未入庫人員信息，并及時反饋。四是政法委協(xié)調(diào)人民法院梳理清楚曾被決定執(zhí)行強制醫(yī)療、近3年來解除強制醫(yī)療的嚴(yán)重精神障礙患者信息，公安機關(guān)會同衛(wèi)生健康部門摸清執(zhí)行強制醫(yī)療的具體場所和治療情況以及解除強制醫(yī)療后的現(xiàn)實情況。五是司法行政部門梳理清楚曾經(jīng)司法鑒定機構(gòu)鑒定的和在押罪犯、強制隔離戒毒人員、近3年來刑滿釋放人員以及被判處管制、宣告緩刑、假釋或者暫予監(jiān)外執(zhí)行人員中的肇事肇禍等嚴(yán)重精神障礙患者信息。六是民政、殘聯(lián)等部門梳理清楚社會福利、救助管理機構(gòu)收留和辦理精神殘疾證的肇事肇禍等嚴(yán)重精神障礙患者信息。七是各鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道辦事處)要依托村(居)委會及企事業(yè)單位，采取分片包干等網(wǎng)格化管理方法，組織各村(居)委會主要負(fù)責(zé)人梳理清楚各村(居)委會干部、網(wǎng)格員、社工、信息員、樓棟長和物業(yè)管理員及企事業(yè)單位負(fù)責(zé)人等掌握的在本轄區(qū)居住、流浪或者在本單位工作的疑似肇事肇禍等嚴(yán)重精神障礙患者信息，尤其是有接受強制醫(yī)療史或者進(jìn)京肇事肇禍滋事的患者信息。上述梳理情況，要逐人列出名單，按照患者住院治療(被執(zhí)行強制醫(yī)療、精神衛(wèi)生醫(yī)療機構(gòu)住院治療)、在家居住(就學(xué)、就業(yè)、休養(yǎng))、羈押服刑、強制離戒毒、下落不明等情況梳理分類后，定時提供給各單位屬地縣級公安機關(guān)治安部門，使其掌握易肇事肇禍精神病人及時、準(zhǔn)確的信息。[6]

(二)分類分步診斷評估，掌握現(xiàn)實狀況

各地公安機關(guān)治安部門應(yīng)及時將各部門和相關(guān)機構(gòu)、單位提供的肇事肇禍精神病人名單進(jìn)行匯總后，分發(fā)反饋各單位，以便于開展診斷評估等以下工作：一是各鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道辦事處)要組織成立以有關(guān)村(居)委會主要負(fù)責(zé)人為組長，專業(yè)醫(yī)生、民政干事、社區(qū)民警、患者家屬等參與的聯(lián)合工作小組，聯(lián)系專門衛(wèi)生健康部門進(jìn)行診斷評估。二是專門衛(wèi)生健康部門會同公安、民政、司法等部門組織協(xié)調(diào)轄區(qū)精神衛(wèi)生醫(yī)療機構(gòu)或者所在地市精神衛(wèi)生醫(yī)療機構(gòu)釆取集中診斷、個人門診等方式，優(yōu)先對在本地居住、曾被強制治療患者進(jìn)行診斷，依照《嚴(yán)重精神障礙管理治療工作規(guī)范(2018年版)》有關(guān)規(guī)定開展危險性評估，填寫嚴(yán)重精神障礙患者信息卡、錄入衛(wèi)生庫，并將肇事肇禍等嚴(yán)重精神障礙患者的信息卡提交給同級公安機關(guān)。三是精神衛(wèi)生醫(yī)療機構(gòu)、強制醫(yī)療所、羈押監(jiān)管場所對正在住院治療、羈押服刑的患者，要在確診后填寫嚴(yán)重精神障礙患者報告卡，在出院、解除強制醫(yī)療、解除強制隔離戒毒、釋放前進(jìn)行危險性評估，確定風(fēng)險等級，并填寫嚴(yán)重精神障礙患者出院(出獄出所)信息單，及時將報告卡或者信息單交換給轄區(qū)縣級衛(wèi)生健康部門、公安機關(guān)分別錄入“衛(wèi)生庫”和“公安庫”。四是對于已經(jīng)確診的精神病患者，其所在轄區(qū)的相關(guān)部門要加強對其的日常隨訪，關(guān)注其心理及行為動態(tài)、經(jīng)濟狀況、生活來源等，對那些肇事肇禍風(fēng)險較高的患者，要及時做好其篩查、建檔及危險性評估工作，加強監(jiān)測預(yù)警，分析研判，特別是對那些“去向不明、有外出計劃、不按時服藥、與他人有矛盾、有家庭糾紛、近期行為反?！?6)參見《關(guān)于印發(fā)〈嚴(yán)重精神障礙管理治療工作規(guī)范〉的通知》(2018年版)。的患者應(yīng)引起高度重視。

(三)明確各部門職責(zé)分工，發(fā)揮職能優(yōu)勢，多元共治

在對易肇事肇禍精神病人管控工作中，各個部門要明確職責(zé)范圍，各司其職，發(fā)揮各自的職能優(yōu)勢，建立穩(wěn)定高效的配合機制，唯有如此才能在工作中形成合力，事半功倍。

公安部門作為維護(hù)社會治安秩序的主要力量，要在日常的基礎(chǔ)工作中注意排查易肇事肇禍精神病人，定期與衛(wèi)生、民政、醫(yī)療機構(gòu)等部門進(jìn)行信息交換，掌握轄區(qū)內(nèi)精神病人的實際狀況并做好臺賬；日常工作中要走群眾路線，懂群眾語言，做好群眾工作，重視發(fā)動社會力量幫助提供相關(guān)線索。加強日常走訪，監(jiān)督督促監(jiān)護(hù)人落實監(jiān)護(hù)責(zé)任；當(dāng)發(fā)生精神病人肇事肇禍案事件時，要第一時間妥善處置，降低危害和社會影響；必要時負(fù)責(zé)依法采取強制措施或強制送治。衛(wèi)生部門負(fù)責(zé)及時開展患者數(shù)據(jù)信息采集及底數(shù)的篩查，做好相應(yīng)的體檢、走訪和篩查工作；定期將轄區(qū)內(nèi)易肇事肇禍精神病人情況與相關(guān)部門溝通共享。民政部門負(fù)責(zé)落實相應(yīng)的福利保障、低保政策，視情況對貧困者進(jìn)行救助。財政部門要做好救助資金的保障工作，加大資金投入；確保有獎監(jiān)護(hù)政策的財政支持，調(diào)動監(jiān)護(hù)人的積極性。宣傳部門要拓寬宣傳途徑，大力宣傳救助救治政策，尤其要加強對患者監(jiān)護(hù)人宣傳有獎監(jiān)護(hù)政策，注重對相關(guān)社會輿論的正面引導(dǎo)，爭取社會各界和廣大群眾的同情、理解和支持，減輕各部門管控時的輿論壓力。法院、檢察院、司法行政部門負(fù)責(zé)為各級公安機關(guān)、定點收治醫(yī)院依法對實施暴力行為、制造惡性案件患者實行強制治療提供法律支持。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)及村(居)委會應(yīng)按照“屬地管理”原則，積極作為，加強對轄區(qū)內(nèi)患者的服務(wù)管理，定期走訪了解實際情況，督促監(jiān)護(hù)人落實監(jiān)護(hù)責(zé)任；確保有獎監(jiān)護(hù)等救治政策落到實處，為患者醫(yī)療、生活等提供便利條件。

為了保證各部門各司其職，政府要將管控工作及救治救助監(jiān)護(hù)工作納入各級管理考核評價范疇，加大考核力度，考核相關(guān)部門履職盡責(zé)情況，促使地方、部門切實承擔(dān)起服務(wù)管理的職責(zé)。對救治救助、有獎監(jiān)護(hù)和日常管控工作任務(wù)完成較好，年度內(nèi)沒有發(fā)生肇事肇行為的，對有關(guān)單位和責(zé)任人進(jìn)行表彰獎勵；對因工作不重視、監(jiān)護(hù)不到位、救治不及時導(dǎo)致精神病人實施暴力行為、發(fā)生惡性事件(案件)的縣(區(qū))、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)、村(居)委會、單位和有關(guān)職能部門，堅決實行一票否決，并進(jìn)行責(zé)任倒查。屬于地方責(zé)任的追究地方領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任；屬于部門責(zé)任的，追究部門領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任；情節(jié)嚴(yán)重的，依法追究其刑事責(zé)任。

(四)加強患者救治救助，落實監(jiān)護(hù)責(zé)任

對于摸排發(fā)現(xiàn)的確診肇事肇禍等嚴(yán)重精神障礙患者，一是縣級衛(wèi)生健康、財政、醫(yī)保等部門優(yōu)先保障在家居住(就學(xué)、就業(yè)、休養(yǎng))患者的服藥治療，確保患者“吃得起”和“吃得上”藥。二是衛(wèi)生、財政等部門整合資源和資金，對治療依從性差、家庭監(jiān)護(hù)能力弱或無監(jiān)護(hù)的危險性評估3級以上精神分裂癥患者免費提供長效針劑治療。三是如患者經(jīng)上述居家治療病情仍不穩(wěn)定，由社區(qū)關(guān)愛幫扶小組成員聯(lián)系精神衛(wèi)生醫(yī)療機構(gòu)，及時送患者住院治療，所需經(jīng)費由當(dāng)?shù)卣畢f(xié)調(diào)財政、醫(yī)保等部門保障。四是建立專科醫(yī)師、精神病防治人員和監(jiān)護(hù)人之間無縫對接機制，保證治療的延續(xù)性、管理的有效性。精神?？漆t(yī)療機構(gòu)可與基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)探索組建合作共贏的醫(yī)療聯(lián)合體，實現(xiàn)救治、康復(fù)、管理的有機統(tǒng)一，提高醫(yī)療效果。

另外，要細(xì)化監(jiān)護(hù)責(zé)任清單，全面履行協(xié)議簽訂，全面落實嚴(yán)重精神障礙患者監(jiān)護(hù)責(zé)任保險，提高監(jiān)護(hù)人的責(zé)任意識、風(fēng)險意識和事后處置能力，要對3級以上重性精神病人轉(zhuǎn)變服務(wù)管理模式，做到“每周不少于一次見面，每天不少于一次通話”；對出現(xiàn)“去向不明、有外出計劃、不按時服藥、與他人有矛盾、有家庭糾紛近期行為反常”等六類情況的重點患者實施管控，切實防止肇事肇禍?zhǔn)录l(fā)生。要實行監(jiān)護(hù)人每月報到后按月領(lǐng)取監(jiān)護(hù)補助的做法，增強監(jiān)護(hù)人履行監(jiān)護(hù)責(zé)任的常態(tài)化意識，提高政府補助的效益。另外，也要加強對監(jiān)護(hù)人的針對性宣傳教育，提高監(jiān)護(hù)人的風(fēng)險意識和應(yīng)急處置能力，要求今后凡有病患肇事肇禍傾向，監(jiān)護(hù)人或家屬都能在第一時間撥打110報警，堅決制止其傷害無辜。

五、結(jié)語

從近年來發(fā)生的各類案事件來看，精神病人肇事肇禍還是有跡可循的，其中不少是可以避免的，我們要吸取血的教訓(xùn)，轉(zhuǎn)變對易肇事肇禍精神病人的管控理念，建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、部門協(xié)同、財政支持、社會力量參與的工作機制，清晰劃分各部門的職責(zé)與任務(wù)，加強信息交換，溝通聯(lián)系，形成多元共治的格局。在管控工作中形成合力，認(rèn)真開展篩查工作，掌握現(xiàn)實動態(tài)情況，有針對性地進(jìn)行救治和服務(wù)，并建立健全常態(tài)工作機制，提高預(yù)警能力，從源頭上消除安全隱患。唯有如此，才能有效預(yù)防和減少精神病人肇事肇禍案事件的發(fā)生，維護(hù)社會治安的平穩(wěn)有序。