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    論生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境民事公益訴訟的銜接*

    2020-02-22 08:05:51王世進(jìn)張維婭
    時(shí)代法學(xué) 2020年2期
    關(guān)鍵詞:順位損害賠償民事

    王世進(jìn),張維婭

    (江西理工大學(xué)環(huán)境資源法研究中心,江西 贛州 341000)

    一、問(wèn)題的提出

    加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境司法對(duì)維持社會(huì)穩(wěn)定具有重要意義。2012年《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》(以下簡(jiǎn)稱《民事訴訟法》)和2014年《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》等法律和司法解釋的發(fā)布為檢察機(jī)關(guān)和社會(huì)組織提起環(huán)境民事公益訴訟提供了法律上的保障,2017年《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》(以下簡(jiǎn)稱《改革方案》)的發(fā)布又使得生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟有了政策層面的依據(jù)。然而,我國(guó)當(dāng)前的司法實(shí)踐對(duì)生態(tài)環(huán)境損害的救濟(jì)更多的是由檢察機(jī)關(guān)或社會(huì)組織依法提起環(huán)境民事公益訴訟。(1)通過(guò)對(duì)中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng)中2015年到2018年各省市受理并結(jié)案的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件和環(huán)境民事公益訴訟案件的數(shù)量的統(tǒng)計(jì),以“生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟”“環(huán)境民事公益訴訟”“民事案由”為關(guān)鍵詞在中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng)上進(jìn)行檢索,檢索出從2015年到2018年共有5件生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟,共有56件環(huán)境民事公益訴訟。為了發(fā)揮政府在提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟上的作用,最高人民法院于2019年6月5日出臺(tái)了《關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定(試行)》(以下簡(jiǎn)稱《若干規(guī)定》)為司法機(jī)關(guān)處理生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境民事公益訴訟(2)為便于行文,本文將生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟和環(huán)境民事公益訴訟簡(jiǎn)稱為“兩訴”。的沖突提供了指引?!皟稍V”在起訴主體、法理基礎(chǔ)、訴訟程序、訴訟標(biāo)的等方面存在著不同,但“兩訴”的訴訟目的都是對(duì)生態(tài)環(huán)境損害提供司法救濟(jì)。然而,如果“兩訴”的起訴主體先后或同時(shí)向法院提起訴訟,法院在程序上應(yīng)如何處理“兩訴”的順位,做到“兩訴”的法律效果和社會(huì)效果相統(tǒng)一?

    另一方面,政府在履行環(huán)保職能的同時(shí),還擔(dān)負(fù)著發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)、改善人民生活水平的義務(wù),地方政府的財(cái)政收入對(duì)企業(yè)的依賴程度較高,當(dāng)政府作為生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人對(duì)違法企業(yè)提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟時(shí),很可能出現(xiàn)向法院提出的訴訟請(qǐng)求不能完全地使受損的生態(tài)環(huán)境得到修復(fù)或者賠償。這就需要建立對(duì)政府提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的監(jiān)督機(jī)制,以防止政府的權(quán)力濫用。銜接和協(xié)調(diào)好“兩訴”的關(guān)系,既能更好的實(shí)現(xiàn)司法訴訟功能,避免環(huán)境利益讓位于經(jīng)濟(jì)利益,也可以實(shí)現(xiàn)對(duì)政府索賠行為的監(jiān)督。

    二、關(guān)于“兩訴”的性質(zhì)

    學(xué)界對(duì)環(huán)境民事公益訴訟性質(zhì)有較為統(tǒng)一的認(rèn)定,即檢察機(jī)關(guān)和社會(huì)組織通過(guò)訴訟手段實(shí)現(xiàn)對(duì)環(huán)境公共利益的保護(hù),其訴訟目的在于維護(hù)公平正義和社會(huì)公共利益,在性質(zhì)上具有公益性。關(guān)于生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的性質(zhì),理論界存在不同的觀點(diǎn)。第一種觀點(diǎn),以中國(guó)政法大學(xué)王燦發(fā)教授為代表的學(xué)者認(rèn)為,政府提起的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與污染者之間具有直接的利害關(guān)系,其性質(zhì)應(yīng)屬于民事私益訴訟(3)程多威,王燦發(fā).生態(tài)環(huán)境損害賠償賠償制度的體系定位與完善路徑[J].國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào),2016,(5):72.;第二種觀點(diǎn),以重慶大學(xué)陳德敏教授為代表的學(xué)者認(rèn)為,生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟就是普通的民事訴訟(4)郭海藍(lán),陳德敏.省級(jí)政府提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的制度困境與規(guī)范路徑[J].中國(guó)人口·資源與環(huán)境,2018,(3):92.;第三種觀點(diǎn),以中山大學(xué)李摯萍教授為代表的學(xué)者認(rèn)為,從訴訟目的角度出發(fā)可以發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟具有明顯的保護(hù)公共利益的訴訟目的,因此,其訴訟性質(zhì)應(yīng)為公益訴訟(5)李摯萍.生態(tài)損害賠償制度的司法適用[R].上海:第二屆崇明世界級(jí)生態(tài)島環(huán)境司法研討會(huì),2018.;第四種觀點(diǎn),以清華大學(xué)呂忠梅教授為代表的學(xué)者認(rèn)為,生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟不是公益訴訟而是一種國(guó)益訴訟(6)呂忠梅.生態(tài)損害賠償訴訟中的問(wèn)題與對(duì)策[R].上海:第二屆崇明世界級(jí)生態(tài)島環(huán)境司法研討會(huì),2018.;除此之外,還有的學(xué)者認(rèn)為,生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟是既有公益訴訟性質(zhì)又有私益訴訟性質(zhì)的一種公私利益混合的訴訟類(lèi)型(7)宋麗容.生態(tài)環(huán)境損害賠償與社會(huì)組織公益訴訟之銜接[J].中國(guó)環(huán)境管理干部學(xué)院學(xué)報(bào),2018,(5):9.。

    在對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的性質(zhì)進(jìn)行界定時(shí),我們可以從以下幾個(gè)方面進(jìn)行認(rèn)識(shí)。第一,提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的起訴主體,雖然是具有自然資源國(guó)家所有權(quán)的政府,行使的是國(guó)家索賠權(quán),但從本質(zhì)上來(lái)看是為了使受損的生態(tài)環(huán)境得到修復(fù)或者賠償,在訴訟目的上具有公益性;第二,我國(guó)在既存的環(huán)境民事公益訴訟的基礎(chǔ)上,再行規(guī)定授權(quán)省級(jí)和地市級(jí)人民政府作為賠償權(quán)利人提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟,其目的在于優(yōu)化行政資源與司法資源的配置,更好地實(shí)現(xiàn)保護(hù)生態(tài)環(huán)境的目標(biāo);第三,我國(guó)在總結(jié)環(huán)境民事公益訴訟司法實(shí)踐的基礎(chǔ)上,已經(jīng)基本形成了一套適合我國(guó)實(shí)際的環(huán)境民事公益訴訟專(zhuān)門(mén)程序規(guī)則。雖然環(huán)境民事公益訴訟程序規(guī)則并不能當(dāng)然地適用于生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟,但是由于兩者在保護(hù)生態(tài)環(huán)境公共利益目的上的相同,它們?cè)谠V訟程序規(guī)則的適用上具有一定的共通性。因此,將生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的性質(zhì)界定為公益訴訟更具有合理性。

    三、“兩訴”銜接的必要性

    由于我國(guó)對(duì)如何處理“兩訴”起訴順位的問(wèn)題在法律層面還沒(méi)有作出統(tǒng)一的規(guī)定,在最高人民法院《若干規(guī)定》發(fā)布之前,各地法院在司法實(shí)踐中存在不同的做法。在江蘇省環(huán)境保護(hù)聯(lián)合會(huì)、江蘇省人民政府訴德司達(dá)公司生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛案中,江蘇省環(huán)境保護(hù)聯(lián)合會(huì)作為合格的社會(huì)組織向南京市中級(jí)人民法院提起環(huán)境民事公益訴訟,江蘇省政府經(jīng)申請(qǐng)作為了該案件的共同原告參加訴訟,法院將該案件的案由確定為環(huán)境民事公益訴訟;在重慶市人民政府、重慶兩江志愿服務(wù)發(fā)展中心訴重慶藏金閣物業(yè)公司和重慶首旭環(huán)保公司案環(huán)境侵權(quán)糾紛案中,同樣是重慶兩江志愿服務(wù)中心先于重慶市人民政府向重慶市第一中級(jí)人民法院提起環(huán)境民事公益訴訟,重慶市第一中級(jí)人民法院將重慶市人民政府提起的訴訟與重慶兩江志愿服務(wù)中心提起的訴訟分別立案,同時(shí)將兩案進(jìn)行了合并審理,將案由確定為環(huán)境民事責(zé)任糾紛;在山東省濟(jì)南市中級(jí)人民法院審理的山東金誠(chéng)公司、弘聚公司環(huán)境責(zé)任糾紛案中,中國(guó)綠發(fā)會(huì)以山東金誠(chéng)公司、弘聚公司為被告先向濟(jì)南市中級(jí)人民法院提起環(huán)境民事公益訴訟,隨后,山東省環(huán)保廳就同一案件又向濟(jì)南市中級(jí)人民法院提起了生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟。在審理中,濟(jì)南市中級(jí)人民法院先行審理了后提起的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟而中止審理了先行立案的環(huán)境民事公益訴訟。

    司法實(shí)踐中對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境民事公益訴訟先后關(guān)系的不同處理,在不同程度上造成了理論上的不同認(rèn)識(shí),如有人認(rèn)為,山東省濟(jì)南市中級(jí)人民法院先審理山東省政府后提起的生態(tài)損害賠償訴訟的做法,對(duì)社會(huì)組織是不利且不公平,在一定程度上會(huì)削弱社會(huì)組織提起環(huán)境民事公益訴訟的積極性,也有人認(rèn)為將“兩訴”合并審理的做法不能真正發(fā)揮生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的功能作用?!度舾梢?guī)定》的出臺(tái),回應(yīng)了理論和實(shí)務(wù)界對(duì)“兩訴”順位的爭(zhēng)議,但該規(guī)定僅為政策上的指引,需各地結(jié)合實(shí)際加以具體落實(shí)。因此,有必要在《若干規(guī)定》的試行階段對(duì)“兩訴”的銜接在法律層面進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)定。

    四、“兩訴”的同一性是實(shí)現(xiàn)銜接的基礎(chǔ)

    如何實(shí)現(xiàn)“兩訴”的有效銜接對(duì)環(huán)境保護(hù)工作至關(guān)重要,在對(duì)“兩訴”的起訴順位進(jìn)行制度設(shè)計(jì)之前,首先必須認(rèn)識(shí)到,“兩訴”在法理基礎(chǔ)、起訴主體、訴訟程序、訴訟標(biāo)的等方面存在差異,但針對(duì)的起訴對(duì)象均是對(duì)生態(tài)環(huán)境造成破壞的個(gè)人或企業(yè),同時(shí),由于兩者之間高度契合的適用范圍、同一的制度目的和程序上的監(jiān)督功能,使得它們之間的同一性特征愈發(fā)明顯。

    (一)“兩訴”具有相同的被訴對(duì)象

    符合條件的主體可以成為“兩訴”的起訴主體。省級(jí)和地市級(jí)政府及其職能部門(mén)是生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的起訴主體,讓政府作為賠償權(quán)利人參與到訴訟活動(dòng)中有利于督促違法行為者及時(shí)履行社會(huì)責(zé)任,從而更好地對(duì)生態(tài)環(huán)境進(jìn)行修復(fù)或賠償;環(huán)境民事公益訴訟的起訴主體是檢察機(jī)關(guān)和社會(huì)組織,其在保護(hù)生態(tài)環(huán)境、打擊環(huán)境違法方面發(fā)揮了重要的作用。雖然“兩訴”在起訴主體上存在不同,但兩者的被訴對(duì)象均是對(duì)生態(tài)環(huán)境造成嚴(yán)重?fù)p害的個(gè)人或企業(yè)(8)王樹(shù)義,李華琪.論我國(guó)生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟[J].學(xué)習(xí)與實(shí)踐,2018,(11):69-70.,通過(guò)訴訟的形式對(duì)其中破壞生態(tài)環(huán)境的行為加以懲罰,在起到法律效果的同時(shí)發(fā)揮社會(huì)效益。因此,在同一件生態(tài)環(huán)境損害案件中,無(wú)論兩類(lèi)起訴主體基于何種依據(jù)提起何種訴訟都能對(duì)個(gè)人或企業(yè)的行為進(jìn)行懲罰,督促其對(duì)生態(tài)環(huán)境進(jìn)行及時(shí)修復(fù)或承擔(dān)賠償責(zé)任。

    (二)“兩訴”在適用范圍上具有高度契合性

    在對(duì)“兩訴”的適用范圍進(jìn)行剖析時(shí),可以發(fā)現(xiàn)它們之間存在著重疊之處。從生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的適用范圍來(lái)看,《改革方案》運(yùn)用既概括又列舉再加以排除的方式對(duì)其加以規(guī)定,從中可以發(fā)現(xiàn)其適用范圍主要包括個(gè)人或企業(yè)造成的嚴(yán)重?fù)p害公共利益的污染環(huán)境和生態(tài)破壞行為。對(duì)于環(huán)境民事公益訴訟,其適用范圍既包括已對(duì)公共利益造成損害的環(huán)境污染和生態(tài)破壞行為,還包括尚未造成損害但對(duì)社會(huì)公共利益可能造成危害的污染破壞行為(9)李小強(qiáng).論生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境民事公益訴訟之整合[J].蘭州教育學(xué)院學(xué)報(bào),2018,(10):163-164.,即可以提起預(yù)防性環(huán)境保護(hù)公益訴訟。在適用范圍上,生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟著重于對(duì)已經(jīng)造成實(shí)際損害的救濟(jì),而環(huán)境民事公益訴訟既關(guān)注實(shí)際損害,也重視風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防(10)在我國(guó)司法實(shí)踐中,已經(jīng)出現(xiàn)了多起預(yù)防性公益訴訟,如2015年10月,北京市朝陽(yáng)區(qū)自然之友環(huán)境研究所以中石油云南石化有限公司為被告,向云南省昆明市中級(jí)人民法院提起訴訟,要求法院判令被告全面停止建設(shè)運(yùn)營(yíng)煉油項(xiàng)目,不得向螳螂川排放任何污水,并撤回優(yōu)化調(diào)整環(huán)境影響報(bào)告書(shū),在全國(guó)性知名媒體公開(kāi)賠禮道歉。這是新《環(huán)境保護(hù)法》施行后針對(duì)大型在建工程的首例預(yù)防性公益訴訟。。因此,對(duì)尚未造成嚴(yán)重生態(tài)破壞但需對(duì)其加以預(yù)防的行為只能由檢察機(jī)關(guān)或社會(huì)組織提起環(huán)境民事公益訴訟進(jìn)行救濟(jì),而對(duì)已經(jīng)實(shí)際造成生態(tài)環(huán)境嚴(yán)重?fù)p害的,“兩訴”均能在其中發(fā)揮訴訟功能。

    (三)“兩訴”在制度目的上具有同一性

    制度是治理國(guó)家的工具,國(guó)家通過(guò)建立一項(xiàng)良好的制度以此追求實(shí)體與程序上的法律效果。原告通過(guò)行使訴權(quán)請(qǐng)求法院依法公正審理、維護(hù)其合法權(quán)益,以維持公平正義、社會(huì)和諧的正當(dāng)法律秩序,訴訟是在程序上實(shí)現(xiàn)制度目的的有效手段。在生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟中,省級(jí)、地市級(jí)政府在“環(huán)境有價(jià),損害擔(dān)責(zé)”工作原則的指導(dǎo)下可作為賠償權(quán)利人通過(guò)磋商或提起訴訟的形式,要求賠償義務(wù)人承擔(dān)修復(fù)生態(tài)環(huán)境的責(zé)任,使受損的生態(tài)環(huán)境修復(fù)到未受侵害之前的圓滿狀態(tài)。有的生態(tài)環(huán)境具有不可修復(fù)性,一旦遭受破壞則失去了其應(yīng)有的功能,不能通過(guò)修復(fù)的方式對(duì)受損的生態(tài)環(huán)境進(jìn)行恢復(fù)。在這種情形下,賠償權(quán)利人可采取貨幣賠償?shù)姆绞揭筘?zé)任人承擔(dān)責(zé)任。提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟為實(shí)現(xiàn)“能修復(fù)則有效修復(fù),不能修復(fù)就貨幣賠償”的理念提供了方法論上的支撐。就環(huán)境民事公益訴訟,檢察機(jī)關(guān)或社會(huì)組織通過(guò)向法院提起訴訟,請(qǐng)求個(gè)人或企業(yè)修復(fù)或賠償已經(jīng)受損的生態(tài)環(huán)境,而對(duì)于尚未造成嚴(yán)重?fù)p害的環(huán)境污染、生態(tài)破壞則請(qǐng)求其停止破壞生態(tài)環(huán)境的行為,促使其盡快采取預(yù)防性措施防止危害擴(kuò)大。由此可以看出,“兩訴”的索賠主體通過(guò)行使訴訟權(quán)利請(qǐng)求個(gè)人或企業(yè)承擔(dān)修復(fù)、賠償責(zé)任或要求其采取必要的預(yù)防措施保護(hù)生態(tài)環(huán)境,兩者的訴訟目的都是為了維護(hù)社會(huì)公共利益,在制度目的上體現(xiàn)了同一性。

    (四)環(huán)境民事公益訴訟可以形成對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的監(jiān)督

    政府作為公權(quán)力主體在職責(zé)上既有生態(tài)環(huán)境保護(hù)的職能,也具體承擔(dān)著維持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、提升人民生活水平的固有職能。稅收的多少反映了地方經(jīng)濟(jì)實(shí)力的強(qiáng)弱,在實(shí)踐中,污染企業(yè)一般是當(dāng)?shù)氐募{稅大戶,為地方財(cái)政創(chuàng)收,緩解了地方的就業(yè)壓力(11)喬剛,趙洋.我國(guó)環(huán)境民事公益訴訟的可訴范圍研究[J].河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報(bào),2018,(2):118.。當(dāng)污染企業(yè)對(duì)當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境造成損害時(shí),地方政府為了維持地方經(jīng)濟(jì)與保持社會(huì)穩(wěn)定,在與賠償義務(wù)人進(jìn)行磋商談判時(shí)可能會(huì)對(duì)污染企業(yè)妥協(xié),在談判不成而向法院提起訴訟時(shí)也有可能會(huì)提出較輕的索賠請(qǐng)求,法院一般會(huì)根據(jù)原告的訴訟請(qǐng)求進(jìn)行審理和判決,這就有可能出現(xiàn)政府的索賠請(qǐng)求不能有效地對(duì)生態(tài)環(huán)境進(jìn)行修復(fù)或賠償?shù)那樾?。若?duì)政府的這種行為不加監(jiān)督,在出現(xiàn)環(huán)境利益讓步經(jīng)濟(jì)利益的情況時(shí),會(huì)對(duì)社會(huì)公共利益造成損害。為了防止政府權(quán)力尋租的發(fā)生,“有權(quán)必有責(zé),用權(quán)受監(jiān)督”的理念也應(yīng)貫徹到賠償權(quán)利人提起的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟之中。

    檢察機(jī)關(guān)或社會(huì)組織提起環(huán)境民事公益訴訟便是對(duì)政府的行為進(jìn)行監(jiān)督的有效手段。當(dāng)政府怠于對(duì)賠償義務(wù)人索賠時(shí),檢察機(jī)關(guān)通過(guò)檢察建議的形式督促政府及時(shí)履職,在政府提出的索賠請(qǐng)求不能有效地對(duì)所損的生態(tài)環(huán)境進(jìn)行修復(fù)或賠償時(shí),應(yīng)當(dāng)允許社會(huì)組織和檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟,以此形成對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的補(bǔ)充和監(jiān)督。

    五、實(shí)現(xiàn)“兩訴”的銜接與協(xié)調(diào)

    正確銜接和協(xié)調(diào)好政府提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與檢察機(jī)關(guān)或社會(huì)組織提起的環(huán)境民事公益訴訟的關(guān)系,既能鼓勵(lì)政府提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟,也是對(duì)檢察機(jī)關(guān)或社會(huì)組織在提起環(huán)境民事公益訴訟發(fā)揮的作用作出肯定。其中,最主要的是要理順好“兩訴”的審理順位和案件管轄問(wèn)題。

    (一)“兩訴”的審理順位

    試點(diǎn)期間各省市根據(jù)地方實(shí)際就如何處理“兩訴”做出了有益的探索,一些做法雖在程序上解決了環(huán)境污染和生態(tài)破壞帶來(lái)的負(fù)面效果,但由于沒(méi)有厘清“兩訴”之間的關(guān)聯(lián),經(jīng)不起實(shí)踐的考驗(yàn),不能得到普遍的適用。關(guān)于“兩訴”的順位,學(xué)界觀點(diǎn)不一,王燦發(fā)教授認(rèn)為生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟制度與環(huán)境民事公益訴訟制度在本質(zhì)上是兩個(gè)并行不悖的制度,為此主張不予設(shè)置起訴順位(12)程多威,王燦發(fā).論生態(tài)環(huán)境損害賠償制度與環(huán)境公益訴訟的銜接[J].環(huán)境保護(hù),2016,(2):42.;汪勁教授認(rèn)為,生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟屬于民事私益訴訟,主張?jiān)谠V訟程序上應(yīng)首先由賠償權(quán)利人提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟;陳德敏教授則主張符合起訴條件的主體均可以向法院提起“兩訴”,在一方起訴后另一方可以跟進(jìn)起訴或者在同時(shí)起訴后將其合并審理(13)汪勁.論生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與關(guān)聯(lián)訴訟銜接規(guī)則的建立——以德司達(dá)公司案和生態(tài)環(huán)境損害賠償相關(guān)判例為鑒[J].環(huán)境保護(hù),2018,(5):39.?!皟稍V”均是我國(guó)在對(duì)生態(tài)環(huán)境進(jìn)行保護(hù)過(guò)程中在訴訟上采取的救濟(jì)手段,通過(guò)訴訟手段有效地對(duì)破壞生態(tài)環(huán)境的行為進(jìn)行打擊,應(yīng)在法律上對(duì)“兩訴”的銜接進(jìn)行“政府第一順位,社會(huì)組織第二順位,檢察機(jī)關(guān)第三順位”的制度安排。

    首先,賠償權(quán)利人提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟為第一順位。首先,政府具有社會(huì)管理行政權(quán)力,以其為賠償權(quán)利人提起訴訟能更好地督促賠償義務(wù)人履行生態(tài)修復(fù)賠償責(zé)任;第二,賠償權(quán)利人提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟以是否與賠償義務(wù)人進(jìn)行磋商為前提條件,確立生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟優(yōu)先的規(guī)則,既是對(duì)磋商程序的肯定,也有利于磋商程序與訴訟程序的有效銜接;第三,生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的權(quán)利基礎(chǔ)決定了行政機(jī)關(guān)相對(duì)于檢察機(jī)關(guān)和社會(huì)組織在啟動(dòng)訴訟程序上更具有優(yōu)先性;第四,政府作為公權(quán)力機(jī)關(guān)承擔(dān)著保護(hù)生態(tài)環(huán)境的政府職能,確立生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟優(yōu)先于檢察機(jī)關(guān)和社會(huì)組織提起環(huán)境民事公益訴訟,一方面能促進(jìn)生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟在司法適用的過(guò)程中得以不斷完善,另一方面有利于對(duì)政府的不作為進(jìn)行監(jiān)督,有效解決生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)中的“政府失靈”的問(wèn)題。

    其次,社會(huì)組織提起環(huán)境民事公益訴訟為第二順位。作出此種順位安排并不就此否認(rèn)社會(huì)組織在保護(hù)生態(tài)環(huán)境、維護(hù)社會(huì)公共利益方面的作用。社會(huì)組織提起環(huán)境民事公益訴訟具有法律上的依據(jù),但目前我國(guó)符合條件的社會(huì)組織較少,究其原因,主要是面對(duì)龐大復(fù)雜的環(huán)境糾紛案件,“只有4%的環(huán)保組織表示可以完全承擔(dān)公益訴訟的費(fèi)用,其他組織則表示難以接受或無(wú)法負(fù)擔(dān)得起其中的費(fèi)用”(14)王社坤.環(huán)保組織會(huì)不會(huì)力不從心?[J].環(huán)境經(jīng)濟(jì),2014,(9):45.,缺乏資金支撐的社會(huì)組織即使有提起環(huán)境民事公益訴訟的資格,在面對(duì)提起訴訟的龐大資金消耗時(shí)也無(wú)能為力。將社會(huì)組織提起環(huán)境民事公益訴訟順位放在政府提起的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟之后,一方面是考慮到我國(guó)符合條件的社會(huì)組織較少且資金薄弱,另一方面考慮到社會(huì)組織具有公益性,讓社會(huì)組織在政府怠于提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟或者生態(tài)環(huán)境損害得不到充分救濟(jì)時(shí)提起環(huán)境民事公益訴訟,形成社會(huì)對(duì)政府不作為的有效監(jiān)督,發(fā)揮其維護(hù)社會(huì)公共利益的功能。

    最后,檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟為第三順位。我國(guó)2015年修訂的《民事訴訟法》第55條第2款規(guī)定,檢察機(jī)關(guān)“在沒(méi)有前款規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織或者前款規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織不提起訴訟的情況下,可以向人民法院提起訴訟”。按照最高人民法院和最高人民檢察院的規(guī)定,檢察機(jī)關(guān)在提起環(huán)境民事公益訴訟之前,應(yīng)通過(guò)公告形式通知有關(guān)機(jī)關(guān)、社會(huì)組織及時(shí)提起環(huán)境民事公益訴訟。因此,檢察機(jī)關(guān)應(yīng)作為后起訴主體在社會(huì)組織未提起環(huán)境民事公益訴訟的情況下,為使遭受破壞的生態(tài)環(huán)境得到及時(shí)修復(fù)或賠償提起環(huán)境民事公益訴訟(15)占善剛,王譯.檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的角色困境及其合理解脫——以2018年《檢察公益訴訟解釋》為中心的分析[J].學(xué)習(xí)與探索,2018,(10):104-105.。同時(shí),因政府怠于履行環(huán)境監(jiān)管職責(zé)而不組織磋商或提起訴訟的,檢察機(jī)關(guān)可通過(guò)檢察建議的方式督促其履行職責(zé)。如果經(jīng)督促賠償權(quán)利人仍不采取措施,檢察機(jī)關(guān)應(yīng)進(jìn)行公告,督促社會(huì)組織提起環(huán)境民事公益訴訟。

    (二)明確“兩訴”的管轄

    根據(jù)最高人民法院的有關(guān)司法解釋?zhuān)粚彮h(huán)境民事公益訴訟案件由中級(jí)人民法院管轄,中級(jí)人民法院經(jīng)高級(jí)人民法院批準(zhǔn)的前提下,可以將其管轄的案件交由基層人民法院管轄;依據(jù)《若干規(guī)定》,一審生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件由中級(jí)人民法院管轄,經(jīng)最高人民法院批準(zhǔn),高級(jí)人民法院可以指定部分中級(jí)人民法院進(jìn)行集中管轄,經(jīng)高級(jí)人民法院批準(zhǔn),中級(jí)人民法院可以將其管轄的案件交由基層人民法院管轄;最高人民法院、最高人民檢察院聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》則規(guī)定,檢察機(jī)關(guān)提起的環(huán)境民事公益訴訟由中級(jí)人民法院管轄。可見(jiàn),不同的司法解釋對(duì)不同主體提起的“兩訴”在管轄法院上進(jìn)行了不同規(guī)定。正如前文所述,政府的訴訟請(qǐng)求不能對(duì)生態(tài)環(huán)境進(jìn)行救濟(jì)時(shí)社會(huì)組織可提起環(huán)境民事公益訴訟,若對(duì)“兩訴”的管轄不進(jìn)行統(tǒng)一,不僅不能達(dá)到訴訟目的,反而可能造成訴訟的復(fù)雜性,甚至造成訟累。因此,應(yīng)對(duì)“兩訴”的管轄法院進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)定。

    在協(xié)調(diào)“兩訴”的管轄時(shí),應(yīng)從有利于生態(tài)環(huán)境保護(hù)、維護(hù)司法秩序、節(jié)約司法資源等方面進(jìn)行考慮。生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的起訴主體是政府,政府代表國(guó)家行使權(quán)力,在資源環(huán)境遭受破壞時(shí)應(yīng)由政府提起相應(yīng)的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟,督促侵權(quán)行為人及時(shí)采取修復(fù)生態(tài)措施(16)王映雪.生態(tài)損害賠償與環(huán)境公益訴訟的銜接路徑探索[J].北京政法職業(yè)學(xué)院學(xué)報(bào),2019,(3):54-60.,應(yīng)以政府提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的管轄為準(zhǔn),來(lái)確定社會(huì)組織和檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟案件的管轄。只有這樣,才能發(fā)揮社會(huì)組織和檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟的補(bǔ)充和監(jiān)督作用。

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